【财务管理内部审计 】土地资源审计中的技术创新案例

1、 财务管理内部审计土地资源审计中的技术创新案例 土地资源审计中的技术创新案例利用地理信息系统软件审计围湖造田问题一、技术名称利用地理信息系统软件审计围湖造田问题二、创新背景2011 年审计署结合省市长经济责任审计,组织 11 个特派办开展了土地出让收入和土地整治相关资金审计。我办在此次审计中将地方政府耕地保护责任履行情况作为重点内容,从动态和静态两个角度重点检查补充耕地的合规性及基本农田保护面积的真实性。审计人员创新应用地理信息系统（GIS）技术,充分利用国土部门地籍数据、遥感影像等多种地理信息,引入外部测绘地形图、甚至 GoogleEarth 地图等地理信息开展审计,着力探索审计中违法用地难

2、以查找、土地区域难以界定、面积无法丈量等难题,极大地提高了审计效率、拓宽了审计思路,取得了较好的成效。三、创新类型组合性新技术四、技术效用农业与资源环保审计五、技术手段利用 GIS 软件开展国土审计的核心思路和方法,就是对各种各样的地图进行叠加分析和精确计算。这些地图来源于不同的部门,制作于不同的时间,有着不同的形态,有的图与图之间甚至基准位置和比 例关系都不同。要对这些各种各样的地图进行叠加分析,实现精确计算,必须不断深化应用 GIS 软件。六、操作步骤利用 GIS 软件开展国土审计的过程分为 4 个主要步骤：审计准备、数据采集整理、审计分析与核实取证。下面以 2011 年 A 省土地出让收

3、入和土地整治相关资金审计中的“核准部分市县违规围湖造田”事项为例,详细介绍这 4 个步骤（有关“用地项目违法占用基本农田”事项的操作步骤从略）。步骤一：审计准备步骤二：数据采集整理步骤三：审计分析步骤四：审计取证最后,对通过计算机审计发现的问题和得到的计算结果,都要根据审计程序进行核实取证。七、应用效果1通过对第二次全国土地调查成果图、蓄洪区地形图和土地整治项目新增耕地范围图数据的比对,审计发现 A 省部分市县存在围湖造田的问题。审计抽查 A 省国土资源厅 2009 年至 2010 年验收确认的 MM 市、NN 市等 87 个土地整治项目,其中 25 个项目通过围湖造田产生新增耕地 1942.

4、43 公顷,占抽查新增耕地面积总数的 56.84%,占 25 个项目新增耕地总面积 2103.98 公顷的比例高达 92.32%。其中 13 个项目直接围垦湖泊水面,2 个项目围垦湖堤内滩地,另有 10 个项目在蓄洪区内修筑堤坝对位于设计洪水位线以下的湖泊滩地进行围垦。2通过对第二次全国土地调查结果及年度土地变更调查结果的分析,审计发现 2010 年底 WW 市基本农田面积为 117963.93 公顷,其中有 8238.93 公顷为林地、园地等非耕地,占基本农田总面积的6.99%,影响基本农田保护效果。通过对 2010 年度全国土地变更调查与遥感监测数据、遥感正射影像图和建设用地勘测定界图对比

5、,并经过实地查看和勘测,审计发现 WW 市 3 个用地项目共违法占用基本农田 17.17 公顷。八、技术创新点应用 GIS 技术,充分利用国土部门地籍数据、遥感影像等多种地理信息,引入外部测绘地形图、甚至 GoogleEarth 地图等地理信息开展审计,着力探索审计中违法用地难以查找、土地区域难以界定、面积无法丈量等难题,极大地提高了审计效率、拓宽了审计思路。九、注意事项1此项技术使用中往往会涉及属于国家机密的数据,因此在配备计算机软硬件和交换相关数据时一定要严格执行保密规定。2由于软件环境的差异,审计人员采用此项技术得到的结果往往和被审计单位数据有所差异,因此一定要充分与被审计单位交流以取得

6、一致意见。十、推广应用 此项技术具有很强的推广应用价值,我办已加工制作出配合此项技术推广应用的案例教学片犹如大地在掌中,得到刘家义审计长、侯凯副审计长和党组成员陈尘肇主任的好评,并在 2012 年全国审计系统厅局长培训班上播放。十一、参与技术创新人员所在单位及姓名审计署驻南京特派员办事处杨海荣沈晔华余向阳十二、技术创新实际完成时间2011 年 9 月 30 日“三位一体”定位测量审计围填海问题一、技术名称“三位一体”定位测量审计围填海问题二、创新背景近年来,随着国家把沿海省份的一系列区域发展规划上升到国家发展战略,沿海各地大举实施围填海工程,临海产业迅速发展。围填海工程的实施在对地方经济起到积

7、极拉动作用的同时,部分违规围填海工程非法占用自然海岸线、海湾、河口和滩涂湿地,也严重威胁海洋生态系统的完整性和生物物种的多样性,进一步加剧海洋环境污染。2000 年以来,沿海各省的各级地方政府均提出面向海洋经济的发展战略,围填海需求急剧增大。围填海工程从满足农业围垦、养殖需求的围海为主,转向满足港口、临港工业、城镇建设用地需求的填海为主,从近岸的零散围填海逐步转向“集中集约用海”的大规模连片 填海造地,海区开发利用强度持续增大,海域环境污染和水生生物资源衰竭问题突出。在此情况下,对海域管理使用情况的审计就迫在眉睫。2011 年未,我办开展了某省省长经济责任审计,审计中,我办将海域管理使用情况作

8、为重点审计内容,并派出专人对该省沿海 5 市的围填海情况进行了专项审计,初步总结了围填海审计的技术方法体系。2012 年 7 月至 9月,根据署领导的批示意见,我办又扩大审计范围,对沿海的 4 省的海域管理使用情况进行了专项审计,围填海审计的技术方法日臻完善,已经具备了推广使用的技术条件。三、创新类型组合性新技术：我办在对某省填海造地情况审计过程中,将海洋部门的海洋动态检测系统、GPS 全球定位技术、GoogleEarth“时间倒流”技术有效整合,利用“三位一体”定位测量技术开展审计工作,让违规填海造地行为无法隐藏,极大地提高了审计工作质量和效率。四、技术效用三位一体”定位测量技术主要应用于财

9、政审计、资源环保审计领域,用于国土、海洋等资源测绘类审计项目的审计调查和取证工作。五、技术手段“三位一体”定位测量技术主要技术手段包括： 一是海洋动态监测系统（可使用 2013 海监通 IPAD 版）。主要利用该系统提供的卫星遥感影像、海岸线分布图、围填海审批权属数据分布图等三张数据图像。利用海洋动态监测系统将三层的数据图像进行叠加对比分析。二是 GPS 全球定位技术（可使用手持式 GPS 定位仪或海监通）。将审计调查的疑点疑区具体位置进行 GPS 坐标定点测量,将用此方法测量的多个定位坐标输入到海洋动态监测系统中,连接成线,并形成图。三是 GoogleEarth 地图软件。主要利用该软件提供

10、的不同时间段的不同卫星照片的效用,进行对比分析。四是摄影、摄像手段。通过各类技术手段对比分析后,审计人员最终利用摄影、摄像手段实地拍摄违法违规围填海的行为和现状以及后果等。六、操作步骤步骤一,利用海洋动态监测系统发现疑点。步骤二,利用 GPS 全球定位技术核查疑点。步骤三,利用 GoogleEarth“时间倒流”技术落实疑点。七、应用效果 我办审计组在审计中科学确定疑点,科学核查疑点,科学落实疑点的“三位一体”审计方法有效地提升了审计工作质量和效率,投入极少的人力和时间,就已经发现该省违规围填海项目 16 个,违规围填海面积近 60 平方公里。该省政府高度重视审计发现的问题,目前已下发文件开始

11、全省范围内的检查违规围填海“百日行动”计划。审计人员根据上述做法,总结提炼出的方法经验类文章分别被中国审计和审计署网站等媒体采用。2012 年,我办将利用“三位一体”审计方法发现的违规围填海问题以专题报告的形式上报审计署后,受到了署领导审计长和财政司的高度重度,署领导专门做出重要批示,要求将审计范围由某省扩大到了沿海 4 省,并明确指出要归纳总结开展围填海审计的方法体系。2013 年,我办按照署领导的指示精神,联合审计署资源环保审计局,对沿海 4 省进行了专项审计调查,按照此种“三位一体”审计方法发现了大量的违法违法围填海问题,目前,撰写的审计报告已正式报送审计署,受到了有关领导的高度肯定,向

12、国务院的专题报告正在酝酿起草中。八、技术创新点一是开创了海域审计技术方法的先河。二是设备和软件等技术手段的综合利用。三是借力被审计单位的设备和仪器,使审计结果更有说服力。 四是审计效率较高。利用此种审计方法,审计人员在延伸到审计现场前,就可以全部初步锁定疑点区域,特别适合工作量较大、点多面广、审计人员少的情况。我办的事实证明,该项技术方法极大的提高了审计效率。五是借助 GoogleEarth 地图软件九、注意事项一是 2013 海监通 IPAD 版应协调海洋管理部门得到。使用过程中应注意海监通配装软件更新的及时性,确保审计结果真实有效。二是审计人员在应用此技术前,应经过系统的培训,确正确使用各

13、项设备,防止操作失误而损坏设备。三是不能简单的依靠数据对比而确定结论,还是要以事实为依据,而采用影、摄像手段记录现场真实的形象。四是利用“三位一体”审计方法查出的违法违规围填海问题应经过审计、海洋两部门配合确认,以防范审计风险。十、推广应用优点：该项技术定位精准、操作简单、容易上手。同时,由于是借助的被审计单位的一些设备和仪器,所以被审计单位对审计结果的认可程度也大大提升,审计效率有了大幅提高。 缺点：对海监通、GoogleEarth 等软件的数据的更新及时性有较高要求,必须保证软件数据更新及时准确。这种“三位一体”的审计方法具有较大的推广价值,可以广泛应用在国土、海洋的审计领域,必将有力推进

14、对海洋、国土等部门的审计工作。十一、参与技术创新人员所在单位及姓名审计署沈阳特派办袁宇鹏、于小东、张辉、周威十二、技术创新实际完成时间2012 年 9 月 30 日。图层叠加技术与 GPS 相结合审计耕地保护政策落实情况一、技术名称图层叠加技术与 GPS 相结合审计耕地保护政策落实情况二、创新背景党中央、国务院高度重视耕地保护特别是基本农田保护工作。党的十六届三中全会决定要实行最严格的耕地保护制度,确保国家粮食安全。近年来,一些地方存在忽视耕地保护的倾向,违法违规占用耕地,土地用途变化较大；耕地占补计划未落实,耕地数量减少；耕地 保护措施不力,耕地质量下降,影响了粮食生产和农业发展。为进一步强

15、化耕地保护意识,促进建立完善各项管理制度,推动耕地保护工作,今年,我局确定对我市 2011 至 2012 年耕地保护政策落实情况进行专项审计调查,重点关注我市当前耕地利用现状、耕地保有量及变化情况,耕地保护责任落实、政策执行和制度建设情况。调查发现,目前,国土资源部对全国土地实行“一张图”管理,即以“图”管地。土地的各类信息可以通过卫星图片、图斑等形式反映。反映土地信息的各类图片、图斑存储在地理信息系统（GIS）数据库中,而审计机关目前还没有与相应的数据库连接,因此,在对土地领域相关内容进行审计时审计部门自身缺少相应软件技术,还需借助国土部门的技术才能开展工作。为准确掌握土地利用现状,及时揭露

16、耕地保护中存在的问题,我们将 GPS 应用技术与图层叠加技术结合起来应用于耕地保护政策落实情况的审计调查中,取得了较好的效果。三、创新类型此技术属于组合性创新技术。技术应用可以分为两个方向,一是在对土地管理和保护相关内容进行审计时,运用国土部门不同图片数据进行叠加,发现审计疑点后到现场用 GPS 进行实地测量,发现违法违规征用占用土地问题。二是通过发改部门立项文件、招商部门招商引资文件,并对照国土部门征地案卷,发现可能存在的未征先用、批少建多、未批先建等可疑地块,再到现场利用 GPS 进行实地测量, 将 GPS 测量数据反向落到土地图片信息中,落实超建部分、未批先建等占用土地的面积、地类等。四

17、、技术效用此技术着重解决土地领域违法违规占地的面积和地类,也可应用于海域审计中违法违规填海的面积测算。应用领域可以涉及资源环保审计、经济责任审计、专项审计和通用。五、技术手段需要的设备为 GPS（选择可以与国土部门数据实行数据互通的GPS）；需要的软件为地理信息系统（GIS）。六、操作步骤结合我局今年开展的 2011 年至 2012 年度耕地保护政策落实情况专项审计调查,该技术操作步骤如下：步骤一：登陆地理信息系统,并准备好四类图片信息,一是遥感影像图,二是反应地貌改变的卫片图,三是耕地图,四是建设用地图。步骤二：利用 GPS 技术到现场进行测量,落实违法占用耕地或破坏耕地的面积。在落实可疑地

18、块具体情况时,可以采用以前年度的遥感影像图做比对,没有条件的可以使用谷歌地图查询当时地貌形状、样貌等信息,以方便审计人员更好掌握可疑地块信息。 此技术也可反向运用。将发改部门立项文件与国土部门征地、供地案卷比对,注意挑选发改部门已经立项审批、项目位置坐落于涉农区域、但国土部门没有相应的征地案卷或供地案卷的项目,将此类项目列为可疑项目,到现场落实,运用 GPS 进行测量,取得 GPS 测绘数据,将取得的测绘数据采用坐标转换技术导入地理信息系统,叠加到地类信息图上,进而落实占用耕地、林地等土地的面积。七、应用效果此技术可以提高审计效率和效果,避免了违法用地难以查找、土地面积无法丈量、占用地类难以确

19、定等国土资源审计难题,有效的监督国土部门在土地管理领域的责任落实情况。实例一：利用 GPS 技术与图层叠加技术相结合发现破坏耕地取土填海问题。实例二：利用 GPS 技术与图层叠加技术相结合对批少建多问题的审计发现。八、技术创新点一是将不同信息的图片进行叠加,查找可疑地块。二是将 GPS 信息和图片信息相结合准确确定土地面积和地类。九、注意事项 在将发改部门立项文件与国土部门征地、供地案卷进行比对时,注意剔除占用建设用地的立项项目。由于图层较多,在进行图层渲染时,选择好透明度。另外,在选择 GPS 设备时,要注意选择能与地理信息系统图片信息进行坐标转换的 GPS。十、推广应用此技术可以提高审计效

20、率和效果,避免了违法用地难以查找、土地面积无法丈量、占用地类难以确定等国土资源审计难题,有效的监督国土部门在土地管理领域的责任落实情况。但是目前审计部门缺少相关的软硬件设施,同时由于国土部门土地信息涉密性较高,在数据取得上也存在一定困难。另外,审计人员对国土部门相关业务知识也有待了解掌握和提高。十一、参与技术创新人员所在单位及姓名辽宁省大连市审计局农业与资源环保审计处。国土部门 ArcGis 与 GPS 相结合审计占用或荒芜农田问题一、技术名称国土部门 ArcGis 与 GPS 相结合审计占用或荒芜农田问题二、创新背景 ArcGis 软件是 Esri 在全面整合了 GIS 数据库、软件工程、人

21、工智能、网络技术及其他多方面的计算机技术之后,成功推出的代表GIS 最高技术的全系列 GIS 平台,是一个统一的地理信息平台。GPS 即全球定位系统,是利用 GPS 定位卫星在全球范围内实时进行定位、导航的系统。三、创新类型该项技术为组合性新技术,将国土部门开发的 ArcGis 软件和在其他行业领域内应用的 GPS 技术相结合。四、技术效用适用于资源环保审计。主要解决耕地保护和基本农田保护问题。五、技术手段该项新审计技术主要运用国土部门开发使用的 ArcGis 软件和GPS 定位设备。利用 ArcGis 软件将土地利用现状图、基本农田分布图和土地矿产卫片执法检查变化图斑等各类数据进行叠加比对,

22、查询疑点,列明坐标,之后通过 GPS 定位设备根据疑点坐标进行现场踏查,核实问题。六、操作步骤步骤一：做好前期准备工作。 步骤二：开展叠加比对工作。步骤三：开展实地踏查工作。七、应用效果2011 年,我办在某市开展土地出让收入和土地整治相关资金审计时,按审计工作方案要求,应掌握耕地保有量、基本农田保护面积等约束性指标的完成情况。审计组经过分析、研究和学习,决定利用ArcGis 软件将土地利用现状数据、基本农田分布数据和土地矿产卫片执法检查变化图斑统计数据进行叠加分析比对,并使用 GPS 定位设备对比对后的疑点进行实地踏查,最终发现 847.9 亩基本农田已经被占用或荒芜的问题。审计组将此问题以

23、审计简报的形式上报审计署后,审计署以重要信息要目的形式上报国务院。地方政府也高度重视审计发现的问题,积极整改,使被占用的基本农田回归原貌,荒芜的基本农田及时复耕。八、技术创新点一是使用了新技术。国土部门使用的 ArcGis 软件具备技术新、用途多、上手易和效果好的特点,但一直未被用于审计实践中,此次审计应用是一次有益的尝试。二是将其他行业应用已经比较普遍的GPS 技术合理运用到资源环保审计中。GPS 技术的应用应该基于某种平台,此次将其与 ArcGis 软件进行有效衔接,真正充分发挥了 GPS技术的作用。 九、注意事项一是应注意资料的取得。只有取得土地利用现状数据、基本农田分布数据、土地矿产卫

24、片执法检查变化图斑统计数据等各种关联数据,才能在各类比对中发现问题疑点。二是应注意坐标点的定位准确性,以减少实地踏查的工作量。十、推广应用该项技术具有技术新、用途多、上手易和效果好的特点,有一定计算机基础的同志会很快上手。该项技术查询比对的速度较快,利用的时间较少,核实的准确性较高,在土地、林业等资源环保审计中具备一定的推广应用价值。但是,由于该项技术尚未达到全国推广,尤其是多数市县尚未使用,无法对基层审计提供有力支撑。此外,各类基础数据的获取有一定难度。十一、参与技术创新人员所在单位及姓名审计署驻长春特派员办事处,翟钟书。十二、技术创新实际完成时间2011 年 9 月 30 日地理信息辅助软

25、件与 GPS 相结合审计违规采矿、虚报新增耕地等问题 一、技术名称地理信息辅助软件与 GPS 相结合审计违规采矿、虚报新增耕地等问题二、创新背景GIS 也称作“地理信息科学”（GeographicInformationScience）,是一门综合性学科,结合地理学与地图学以及遥感和计算机科学,已经广泛的应用在不同的领域,是用于输入、存储、查询、分析和显示地理数据的计算机系统,随着 GIS 的发展,近年来,也有称 GIS 为“地理信息服务”（GeographicInformationservice）。GIS 是一种基于计算机的工具,它可以对空间信息进行分析和处理（简而言之,是对地球上存在的现象和

26、发生的事件进行成图和分析）。GIS 技术把地图这种独特的视觉化效果和地理分析效用与一般的数据库操作（例如查询和统计分析等）集成在一起。GIS 与其他信息系统最大的区别是对空间信息的存储管理分析,从而使其在广泛的民众和个人企事业单位中解释事件、预测结果、规划战略等中具有实用价值。在资源环保等审计项目中,需要对土地、河流、矿产资源等对象的规划、位置、距离、面积等地理信息和地理空间数据进行审计分析,利用传统审计手段和方法,很难满足审计需求,通过在审计项目中创新使用 GIS 相关技术以及地理信息辅助审计软件,可以将地理位置信息以图层的形式直观显示在电脑上,并对这些图层的区域位置、 面积、距离等内容进行

27、查看分析,利用这一软件可以很好的帮助审计人员解决相关问题,对新领域进行审计。三、创新类型组合性新技术。GIS 技术在其他行业领域中已不是新技术,但首次应用到矿产资源审计领域是一种组合创新。四、技术效用该技术主要解决在审计过程中对审计对象的位置、面积等地理信息的审计分析,可以将诸如土地、河流、交通线、矿业权、建设项目等对象在软件中以图层的方式显示出来,分析其所处的位置、长度、面积大小,还可以对多个图层进行分析计算,审计其是否有重叠、差异,根据不同条件筛选对象,计算坡度表面积等。不仅提高了对地理信息进行审计分析的效率,更实现了以往传统方式无法实现的审计功能,为审计工作查处问题提供了新途径。由于该技

28、术解决的是对地理信息的各种审计效用,因此主要应用于资源环保审计,但在固定资产投资审计、外资运用审计等领域中,涉及到需要对审计对象的地理信息数据分析时,也可以使用。五、技术手段GIS 技术在矿产资源审计中需要使用到地理信息辅助审计软件和手持 GPS 定位仪。 地理信息辅助审计软件负责对地理空间数据进行数据采集、转换、存储以及根据审计需求对地理空间数据进行审计分析和计算。手持 GPS 定位仪主要用于在审计现场进行地理空间数据的测量采集,也可以在后期对地理信息辅助审计软件所计算结果进行实地测量和审核。六、操作步骤2013 年我们在某省矿产资源审计中,需要对矿业权所处位置是否符合规划、是否存在矿业权范

29、围设置重叠、越界审批、违规超采等问题进行审查,这些都涉及到对矿业权的地理信息数据的分析,利用传统方式很难进行核查。在审计工作中,利用地理信息辅助审计软件进行地理空间数据核查,较为方便的解决审计实际问题,取得较好效果。以下结合本次审计介绍具体操作步骤：一）地理空间数据的采集与整理导入。1数据采集。一个矿业权的空间图层,一般是由多个拐点连接形成的一个封闭任意多边形区域,记录这个矿业权区块的地理空间数据,就是对这些拐点坐标的记录。2数据整理。 取得审计对象的拐点数据后,将其整理成地理信息辅助审计软件所能读取的标准数据格式。3数据导入和坐标系转换。通过地理信息辅助审计软件中的“数据导入”效用,利用 E

30、XCEL文件构建面图层文件,设置好输入文件路径和输出文件路径,将地理投影坐标采集到系统中,形成*.shp 图层文件。七、应用效果2011 年,我们在对某省土地资源审计中运用 GIS 技术进行审计,将全省土地利用总体规划、“二调”成果斑图、基本农田保护、征地项目、新增耕地、执法检查卫星图片等信息导入地理信息辅助审计软件中,快速有效的对化整为零违规审批土地、虚报新增耕地面积、基本农田质量不符合标准、耕地面积真实性等方面进行了审计,发现问题线索后再延伸落实,实现了审计工作全面分析、快速定位、精确打击,节约了人力和时间,为土地资源审计提供了全新的审计思路和方法。查处的问题主要有：该省 2010 年的第

31、 4 批、第 5 批、第 20 批 3个图斑紧密相邻且面积合计大于 70 公顷,经实地延伸后,发现其为某公司开发的文化产业园,分三次审批共占用耕地 90 公顷,规避审批权限；某市 2009 年第 8 批土地开发整理项目,在计算新增耕地面积时,将其中的 1 个地块重复计算,虚报新增耕地面积 253.25 亩； 某市不符合质量要求基本农田面积为 21808.06 公顷,占其上报基本农田保护面积总数的 7.91%；该省将 3 块为建设用地（43.67 公顷）、3块为林地（16.43 公顷）,共计面积 60.1 公顷已失去耕地效用的土地,作为耕地中的水浇地统计上报,虚报耕地面积。2013 年,我办在对某省矿产资源审计中,再次利用 GIS 技术进行审计,目前已查处某自治区国土部门越界设置采矿权,占用相邻省份面积约 8 平方公里；某煤业公司 2011 年 9