政府投资工程管理方式研究

1、政府投资工程管理方式研究摘要：随着我国经济的快速发展，综合国力增强，政府投融资进行建设的工程越来越多。随着工程项目管理的发展，目前政府投资工程管理方式已经不能适应工程建设的发展。本文从政府投资项目的特征入手，阐述了我国政府投资项目管理现行工程建设的管理方式以及当前我国政府投资工程建设管理方式的改革实践这种现状。指出了当前政府监管制度的缺位，政府投资工程的造价管理制度的不完善，政府投资工程建设组织实施、政府投资项目试行工务局和代建制模式改革等问题。并进一步分析其原因，最后建议合理界定政府投资工程的范围，建立系统、规范的政府投资工程管理法规，建立完善的政府投资工程造价管理体系。本文研究表明我国政府

2、投资项目的管理需要进一步改革，并指出需要一个正确的指导框架来引导这种改革。关键词：政府投资工程 管理方式 研究 市场经济Government investment in research project managementAbstract: As China's rapid economic development, overall national strength has increased, the Government investment and financing projects for the construction of more and more. With t

3、he development of project management, the current management of government investment projects have been unable to adapt the development of projects. This article from the characteristics of investment projects on government investment projects in China's management of the project construction m

4、anagement, as well as China's government investment project construction management reform this situation. Pointed out that the current lack of government supervision system, the cost of government investment project management systems are imperfect, government organizations， the implementation

5、of investment projects， the Government Works and investment projects in the pilot reform of the Construction Agent System model. And further analysis of its causes, the final recommendations of reasonable definition of the scope of government investment project, the establishment of the system and s

6、tandardize the management of government investment projects and regulations, and establish a sound government investment project cost management system. In this paper, indicates that China's management of government investment projects the need for further reforms, and pointed out that the right

7、 needs a guiding framework to guide such reform.Keywords: Government investment projects management research market economy目录1当前政府投资建设工程管理的现状31.1现行政府投资的管理方式31.2现行政府投资项目的特征分析41.2.1政治相关性41.2.2非盈利性41.2.3公众使用41.2.4政府代理41.3当前我国政府投资工程建设管理方式的改革实践51.3.1上海模式51.3.2深圳模式51.3.3厦门模式52目前我国政府投资工程管理方式存在的问题62.1政府监管制度

8、的缺位62.2政府投资工程的造价管理制度的不完善62.2.1资金拨付体系的缺陷。62.2.2工程造价系统信息的缺失。72.3政府投资工程建设组织实施中存在的问题72. 4政府投资项目试行工务局和代建制模式改革的问题82.4.1工务局模式。82.4.2代建制模式。93我国政府投资工程管理方式存在的问题的原因分析93.1管理者缺乏造价控制的动力103.2机构重复设置，管理水平低下103.3政府监控不力103.4项目决策机制缺乏科学性103.5招投标不规范103.6随意更改投资规模103.7项目法人实体缺位113.8资金不到位114对政府投资工程管理方式提出的建议114.1合理界定政府投资工程的范围

9、114.2建立系统、规范的政府投资工程管理法规114.2.1尽快对政府投资工程项目代建管理作出法律规定。114.2.2强制推行工程担保制度。124.2.3建立完善的内部专业人士管理制度。124.3建立完善的政府投资工程造价管理体系124.3.1完善工程款拨付体系。124.3.2完善工程造价信息系统。135结束语：13参考文献：14后记15政府投资工程管理方式研究1998年以来，由于政府推行积极的财政政策，政府投资进入高速发展的快车道，政府投资规模从1998的4784亿元人民币上升到2002年的7902亿元。这期间，通过发行国债筹措大量资金用于基本建设、加大固定资产投资力度来带动国民经济增长是政

10、府投资建设项目的重要举措之一。1998至2002年，国家共发行长期建设国债6600亿元。为拉动内需，促进国民经济持续增长发挥了重要作用。目前，按照国家转换政府职能，深化市场改革的新要求。政府投资资金要逐步退出竞争性项目领域，转移到基础性项目和公益性项目领域。由于政府投资项目使用的是公共资金，又集中在与国计民生密切相关的产业，它的管理过程势必受到社会的广泛关注，对项目效益的要求也是多方面的。然而从过去政府投资项目执行情况看，项目管理中有各种困难和问题“豆腐渣工程”、“三超工程”、“政绩工程”、“钓鱼工程”等现象仍然存在。甚至有一些严重的行贿受贿犯罪案件也与政府投资项目相关联。固然造成这些问题的原

11、因是多方面的，本文主要从项目管理过程中找出这些主要原因。从识别政府投资项目的特征入手，对我国政府投资项目管理现状进行剖析，并对以深圳、上海为代表的政府投资项目工务局和代建制改革模式进行比较，分析目前管理中存在的问题并提出建议。1当前政府投资建设工程管理的现状政府投资工程是指:政府财政的投资、发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。1政府投资工程根据建设工程项目性质的不同，通常将其分为两类:公益性（即非经营性）和经营性政府投资工程。公益性政府投资工程，如学校、医院、图书馆、科技馆、城市道路和桥梁等；经营性政府投资工程，

12、如铁路、水利、电力、市政基础设施、城市供水、供气、供热、垃圾处理和污水处理等工程。1.1现行政府投资的管理方式长期以来，工程建设组织实施管理方式是从可行性研究、项目决策到设计、施工直至竣工验收交付使用等全过程的项目管理。2政府投资工程的管理模式基本上分为:一是各政府部门、单位自行组织建设；二是成立临时性机构指挥部，专门负责某项工程建设；三是政府部门委托企事业单位行使城市基础设施工程的业主职能；四是一些政府部门既行使监督职能，又具体负责项目管理职能。其工程建设管理的主要类型有:临时型、基建处室型、代建型、事业单位型、项目法人型、政府部门型等类型的建设管理模式。这些管理模式对于调动各方面的积极性，

13、保证基建任务的完成，发挥过重要的历史作用。但仍以临时性、分散性和自营性为基本特征，其实质仍然是小生产方式在建设领域的反映。传统的政府投资工程建设组织方式的弊端主要表现是:一是“一次性业主”行为，什么样的人都能当业主，缺乏相关专业知识，客观上对工程的质量、工期、投资等难以掌握；二是建筑市场管理难度大，由于都是政府部门，条块分割，互不隶属，管理难以到位“，三边工程”(边勘察、边设计、边施工)和“五无工程”(无立项、无报建、无招投标、无施工许可、无质量监督)现象时有发生；三是由于临时组建管理机构，管理人员经验不足，专业技术结构不完善，对工程的质量、进度管理难以到位，容易出现质量问题；四是建设单位往往

14、也是项目使用部门，自建自用，容易出现扩大建设规模或高标准装修，增加投资；五是工程造价得不到有效控制，无法确保工期和工程质量，资源重复配置，浪费严重；六是业主缺乏自我约束和对其的有效监管，行为不够规范，漏洞较多。31.2现行政府投资项目的特征分析我国在过去计划经济时期，所有的投资活动都通过国家预算进行管理，不存在政府投资项目和私人投资项目的划分。4政府投资项目伴随着我国的改革开放和投资体制改革的逐步深化而出现，它是为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会、文化、生活的需要或政治、国防等方面的需要，由政府通过财政投资、发行国债或地方财政债券、向证券市场或资本市场融资、利用外国政府捐款、国家

15、财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入兴建的固定资产投资项目。按资金来源，可分为财政性资金项目、财政担保银行贷款项目和国家援助项。按经济效益，可分为营利性项目和非营利性项目。营利性项目指政府为了促进产业发展或拉动国内消费所参与的竞争性项目，这些项目的投资收益比较高，如高速公路、港口、电厂、地铁等。非营利性项目指投资额大而收益比较低的基础性项目和公益性项目，如政府办公楼、公立医院和学校、城市道路和桥梁等。5根据这样的定义，政府投资项目的特征可以归纳为以下四个主要方面：1.2.1政治相关性政府投资项目由政府发起，通常服务于政治目标或政府目标的实现。最高层的政府组织虽然不直接参与项目的实施，

16、但往往拥有项目的否决权。11由于必要的行政干预，政府投资项目容易造成政企不分、权责不清。1.2.2非盈利性不像私人投资项目的最终投资目标都是为了经济上获利，政府工程更多考虑的是满足社会的需求或经济的发展，而很少仅仅是为了获取盈利。由于缺少一个具体明确和可量度的投资目标，给项目的目标管理和合同管理带来了困难。1.2.3公众使用政府投资项目服务于公众，然而很难明确公众或具体使用者和潜在使用者的需求，因此在政府工程审批立项和投资规模确定的科学性、合理性方面往往存在争议和疑问。1.2.4政府代理政府投资项目实质上是政府代理公众进行投资，公众授予政府代理权。因此，与其它代理关系一样，需要建立合理的制度来

17、激励和监督代理权的实施。但在实施政府投资项目过程中，由于代理者的利益往往与委托者不一致，往往不能有效地激励和监督，因此容易导致资金的失控和腐败的产生。由于政府投资项目本身具有以上特性，因此就需要建立起适应这些特点的管理机制，包括决策机制、项目管理机制、资金管理机制、投资控制机制和风险约束机制等。对私有项目而言，由于以盈利为目的，因此通过市场就可以形成有效的投资和风险控制机制。私有项目的业主由于承担了预期收益的风险，必然对项目投资控制负责。而对于政府投资项目，由于具有非盈利性、公众使用、政府代理等特征，基于业主制的投资控制与风险约束机制便难以在政府投资项目中有效地发挥作用。1.3当前我国政府投资

18、工程建设管理方式的改革实践政府投资工程实际上就是政府向社会提供的公共物品，其投资建设管理方式是由政府向社会提供公共物品方式所决定的。6长期以来，我国实行高度集中的计划经济和相对单一的所有制形式，政府成为公共物品的惟一供给者。政府投资工程建设管理方式的改革实质上就是在计划经济向市场经济转轨过程中政府向社会提供公共物品方式的改革。当前的改革包括了投资体制和建设实施方式改革两个方面:一是打破传统计划经济体制下的投资模式，初步形成投资主体和资金渠道多元化格局；二是建设管理方式上，除了逐步推行项目法人负责制之外，一些城市对政府投资工程建设的管理方式进行了积极探索，并取得一定成效，其中上海、深圳、厦门的改

19、革具有一定的代表性。1.3.1上海模式上海市政府投资工程实行“政府投资公司工程管理公司”三级管理模式。政府项目的投资和建设管理，通过市场公开招标，择优确定投资公司和工程管理公司实施。投资公司作为政府授权的投资主体即业主，是投资决策、控制和实施者与风险责任承担者的统一体，负责对项目投资、还贷、经营等全过程管理；工程管理公司根据投资公司的委托行使甲方职能与勘察、设计、施工、监理企业等乙方签订工程合同，负责项目建设的全过程管理。上海模式突出了政府对政府投资工程间接管理，投资与建设管理相分离和市场竞争的原则。1.3.2深圳模式深圳市政府投资工程实行政府专门机构集中建设管理模式。按照“相对集中，区别对待

20、”的原则，对于常年有政府投资工程且具有建设管理能力或特殊要求的国土、交通、公安、水务、教育等五个部门，仍暂由其自行组织建设管理相应的工程外，其他的政府工程，包括市政工程、“一次性业主”工程等全部由政府的建筑工务局组织建设，完工后移交有关政府部门使用、管理。深圳模式是由专门的政府部门实行代建，负责对项目从组织施工到竣工决算、资产移交全过程管理，突出了集中化、专业化管理原则。1.3.3厦门模式厦门市政府投资工程实行专业公司代建制。代建单位通过招标选定并根据政府的委托代表业主行使甲方的建设管理职能。代建单位包括工程咨询、监理、房地产等各类熟悉建设程序，有较强经济、技术力量和工程管理经验，符合一定资格

21、条件的专业公司。厦门模式是通过市场竞争将政府工程委托给专业公司，专业公司以其专业技术和管理的优势进行专业化管理。三种模式的具体做法不同，但其改革思路比较一致:通过市场化改革 打破政府垄断，重新界定政府与社会各方在政府投资工程建设管理中的责、权、利关系，消除政府工程建设管理中的自营性、临时性、分散性和投资、建设、管理、使用多位一体的弊端；引进市场竞争机制和专业化、集中化方式实行代建制，即通过专业代理机构代理业主负责政府投资工程的建设实施工作。这些改革尝试取得了较好的经济效益和社会效益，但是也存在一些问题:改革仍处于局部突破阶段没有全面铺开；改革需要深化巩固，一些内部深层次矛盾需要研究解决，改革配

22、套的法规政策与制度更待完善；指导改革的理论研究需要发展。2目前我国政府投资工程管理方式存在的问题2.1政府监管制度的缺位目前，适用于政府投资工程的相关法律、法规存在空白，甚至还没有一部专门针对政府投资工程管理的法律，开展政府投资工程改革试点的各地政府部门对政府投资工程的管理一般都颁布了相应的管理办法，但是对具体的管理措施没有详细的规定。7而相关法律之间的适用性问题还有待于进一步解决。如根据政府采购法第1条第1、2款和第27条:本法所称政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。明确将工程采购纳入了该法所

23、称的“政府采购活动”，但同时又规定。政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。这就存在一个问题:政府采购法是否以在多大程度上可以适用于工程项目的采购。无论如何，在这方面，政府采购法与招标投标法的关系是一个需要进一步澄清的问题，两者之间如何进行界定融合，需要进一步的研究2.2政府投资工程的造价管理制度的不完善2.2.1资金拨付体系的缺陷。对于代建项目资金的管理，不同的地方采用的是完全不同的方式，如北京市在相关文件中明确规定:建设资金由建设实施代建单位负责管理，代建单位根据实际工作进度和资金需求，提出资金使用计划，市发改委将建设资金投资计划直接下达给建设实施代建单位，由市财政部门拨付给建设实施代

24、建单位按规定使用。在代建过程中，作为使用单位是接触不到资金的。而宁波市则规定:代建项目的建设资金由建设单位负责管理，代建单位根据工程建设进度提出建设资金拨付意见，建设单位根据代建单位的意见及有关规定及时将款项支付有关单位。建设资金不得通过代建单位支付。在这种模式下，代建单位完全不与资金打交道。8这两种截然不同的拨付体系，其实质体现的是对政府投资工程代建制的不同理解，即代建单位究竟担当什么样的角色。从政府投资工程改革的最终目标来看，是为了实现真正意义上的投资、建设、监管、使用相分离。目前，对于政府投资工程由谁来投资这个问题都非常的清楚，而在建设和监管这两个问题上，显然还存在着截然不同的理解。上述

25、两个地方采用的两种完全不同的工程款拨付系统正是对这个问题有不同看法的体现。对于北京市政府来说，更倾向于实施代建制，即是将整个工程的建设由代建单位来实施，涉及到资金的问题，形成一种新的资金拨付方式:财政部门-代建公司，资金的使用也以代建公司为主，使用单位在整个过程中，没有发言权。9对于投资部门来说，这样的资金管理方式可以从根本上剔除使用单位在工程建设中常常出现的资金挪用、擅自指定材料供应商而造成的腐败行为。但是，这样的拨付方式，有可能出现资金的截留问题，虽然在北京市政府投资建设项目代建制管理办法中规定，必须设立专项工程资金帐户，专款专用，严格资金管理。但是，拨付下去的资金真正的用途，未能通过报表

26、的形式反映出来，对于代建单位的资金使用情况，出现了管理的空白，无法实现有效的监督。而另一种拨付方式直接从财政部门到使用单位。这样的资金拨付体系同样也存在着资金截留问题，而且，这种传统的资金拨付体系，不恰当地增加了使用单位在工程建设过程中的权力范围，容易加剧使用单位与代建公司之间的摩擦。2.2.2工程造价系统信息的缺失。我国工程造价管理体制的确立始于建国初期，但是随着我国经济发展水平的提高和经济结构的日益复杂，原来的工程造价管理体制基本上已无法适应于当前的需要。虽然，在我国加入WTO后，工程造价管理改革被提上议事日，但从根本上来说，我国目前的工程造价改革的步伐并不大，尤其在对政府投资工程管理方面

27、。现有的工程造价信息系统的功能比较弱，部分材料价格信息明显失真。以江苏省工程造价信息网(2.3政府投资工程建设组织实施中存在的问题多年来，政府投资工程的管理基本上是按照“投资、建设、管理、使用”混为一体的集中管理模式、高度集中的方式进行实施。在这种模式下，由于行政权力的直接介入，形成了一大批“钓鱼工程”(就是指建筑承包商先设法以低价中标，然后在施工中再通过一些其他手段，如采取变更设计、增加现场签证等办法，以迫使投资方增加工程款项)、“三超工程”(其一是:超概算、超预算、超决算，其二是:超投资、超规模、超标准)，其核心是超投资，并引发了大量的投资“黑洞”和工程腐败现象，直接影响了工程质量和投资效

28、益。而政府投资工程数额巨大、工程质量、效益状况关系国计民生，对于全面建设小康社会关系极大。随着市场化进程的不断发展，工程建设中“投资、建设、管理、使用”四项职能合一，集中在一个单位，以及大量的、分散的、非专业的一次性业主来组织工程建设，日趋表现出诸多问题:一是一些政府主管部门既负责市场监督管理，又直接组织工程项目的建设实施，导致了政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题。二是一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，项目结束后，机构即行解散，造成人、财、物和信息等社会资源的浪费，工程建设水平很难提高，一旦出现问题难以追究责任。与专业管理人员相比，这些人员对建设法律法规、标准规范、基

29、本建设程序熟悉不够，难以保证工程质量、工期和控制成本。三是一些政府投资工程由使用单位自建自用，受自身利益驱动，造成争项目、争资金，导致超规模、超标准建设等现象产生。四是一些基础设施项目的建设垄断现象严重，不能适应市场化改革的需要。五是许多政府投资工程分别组织建设，难以实施有效监督管理，其建设过程中的违法违规问题很难及时纠正。2. 4政府投资项目试行工务局和代建制模式改革的问题2002年，建设部在太原召开的“政府投资工程改革交流研讨会”上提出：计划经济时期遗留下来的政府投资工程管理模式已经不能适应工程建设和市场经济发展的需要，改革现行的政府投资项目管理方式势在必行，特别是要改革目前普遍实行的项目

30、使用管理单位自建自用的、非专业的、高度分散的政府投资工程管理方式。10很多城市正在积极尝试政府投资项目管理体制的创新。如上海的工程管理公司、深圳的建筑工务局、珠海市政府投资工程建设管理中心、重庆市城市建设发展有限公司、厦门的代建制等都是很具代表性的创新模式。不过尽管各地的改革措施表面上看不尽相同，但实质都遵循着一个指导思想，即首先根据经济效益将政府投资项目划分为营利性项目和非营利性项目，对于营利性项目采用项目责任制或承包给私人部门；对于非营利性项目则按照“投资、建设、监管、使用”分离和专业化管理的原则实行相对集中的专业化管理，力图建立责权明确、制约有效、科学规范的政府投资项目管理体制和运行机制

31、，提高投资效益和建设管理水平。在实现政府投资项目专业化管理模式的改革中，主要可分为两种思路：一种是政府自己组织专门机构进行管理，如重庆、珠海、深圳等，可将它们都归为工务局模式；另一种是政府委托专业机构进行管理，如上海、厦门等，可将它们归为代建制模式。本文以深圳和上海为例，对两种模式的运作及其优势和问题进行分析。2.4.1工务局模式。深圳市在政府机构改革中成立了深圳市建筑工务局，代表市政府行使业主职能和项目管理职能，负责除国土规划、交通、水务、公安、教育五个系统外的由政府投资的建设工程项目的组织协调和监督管理工作。从主要职责看，包括参与编制市政府投资市政基础设施工程项目的中长期建设规划和年度计划

32、；参与或主持市政府投资建设工程项目的前期工作；根据市计划部门下达的政府投资项目计划，组织施工图设计和审查，编制项目预算，并分别报有关部门审批；负责项目的施工报建、招标投标、委托监理、签订合同、质监登记、安监登记等施工准备工作；负责项目施工全过程的协调和监管；负责编制项目的结算、竣工决算并送审，组织有关单位进行工程竣工验收，办理产权登记和资产移交手续。从机构设置看，建筑工务局属建设局直属事业单位，内设办公室、综合计划处、建筑工程处、市政工程处和给排水工程处五个处室，人员经费由市财政全额核拨。11从实践看，工务局模式的优势在于通过对政府投资的非经营性工程专设机构行使政府投资业主职能，由第三方实施专

33、业化管理，负责政府投资工程建设实施，实现了建、管、用分离，解决了政府投资工程管理中存在的“一次性项目业主”和“同位一体”的问题。但该模式还存在一些问题，典型的有三个方面，第一，没有完全解决政府角色混淆问题。工务局集政府投资项目业主和政府管理职能于一体，隶属于当地的建设行政主管部门，容易产生“建、管”不分带来的传统问题。第二，政府人员队伍庞大，耗费大量的财政资金。如深圳工务局自成立以来，一直处于压力大、责任重、人手少、办公经费短缺的状况，随着所管的政府投资工程的逐渐增多，他们的工作负担和压力将越来越重，长此以往会影响到工程的质量和进度。第三，激励约束机制不明。由于工务局是一个事业单位，对于政府投

34、资工程建设没有产权及利润的约束，只有行政权威的激励和约束，缺少对投资控制的内在约束机制(并且由于事业单位的非赢利性，对职员缺乏激励效应。2.4.2代建制模式。上海市政府投资项目管理采用了“政府政府所属投资公司项目管理公司”的三级管理模式，通过这种模式实现政府投资职能、投资管理职能、项目管理职能的分离。12从政府的职责看，包括项目决策、市场选择、监管、评估、市场管理与培育等几个方面。与原有的政府职能相比，政府对于项目决策中具有前瞻性战略性问题的介入比以前深，对于项目实施的管理则较之以前淡出，主要借助中介组织（项目管理公司完成）。投资公司作为业主具有投资主体的地位，主要任务是对项目投资与还贷、设施

35、经营进行全过程管理。项目管公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、工程监理等工作。代建制模式的优势在于体现了政府对其投资项目间接管理的原则，可以解决政府在政府投资项目管理中角色混淆的问题。如上海对政府投资项目不是由政府专门设立并组建专门机构管理，而是由政府培育市场，依据市场价格机制和竞争机制来进行投资管理和运作。政府投资公司和项目管理公司均通过市场公开招标竞争由市场择优确定。政府通过市场培育若干个项目管理公司，形成了开放与竞争的格局。充当政府业主的投资公司与政府是一种委托合同关系，项目管理公司与政府或投资公司之间也是委托合同关系。但这种模式也存在

36、一些问题。一是由于没有明确设置代建费取费的下限和严格的标准，因此，各代建单位在投标中存在无序竞争的现象，使代建费一降再降。由于没有担保、保险等相应的配套措施，过度压价很可能会导致代建单位通过降低项目的管理水平来降低成本。二是对于政府组织结构本身的改革甚少，不能从根本上解决政府投资项目管理中的问题。三是这种模式有赖于成熟的市场机制，同时对原有制度的冲击较大，实行起来有较大的难度。3我国政府投资工程管理方式存在的问题的原因分析目前，我国政府投资建设项目的管理基本上沿袭计划经济体制下的传统管理模式，即由建设单位提出项目建议书和可行性研究报告，政府投资管理部门进行审批决策，确定投资额度和年度投资计划，

37、财政部门核拨建设资金，再由建设单位组织基建班子进行建设。8政府投资项目的管理主体是国家发展与改革委员会(决策部门)、财政部和国家审计署（资金管理与监督部门）、各行业行政管理部门（实施监督部门）与建设单位（资金使用部门），通过它们之间的协调和制衡实现对投资项目建设过程的控制与财政资金的有效使用。然而许多研究表明，这种框架不能发挥出有效管理政府投资项目的作用。有关项目管理部门往往将“投资与建设”、“建设与管理”相混淆。在许多项目的实施过程中，各级政府既当运动员又当裁判员。在项目的实施和监督方面都介入。但往往两方面都管理不好。3.1管理者缺乏造价控制的动力由于政府项目的法人机制没有真正建立起来，造成

38、管理者的各项责任难以真正落实，更难以积极主动地控制投资。我国政府投资工程项目真正按计划投资完成的极少，多数都超过预算的20-30%，超过1-2倍的也屡见不鲜。产生这一弊端的根源在于所有者（政府）与使用者（有关建设单位）的责任与利益相分离。在这种关系中，政府投资并承担风险，使用者只受益无风险，而且有时甚至超过的投资越多，效益竟越高。3.2机构重复设置，管理水平低下目前，大量政府投资项目是由建设单位组建项目管理班子，这种管理班子通常是“大而全、小而全”由此产生的“一次性项目业主”对政府投资项目进行管理，其实质是小生产方式在建设活动中的反映，使得政府投资工程的管理呈现出临时性和自营性的特征，造成社会

39、资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力和财力，并引发了大量的质量和安全问题。3.3政府监控不力目前，政府对管理投资公共工程的项目只有一些条例和规定，还没有一部法律。一方面由于法制不健全、管理不严格、无法可依、有法不依现象依然存在。因此虽一再强调工程投资不准“三超”，但没有处罚的法规，对超规模、超标准工程往往只给予追补资金。另一方面政府职能部门之间相互交叉，但又有管理脱节，缺乏强有力的监督机构。3.4项目决策机制缺乏科学性由于政府投资的无偿性，即对资金管理者没有还本付息的压力，反而这种项目的实施能体现“政绩”、甚至有谋取个人经济利益的好处，因此很容易诱发申请项目建设的单位对有限的项目投资资金的争

40、夺。负责资金分配的部门（如计委、财政等），在面临方方面面的要求和压力下，一般是采取平衡策略来分配资金以求照顾到各方面的利益。在这种背景下往往很难根据项目的轻重缓急分配资金，因此项目实施的决策缺乏科学性。3.5招投标不规范在现行的政府项目招投标制度中，大多数标底价格的制定依据是预算定额=费用定额等，与市场经济的要求不相适应。而且不少项目招标对最低评标价的确定不够科学合理，受众多的“关系”等人为因素影响大，不利于鼓励投标者进行公平的价格竞争。在工程招投标中，还存在只对工程主体部分进行招投标，对附属部分采用议标方式，这样的操作方式不但给附属工程的监控管理增加了难度，而且造成工程肢解发包的情况，从而为

41、腐败行为提供了机会。3.6随意更改投资规模由于建设单位大多又是使用单位，为其增加自身的利益往往要求设计部门提高设计标准，在工程实施阶段又随意更改投资规模。分析表明这是导致投资超计划的关键原因之一。更有因设计单位的取费是按照造价比例提取，设计单位往往乐意满足建设单位的设计变更要求。3.7项目法人实体缺位我国政府工程的实施与使用，至今仍沿袭着计划经济时期高度集中、高度垄断的“四位一体”（投资、建设、管理、使用）投资体制。政府有关部门负责人在建设项目整个过程中，既是行政长官，又是企业领导；既是建设者，又是管理者；政企不分，官商合一。往往缺少明确的法人，因此缺乏投资责任约束机制，并引发出许多的问题，如

42、项目建设的权责不统一，过多的行政干预，截留、挪用、挤占建设资金，使得项目的资金难以得到有效控制。3.8资金不到位由于项目投资决策缺乏科学性，各个资金需求方根据可能分配给自己的投资额度，编制一份“项目建议书”和“可行性研究报告”，论证工作缺乏一套统一的标准和程序。为了使得项目能通过审批，有时故意压低预算，形成“钓鱼工程”。13而计划部门和财政部门可能在缺乏详尽的审核下做出批准，使本来存在资金缺口的项目通过立项，为以后的“三超”埋下伏笔，并为资金使用方以后追加资金等不合理的做法留下了“合理”的借口。4对政府投资工程管理方式提出的建议4.1合理界定政府投资工程的范围政府投资工程范围的界定是政府投资工

43、程管理上的一个根本性问题。必须区分公共项目与非公共项目，对这两类工程采取不同的管理方式。13对公共项目工程，政府应该是“教练”的角色，采用有效的管理方式，管好、用好纳税人的每一分钱；对非公共项目工程，政府扮演的角色应该是“裁判员”，至于如何管好投资人的钱，如何使投资人获得最大的收益，那是投资人自己的事。政府管理的重点是制定投资方(建设方)与施工方应该遵守的游戏规则。在划分公共项目与非公共项目的基础上，针对不同工程进行“两极化管理”，一则强化对于政府投资工程管理的深度和细度，使政府投资工程严格按照确定的程序和规则进行；二则简化政府对非政府投资工程的管理，随着产权制度的深化改革和不断完善，政府只需

44、进行建筑市场秩序、建筑物安全、施工安全和环境、卫生等事关公众利益的建设事务的监管。14“大社会，小政府”是社会主义市场经济的必然要求，政府投资项目在整个工程建设项目中的比重将逐步缩小，政府能否通过少量的政府投资项目建设带动整个工程建设领域的发展，关键在于政府投资项目的定位是否合理。通过对政府投资工程范围的合理界定，可以将大量属于市场管辖的工程从政府投资工程中划分出去，使政府投资更加有的放矢，更好地带动整个经济的发展，政府才能从大量具体的经济事务中解脱出来，把有限的财力用于社会最需要的方面，提高政府投资工程的效益。4.2建立系统、规范的政府投资工程管理法规为了防范代建过程中的各种非法合谋现象，建

45、立系统、规范的政府投资工程管理法律、制度是实现政府投资工程“阳光操作”的基本保障。9目前，我国急需进行以下方面的相关法律、制度建设:4.2.1尽快对政府投资工程项目代建管理作出法律规定。目前没有一部完整的法律来对政府投资工程建设的全过程进行管理，各地基本上是各行其道，大都处于探索阶段。首先必须制定政府投资工程管理法，从法律的角度规定代建项目的实施程序，合理划分投资、建设、管理、使用各方的职责和权力，并形成权力的制衡。同时，对资金的来源、使用、监督作出提纲挈领式的规定，而各级地方政府则应制定相应的实施细则，使工程代建真正做到有法可依。4.2.2强制推行工程担保制度。一把手负责制、严格的招投标制及

46、土地使用权转让制度、内审、黑名单、廉正保证金、派驻监察员等等，都是目前常用的防止工程腐败的办法，但是，工程建设领域的腐败案件依然是层出不穷。强制推行工程担保制度，是工程建设领域开始尝试的预防工程腐败的市场化措施。2004年8月份，国家建设部出台了关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定(试行)，规定工程建设合同造价在1000万元以上的房地产开发项目要实行工程建设合同担保。同年12月，苏州建设局转发了该规定，并将今年在全市范围内强制推行工程保证担保制度。这些规定在工程担保制度的推行上迈出了可喜的一步。但是，根据这些规定，工程担保仅仅在房地产开发项目中进行试点，并没有涉及到政府投资工程

47、这一领域。如何在政府投资工程领域进行工程担保制的强制推行，目前还需要进一步的研究。4.2.3建立完善的内部专业人士管理制度。工程代建过程中主要涉及到造价工程师、监理工程师、招标代理人员、代建单位工作人员以及监管机构的各类工程技术人员。此类人员素质的高低直接影响到代建工程的成败，尤其是监管机构的工程技术人员，必须具备良好的技术素质和良好的道德素养。参与到代建项目中的专业技术人员虽然比较复杂，但是可以大略的分为两大类，一类是提供中介服务的专业技术人员，一类是来自于政府监管部门的专业技术人员。15通常第一类人员都具备相应的专业执业资格，而且我国的中介服务机构(各类监理公司、会计事务所、造价事务所)产

48、权比较清晰，这类人员必须考虑本单位的生存、发展空间，对自己的行为有一定的自我约束。同时，各类中介机构基本上都有相应的行业协会作为管理单位，从外部进行约束。对于第二类专业技术人员，要通过制定切实可行的规章制度，提高其抗腐拒贪的能力。具体的措施可以采用问责制，对整个监管过程进行工作分解，将责任落实到每一职务上，建立责任追究制度，确立监管过程中的“高压线”，强化每个监管人员的责任。采用“对职不对人”的管理办法，一旦出了问题，坚决执行规章制度中的奖惩条例。对政府投资工程中的违规行为建立公示制度，对相关的责任机构、直接责任人进行媒体的曝光，起到震慑作用。4.3建立完善的政府投资工程造价管理体系4.3.1

49、完善工程款拨付体系。工程款的拨付对于工程管理单位来说，也是一个容易出纰漏的环节。前述两种工程款的拨付方式都有一定的优点，但是，都没有涉及到对工程进度款的确认问题，即如何确认工程进度款的有效性。另外，无论是代建公司还是使用单位负责资金的管理，都容易出现资金的截留或挪用的可能。解决这一问题的较好办法是由财政统一拨付。代建公司向项目投资部门提出付款申请后，发改委通过本部门专业技术人员进行工程量和工程价款的确认，或者可以通过发挥工程造价管理部门的作用，由造价管理部门进行确认，从而决定付款的额度，然后由当地财政统一拨付。174.3.2完善工程造价信息系统。政府投资工程对工程造价信息系统的依赖性主要在于建

50、设成本的控制方面，工程造价信息系统的作用贯穿于工程建设的全过程。政府工程投资部门在项目投资决策的前期工作中，一个重要的任务是对类似工程的工程造价进行分析，根据工程造价管理部门提供的数据进行测算，从而估算拟建工程的总投资额。20决策部门不妨引入资深的造价工程师作为决策时的顾问，使其发挥参谋作用。项目实施阶段主要由代建公司来负责，代建公司有义务将其在实施过程中所采用的工程材料、人工等相关的价格因素，通过工程造价信息系统进行公开发布，以增加建设过程的透明度，同时也方便监管部门的监督与管理。在项目后评价阶段，工程造价信息系统依然可以发挥非常大的作用。项目进入后评价阶段，各种造价指数、造价指标基本上可以整理出来，通过横向比较，了解该工程的实际工程造价控制效果，从中总结经验与教训，能对以后类似工程的实