“十二五”规划背景下城乡发展的机遇、挑战与应对——

1、"十二五"规划背景下城乡发展的机遇.挑战与应对一 论城乡统筹发展的任务、途径与典型模式张宏元，王倩，郑雄彬摘要“十二五”时期，我国城乡发展在面临新发展机遇的同时，也需应对经济全球化、资源短缺、 快速城镇化等带来的巨大挑战。未来5年我国城乡规划主要面临产业结构调整、统筹城乡发展、完善 社会保障机制、建设节约型社会等新的发展要求。其中，统筹城乡发展事关“十二五”规划全局的实 现，其主要任务与实现途径为加快推进城镇化、促进城乡基本公共服务均等化、推动农民工市民化、 缩小城乡居民收入差距，其典型模式包括东部发达地区和中西部欠发达地区模式、主体功能区模式两 类。关键词“十二五”规划；

2、机遇；挑战；城乡统筹发展；典型模式文 9 1006-0022 (2011) 04-0010-06 中图分类号tu984 文献标识码aurban rural development opportunities, challenges and measures in 12th five-year plan period: discussion on task, way and typical model of urban rural integrate development/zhang hongyuan, wang qian, zheng xiongbinlamracd globalizatio

3、n, resource, urbanization are the great challenges in 12th five year plan period. industrial structure adjustmenuntegrate urban rural development, social welfare system, and energy saving society development are the future requirements. integrate urban rural development is crucial to 12th five year

4、plan achieveme nts. it in eludes promoting urba nization. equalizing public services, narrowing urban rural income gap, empowering migrant worker citizenship etc. the typical models are east coast and mid-west model, and major functional region model.dteywtnlsl 12th five-year plan, opportunity, chal

5、lenge, urban rural integrate development, typical model“十二五”时期是我国全面建设小康社会 的关键时期，力m夬转变经济发展方式将作为一 条主线贯穿经济社会发展的全过程。同时，我 国经济社会还将实现三个重要转变：经济增长 动力将转换到科技引领、创新驱动的轨道；经 济增长模式将转换到内滞主导，消费驱动的轨 道；经济社会发展将转换至岷富国强、更加注 重社会发展的轨道。由此可见，在“十二五” 时期，我国的城乡规划工作将进入一个全新的 阶段，本文通过对新时期城乡规划面临的机遇 和挑战，以及新时期对城乡规划工作的要求进 彳盼析，探讨“十时躺乡嶼的倾

6、并以统筹城乡发展为重点，探讨新时期我国统 筹城乡发展的重点任务、途径和典型模式。1 “十二35?时期城乡发展的机遇与 挑战11机遇(1) 改革开放以来，我国的城市发展取得 了很大的成就。我国城镇数目不断增多，城市 化水平不断提高，城市功能，包括住宅和基础 设施的水平都得到了很大的提升。改革开放带 来了中国经济的腾飞、社会财富的积累、综合 国力的提升，使中国的城市化进程加快。城市 的发展不论在速度还是规模上，都是人类历 史上前所未有的，这为“十二五”时期城市的 发展奠定了良好的基础。城乡规划工作由缺乏认识走向成熟。在10 规planners我国经济体制转轨后的25年里，城乡 规划发生了实质性的变

7、化从“被动 式”的设走向“主动式”細划规 划的科学性不断增强。同时，人们提 高了对城乡规划在国家全面发展中的 地位和重要作用的认识，这是具有关 键性的一个重要变化城乡规划的作 用得到了极大的认可和重视。人们进 栏5±七背景下，21 世纪的城市以及由城市群构成的区域 是国家在全球竞争中的核心力量。12挑战(1) 经济全球化竞争卿越激烈。 外国企业进入中国市场，其领域已不 仅限于投资、技术、产品方面，而是 逐渐扩大到金融、保险、资讯、设计 及现代务业等更多领域，竞争日趋 激烈。全球化的影响不仅体现在经济 方面，还体现在文化、教育等方面，其 中更为深刻的是体现在价值观念上。 当前，全球化更

8、现实的影响体现在对 竞争意识的激发上。(2) 面临资源短缺的制约。中国 是一个资源大国，但是就人均拥有资 源的水平和现在的消费模式而言，中 国又是一个资源短缺的国家。如果仍 然沿用已成为“惯性”的增长模式， 即人口规模无限增长、用地无限扩 大、汽车不断增加，以及对水源和能 源的无节制使用、对自然资源和历史 文脉的任意破坏等，我国城市将难以 持续发展，各种“危机”必将来临。 资源短缺是今后中国城市发展最主 要的“瓶颈”之一。(3) 快速城镇化带来压力。20世 纪90年代后半期以来，城乡差另助0大， 农必农扌曲哝民等所谓的“三农”问 题成为我国特别关注的重要问题，推 进城镇化成为解决“三农”问题的

9、一 项重要措施。一方面，城镇化促进了 经济的发展，但另一方面，过快的城 镇化也增加了城市的压力，主要表现 在就业和基础设施的提供方面。(4) 面临大量由城市问题带来的 困惑。城市的快速发展不可避免地带 来了城市问题，当前困扰中国大城市 的首要问题莫过于交通问题，如交通 堵塞、平均车行速度下降、公交出行 比例低等；城市环境质第问题，包括 大气、水和噪声等污染，虽有所控制, 但状况没有得到很大改善。此外，城 市防灾、减灾能力薄弱，废弃物和废 水处理普及程度不够，绿化覆盖率不 高，中低收入阶层的居住仍存在困难 等问题亦较突出。2国家“十二五”规划背景下 的城乡规划新要求随着我国国民经济和社会发展 第

10、十二个五年规划纲要)似下简称十 二五规划纲要)的颁布，未来5年的 城乡规戈主要要求逐渐明确了下来。概 括起来主要包括如下几个方面。2.1加快产业结构调整，转变经济 发展方式十二五规划纲要明确提出“十 二五”期间我国将以产业结构调整和 经济结构战略性调整作为加快转变经 济发展方式的主攻方向。新时期要加 强农业基础地位，提升制造业核心竞 争九发展战略新兴产业，力快发展 服务业，促进经济增长向依靠第一、第 二、第三产业协同带动转变；城市发 展要加卜延式扩张向内涵式发展转变。2.2加快城乡一体化进程，统筹 城乡发展“十二五”时期是我国实现全面 建设小康社会奋斗目标的关键时期， 是我国现代化建设的关键阶

11、段.也是 统筹城乡发展、构建新型城乡关系的 靈要时期，因此，加快统筹城乡协调 发展建设已成为我国现代化建设面 临的重大任务。“十二五”时期，我 国把城乡一体化作为统筹城乡发展 的重中之重，提出了以城乡一体化制 度建设推动城乡经济社会发展、以城 乡一体化格局构建统筹城乡发展和 以推进城乡一体化促进和谐社会建 设的基本要求。23继续完善社会保障机制，努力 改善民生民生、民本和民富问题的解决成 为“十二五”规划优先考虑的问题, 其中，民生是国家之本，民本是立党 之基，民富是强国的真正体现.全国 “十二五”规划将以促进和谐社会建 设为目标，把社会发展摆在现代化建 设更加突出的位置，坚持民生为先, 推进

12、公共服务缩小贬差距, 保障社会公平正义。对于城市“十二 五”规划来说如何立足于地区实际, 构筑就也 社保、扶贫、教育、医疗、 环保和安全发展等事关民生的保障 机制，是规划编制必须优先考虑的问 题。城乡规划面临着继续完善社会保 障机制的任务，如搞好就业规划；着 眼于缀化傩，完善养召稱蜩； 解决“病有所医”；加大教育投入等。24节约资源，建设节约型社会十二五规划纲要将严格控制 二氧化碳排放置于资源环保的首位， 由过去的“少”排放，变为“零”排 放，调整能源消费结构，建立碳排放 交易市场，由此观之，未来5年对大 气环境的控制将是环保节能任务的 重中之重。此外，健全责任追究制度 和污染者付费制度，让环

13、保措施更加 有力度。建设资源节约型与环境友好 型社会，是“十二五”乃至未来很长 -个时期发展的主要目标。今后衡最 一个地方产业是否具有可持续性，环 保是首要标准，这体现了国家在建设 节约型社会、发展低碳经济上的立场。 新时期的城市发展既要节约资源、保 护环境，又要发展能产生效益的生态 产业，达到“从绿掘金”的效果；城 市发展除鼓励发展环保产业外，还会 加大节能减排的力度，力口大对二氧化 硫、氮氧化物等排放物的治理，对大12 规划聊 plr0ner5气与水治理提出更高的控制目标，进 一步淘汰落后产能企业，彻底改变过 去男阱以牺牲环境为代价的做法。3国家“十二s”规划背景下 城乡规划的应对31将优

14、化产业结构调整、转变 地区经济发展模式作为新时期 工作的主攻方向新时期，我国的城乡规划将以科 学发展为主题，实现城市经济增长由 粗放型向集约型转变，由低端低级经 济结构向高级优化的经济结构转变, 由单纯依靠投资向消费、投资、出口 综合协调拉动转变，由以土地、资源 为核心生产要素向主要依靠科技进 步、劳动者素质提高和管理创新转 变，用科学的经济发展方式化解矛 盾、减少代价、提升效益。我国城市 外延式扩张导致城市发展中资源浪 费、环境污染、不注重保护城市历史 文脉和特点等问题不断凸现。“十二 五”期间，城市必须从规模、质sl 结构和效益等各个角度，推进实施 “内涵式发展”模式。3.2将加快城乡t*

15、化进程，统筹 城乡协调发展作为新时期拓宽 发展空间的着力点新时期，地区发展要从统筹城乡 区域协调发展出发，积极稳妥推进城 镇化，拓宽农民增收渠道，把符合条 件的农业人口逐步转变为城市居民, 拓展内需增长新空间，打破城乡二元 结构，促进地区f化。通过加快城 乡全面现代化进程，促进城乡要素双 向流动、城乡经济互动共促，加快构 建城乡经济社会统筹发展新格局。通 过实现区域资源合理配置的需要来 统筹城乡发展，对相应的资源进行有 效整合，使资源配置趋于合理。在我 国，城乡经济的关系非常密切，城镇 经济的发展需要农村的劳动力等资 源，农村经济的发展需要城市的技术 资源、资金资源、人才资源等。按照 统筹城乡

16、发展的要求，根据区域内的 资源状况，对城乡经济资源进行统一 规划，一方面有利于发挥城市资金、 技术等资源优势推进农柩济发展； 另一方面有利于农村富余劳动力转 移就业，实现区域资源的合理配置, 促进城乡经济的共同发展。33将继续完善基础设施、努力 改善民生作为新时期工作的重点 任务“十二五”时期，城乡规划政策 的若力点应该转到把提高居民收入、 缩小贫富差距、富裕人民群众作为全 新思路和战略上，围绕着如何“富民” 问题，制定行动路线图，将实现“学 有所教、劳有所得、病有所医、老有 所养、住有所居”作为“十二五”时 期城市改善民生的重点和目标。改善 民生，一靠增加居民收入，二算改善 公共服务。改善公

17、共服务需要政府增 加投入，特别是社会保障、医疗卫生 和文化教育方面，更需要政府投入。 改善公共服务需要加快建立覆盖城 乡居民的社会保障体系，一切从实际 出发，坚持效率与公平，逐步将各类 人员纳入社会保障覆盖范围，实现城 乡统筹和应保尽保。34将树立低碳发展理念，加快构建资源节约型、环境友好型 社会作为新时期工作中应对未来 世界竞争的战略关键点按照生产方式低碳化的发展理 念，加快树立绿色、低碳发展理念, 加快构建资源节约、环境友好的生产 方式和消费模式，一个标准，就是节 能减排，把大幅降1氐能源消耗强度和 二氧化碳排放强度作为约束性指标； 合理控制能源消费总量，抑制高耗能 产业过快增长，提高能源

18、利用效率。 一条路径，就是科技创新，我们追求 的低碳经济不是生产力水平低下的 原始发展，它是人类经历高碳文明之 后的螺旋式上升、是科技与生态的联 姻，是人类与自然的共振；其中，特 别要以培育发展战略性新兴产业为 契机，强化核心关键技术研发，加快 形成先导性、支柱性产业，切实提高 产业核心竞争力和经济效益。4 “十二五”背景下统筹城乡4.1统筹城乡发展事关“十二五” 规划全局的实现首先，统筹城乡发展是加快经济 发展方式转变的重要内容。在我国经 济发展转型的过程中，最大的短板就 是城乡矛盾和“三农”问题。只有真 正实现了城乡化才能有效促进 消费，实现投资、消费、出口 “三驾 马车”协调拉动，更好地

19、促进产业结 构的优化升级、资源的集约利用和环 境的有效保护，使经济发展方式的转 变真正驶入快车道。其次，统筹城乡发展和加速城市 化进程是扩大内霜的重要推动力。据 有关学者研究，近年来每增加一个城 镇人口，至少可以带动10万元城镇 固定资产投资。据此推算，“十二五” 期间，我国城镇化可以带动城镇固定 资产投资约7万亿元2009年，我国 城镇居民恩格尔系数为32.6%,而 农村居民恩格尔系数仍高达42.1%, 农村居民平均消费水平只有城镇居 民平均消费水平的32%,如果能有 效释放农村居民消费，使其达到全国 平均水平，贝ij “十二五”期间新增消 费规模将达到数万亿元。统筹城乡发 展和加快城镇化将

20、在很长一段时间 内成为促进内需的强大动力。4.2统筹城乡发展的主要任务与 途径4.2.1加快推进城镇化未来20年将是我国城镇化最为重珮时期，sb®镇达到发达国家的水平，基本完成城镇 化的历史重任。未来5年我国城镇化 率将首次超过50%,如果城乡f化 体制改革取得较大突破.则城市化率 将提高到53%左右，怎样科学合理推 进城镇化是“十二五”时期的一项重 要际“十二e”时期，我国应走一条具 有犢色的城镇化发展道路。在城市化 格局方面，应遵循城市发展客观规律 优化发展超大城市，适度发展特大城 市，重点发展大城市和中"城市，逐 步形成辐射作用大的城市群和城镇带, 促进大、中、&qu

21、ot;城市和"城镇协调发 展，形成科学合理的城镇化格局。在 城镇化产业和基础设施布局方面，大 城市应适度转移工业产业，优化服务 业布局、改善中心城区的交通，中小 城市和小城镇应积极承接大城市的产 业转移力阴交通、供电、供水、供气、 通信和网络等基础设施的建设力度， 增强公共服务和居住功能，积极吸纳 大城市和农村的转移人口。在城镇化 管理方面，要把符合条件的农业人口 转为城市人口作为首要任务，将完善 农民工市民化制度特别是户箱制度作 为突破口。大城市要加强和改进人口 管理，根据城市承载力适度接收农业 人口，中小城市和小城镇要放宽外来 人口落户条件，引导在城镇稳定就业 和居住的农民有序转

22、变为城镇居民。4.2.2促进城乡基本公共服务均等化新中国成立以来，我国实行了重 工业优先发展的战略，农村基础设施 建设长期不足，社会保障体系严重缺 位，公共物品供给失衡，使城乡二元 结构逐步固化。改革开放后，我国加 快推进工业化、城镇化建设，但在教 育、卫生、文化、社会保障等方面对 农村的投入依然不足，城乡二元结构 更加牢固。当前，我国城乡发展已由 生存型阶段进入发展型阶段，农村居 民思想观念发生了深刻变化对公共 产品的需求显得更加迫切，城乡基础 设施、社会事业等方面不平衡的问题 显得更加突出，因此为广大农村居民 提供更多的公共产品，促进城乡基本 公共服务均等化，已成为“十二五” 时期统筹城乡

23、发展必须解决的问题。“十二五”时期，我国应强化政府 公共服务职能，将资源重点向农村倾 斜，加大农村基础设施的建设力度, 加强农村居民就业、社保、教育、卫 生、文化等社会建设，提高基本服务 能力，扩大公共服务覆盖，保证农村 居民学有所教、劳有所得、病有所医、 老有所养、住有所居，让发展成果真 正实现城乡居民共享。在教育方面, 应以义务教育和职业教育为靈点，加 大财政投入，建立规范的农村义务教 育转移支付制度，尽快普及高中阶段 教育，实行免赞的农村职业教育，加 大对农民职业技能的培训。在医疗卫 生方面，要加快建立覆盖农村的公共 卫生服务体系，强化医疗网点建设, 提高筹资标准和财政补助水平，进一 步

24、巩国和发展新型农村合作医疗制 度。在文化方面，逬一步加强慕层公 共文化设施建设，提商文化服务能力， 构建覆盖城乡的公共文化服务体系。 在农村基础设施方面，以农村公路建 设为重点，继续加大水、电、气以及 住房的建设力度，提高保障能力。4.2.3推动农民工市民化国际经验表明，农村人口向城市 转移、农业劳动力向非农产业转移、农 民工向市民转化是y国家工业化、现 代化进程中的必然趋势本规律农 民工是我国经济社会转型时期形成的 一个规模庞大的特殊群体。“十二五” 期间，我国将进入城市化快速发展阶 段，城镇化率将达到50%以上 我国 的财力将更加雄厚，基公共服务均 等化将取得重大突破，城市的承载能 力也逐

25、步提高，农民工市民化的条件 和时机已经成熟。同时，农民工市民 化也是释放需求，扩大内需的需要。推动农民工市民化的关键是要 在户籍制度、土地制度和公共服务等 方面取得突破。户籍制度是农民工市 民化的最大障碍，“十二五”前期应全 面放开中小城市和小城镇的户籍制 度，后期可以适当放宽大城市的户籍 制度；在城乡实行统一的户口，从身 份上真正给予农民工市民身份。在土 地制度上，要改变过去以土地换市民 身份的做法，切实保障农民的土地权 益，在吸收农民转移到城市的同时, 可以合理保留农民的农村宅基地和 基本农田。同时，应建立完善的城乡 统一土地市场流转制度。在基本公共 服务方面，农民工在城市创造财富, 理应

26、享受城市居民已亨受到的基木 公共服务，但部分城市受财力限制和 传统观念制约，往往忽视了这一点。 “十二五”时期，政府必须转变观念, 将农民工真正视作城市的-员，在制 定城市基本公共服务规划时，应充分 考虑农民工群休的需求，目前要特别 注蚩在教育、医疗、住房和社会保障 等方面为农民工群体提供更多服务。4.2.4缩小城乡居民收入差距“十二五”时期，我国的发展战路 将由“强国”向“富民”转变，“富民” 战略的实施，归根结底就是要实现城 乡居民收入普遍较快增长，特别绘要 建立农民收入长效增收机制，缩小城 乡收入差距。改革开放30多年来，我 国经济建设取得了巨大的成就，城乡 居民收入迅速增长、生活水平大

27、幅提 高，但是城乡居民收入差距不断扩大 的趋势并没有改变。城乡收入差距已 经成为统筹城乡发展、构建和谐社会 的一个重点和难点。造成收入差距不 断扩大的原因是多样的.概括起来主 要是由于历史沿革和资源禀赋的垄 距、市场体制的不完善、城乡居民社 会福利的差距、城乡二元结构等因素 所导致的。缩"城乡收入差距的关键是快速 增加农民收入。过去，我们主要是通 过调整农业产业给构、发展乡镇企w、 转移农村剩余劳动力等方式来增加农 民收入，虽然起到了积极作用，但与 农村居民渴望过上美好生活的新期待 相比，这些手段还远远不够。“十二五”时期，我们要探索建立农民收入 增长的长效机制，着力从三个方面增 加

28、农民收入：一是增加农民财产性收 入完善农村土地制度，建立城乡统 一的土地要素市场，增加农民的土地 收益；规范农村房产流转市场，增加 农民房屋财产收益；深化集体经济产 权和集体林权制度改革，增加农民集 体性财产收益；大力发展农村金融市 场，增加农民投资性收益。二是增加 农民经营性和工资性收入。大力发展 现代农业，促进农业规模化、产业化 经营，完善农产品市场体系和价格形 成机制，增加农民生产经营收入；建 立城乡统一的就业制度，鼓励农民自 主创业，加大农村劳动力转移就业技 能培训力度，提升进城求职农民劳动 技能和综合竞争能力。三是增加农民 转移性收入。加大财政对农业资金的 转移力度，健全农业补贴等支

29、持保护 制度，继续落实政策性直接补贴，扩 大对农民实行直接补贴的内容，对农 具、化肥、农药和种子等生产资料的 价格上涨进行全面补贴；完善农民社 会养老保障机制，建立健全新型农村 合作医疗统筹补彳尝机制，提高农民的社会保水平。4.3统筹城乡发展的典型模式 探讨“十二五”时期，我国将实施区域 发展总体战略和主体功能区战略，坚 持走中国特色城镇化道路。本文选择 具有代表意义的东部发达地区和中 西部欠发达地区，以及主体功能区中 的优化开发区、重点开发区和限制开 发区进行探讨。4.3.1东部发达地区和中西部欠发达 地区典型模式(1)东部发达地区。我国城乡f化发展是从经济发 达地区开始的，对城乡二元结构的

30、突 破首先是从经济和产业领域开始的。 改革开放以来，东部沿海地区工业化、 城市化的加速推进，有力地推动了该 地区的城乡f化进程。目前.沿海 发达地区的人均gdp大都超过了 4 000 美元，进入了工业支持农业、城市反 哺农村的重要发展阶段，并步入了推 进城乡统筹发展的关键时期。但同时, 东部发达地区正处于经济社会加速转 型期，城乡间仍存在许多不平衡、不 协调的地方。一是城乡经济发展与社 会发展的不平衡。经过这些年经济的 快速发展，东部发达地区在城乡经济 f化上有了显著的发展成效，但城 乡社会一体化却“欠账”较多。二是 经济与环境之间不协调。随着东部发 达地区的高强度开发与快速发展，大 最资金、

31、人口不断集聚，人地矛盾不 断激化人口、经济、社会、资源与 环境之间的关系难以协调。“十二五”时期，东部发达地区统 筹城乡发展的工作重点应放在结构调 整、殳、碑保护、新村毫删 体制机制完善上。在结构调整上，要 大力发展战略性新兴产业，积极主动 地将技术含量低的劳动密集型产业向 中西部地区转移。在社会事业方面，要 加大对农村社会事业的投入，推进城 乡敝社化私共3注化 在环境保护方面，农村地区要有选择 地发展产业，杜绝高污染、高能耗产 业的布局，同时要高标准地建立城乡 统一的污水垃圾处理设施。在新村建 设方面，要着力把传统村庄变为具有 现代®务功能的新村，在基础设施建 设方面统一规划、统一

32、布局、统一推 进。在体制、机制方面，要建立城乡 统筹发展的长效机制，积极改革创新 土地产权制度和土地流转制度，引导 农村劳动力合理流动；同时，要加强 与中西部地区劳动力市场的合作，积 极解决外来务工人员的户籍、住房，子 女教育、技能培训和社会保险等方面 的轴问题，賑解决“用工荒"问龜中西部欠发达地区。中部地区是典型的农业大区，也 是我国的粮食主产区，“三农”问题比 较突出，是我国统筹城乡发展的重点。 西部地区面积占我国国土面积的3/4, 但其国内生产总值占全国国内生产总 值的比重却不到1/5,其地理位置偏 远，工业化、城镇化水平较低，是我 国统筹城乡发展的薄弱环节所在。中 西部欠发达

33、地区在推进城乡一体化过 程中，还面临诸多困难。一是县域经 济规模小，城镇化水平低。县城和小 城镇是吸纳农村剩余劳动力最主要的 场所，未来20年，我国中西部地区将 有约亿的剩余劳动力需要转移出来, 这些人主要是在县城和乡镇就业，而 中西部地区的县城和/j城镇规模普遍 过小，产业支撑能力弱，基础设施不 配套，聚集辐射能力不强。二是农民 数量多且素质不高，农村劳动力转移 难度大。中西部地区的教育相对落后, 农村剩余劳动力虽然廉价，但普遍没 有接受过良好的教育，职业技能较差, 难以满足现代产业发展的需求。“十二五”时期，中西部欠发达地 区统筹城乡发展的工4乍重点应放在壮 大县域经济、力e夬城镇化和扩大

34、劳务 输出上。在县域经济发展上，要立足 于资源特点和产业优势，因地制宜, 加大承接产业转移的力度，重点发展 批市场前景好、就业带动能力强的 产业，切实做大、做强、做优i业。同 时，调整农业产业结构，大力发展现 代农业，积极引进、培育和壮大农产 品加工龙头企业，增加农民收入。在 城镇化上，应以区域性中心城市建设 为重点，进一步放开户籍限制，完善 基础设施功能，壮大经济规模，提高 吸纳人口的能力，增强辐射和带动作 用。此外，应加快发展县城和部分基 础条件较好、发展潜力大的中心”域 镇，形成中心城市、县城和城镇协 调发展的格局。在劳务输出上，要充 分发挥政府的引导作用，加强对农民 工的职业技能培训，

35、及时发布就业信 息，有序引导农民工外出务工；同时, 积极鼓励一部分具有资金积累和技术 能力的务工人员返乡创业，带动更多 人致富。4.3.2主体功能区典型模式(1) 优化开发区域。优化开发区域的主要特征是人口 比较密集、开发强度较高、经济比较 发达、资源环境问题比较突出。这类 地区的城乡一体化程度也往往较高, 工业化不做镇化水平、城乡居民收入、 基础设施水平都远远高于全国平均水 平，但受资源承载能力和环境容冒的 制约，不宜再进行大规模的城市化活 动。优化开发区统筹城乡发展的方向 主要是深度挖掘潜力，在转变经济发 展方式、实现城乡规划-作化、城乡 产业布局一体化、城乡基本公共服务 匕城乡生态环境保

36、护匕城 乡社会管理一体化上下功夫。该区域 的城市和农村发展要尽就利用现有建 成区空间，提高容积率；优化城乡产 业结构人口结构，大力发展技术型. 资本型产业和现代服务业，吸引一批 具有特殊职业技能的农民工落户。同 时，通过产业转移带动人口转移，逐 步将资源消耗型、环境污染型产业转 移到其他地区，缓解人口和资源环境 压九形成城乡经济社会、人力资源、 资源环境f化发展的新格局。(2) 重点开发区域。重点开发区域的左要特征是有一 定经济基础、资源环境承载能力较强， 发展潜力较大、吸引人口集娶和经济 发展的条件较好。这类区域发展的主 要任务不是产业结构优化与升级，也 不是缓解资源环境压力，而是进行大 规

37、模的工业化与城市化，吸引产业和 人口的大量集聚，因此重点开发区域 是我国统筹城乡发展的关键所在，其 承担的任务也最重。重点开发区域统 筹城乡发展最重要的任务就是吸纳农 村人口，力快工业化和城市化。在产 业方面，要积极承接优化开发区域的 产业转移，大力发展劳动密集型产业， 提供更多创业和就业机会，为承接农 村劳动力创造条件。在城镇化方面，要 鳩虽基础设軽设，扩大城市容量，积 极承接限制开发区域和禁止开发区域 的人口转移，大量吸纳农村人口。在 人口管理方面，要实施积极的人口迁 入政策，改革城乡户籍管理制度，按 照“属地化管理、市民化服务”的原 贝山鼓励重点开发区域的城市将外来 常住人口纳入城市教育、就业、医疗、 社会保障、住房保障等体系，切实保 障外来人口、农村人口与本地城市人 口亨有均等的基木公共服务利赠，促 进人口平稳有序流动并安居乐业。同 时，也要保护好基木农田、森林、水面 和湿地，提供一定数毎的农产品和生 态产品。(3) 限制开发