公立医院全面预算管理问题及对策研究

1、    公立医院全面预算管理问题及对策研究    摘要：在医疗体制改革和新政府会计准则实施的背景下，全面预算管理对公立医院健康发展的重要作用更加凸显。本文聚焦公立医院的全面预算管理工作，对公立医院实施全面预算管理的制度要求进行了梳理，总结了公立医院全面预算管理工作中存在的问题，并提出了相关的建议。关键词：公立医院;全面预算管理;对策建议改革开放以来，我国经济的飞速发展、市场化水平的不断提高以及行政管理体制改革的不断深化，都对公立医院的财务管理体系与管理能力提出更高的要求。在市场化程度不断加深、各行业蓬勃发展的大环境下，医疗卫生行业内部的竞争愈发激烈，医疗

2、机构依靠传统的规模扩张方式以及购买大型医疗设备等粗放型的增长方式来谋求发展已经备受诟病。精细化发展才是一条可持续发展之路。全面预算管理作为公立医院推动医疗体制改革的新手段、加强内部控制的新方式以及优化医疗资源配置的新方法，受到的重视程度越来越高。新医改不断深化的过程中，随着政府政策制度的推动，公立医院全面预算管理工作不断推广深化，在管理实践过程中展现出了良好的效果。但是由于全面预算管理来源于企业，公立医院的体制与运行机制有其特殊性，所以可用的实践经验相对较少;加之公立医院实施全面预算管理的时间短，体系仍不完善，实际工作中还存在诸多问题。因此，公立医院要明确全面预算管理的内在要求，结合医院实际情

3、况，发现并改进全面预算工作中存在的问题，积极完善全面预算管理体系，提升管理水平。本文梳理了公立医院全面预算管理的制度要求，并对现存的公立医院全面预算管理问题进行了分析总结，并针对进一步完善公立医院全面预算管理提出了改进措施。一、全面预算管理的制度要求2005年我国卫生部颁布了医院管理评价指南（试行）。该条例首次以部委文件的形式提出了“将预算管理纳入医院管理考核内容的一部分”。2006年卫生部颁布的医疗机构财务会计内部控制规定（试行）中，又规定了“预算控制是医院内部控制的一部分”。自2009年3月“新医改”以来，国家出台的多个文件、制度都强调医院要做好预算管理工作，明确了预算管理工作对医院经济运

4、行的重要作用。关于深化医院卫生体制改革的意见（中发20096号）首次基于宏观的视角，对医院提出实施预算管理的要求。文件中提出，要“严格预算管理，加强财务监管和运行监督”，明确了预算管理在医院财务管理中的重要性，把预算管理的实施作为完善医院财会制度的重要手段1。2010年发布的关于公立医院改革试点的指导意见提出， “严格预算管理和收支管理，加强成本核算与控制”，体现了公立医院的预算管对成本管理的重要作用。2012年实施的新医院财务制度用大篇幅介绍了预算管理，并对医院提出了“实施全面预算管理”的要求，并要求医院在实际工作中“建立健全预算管理制度”。2015年财政部联合国家卫计委、国家中医药局三部门

5、共同发布了关于加强公立医院财务和预算管理的指导意见，该文件指出了财务和预算管理在公立医院经济工作中的核心地位，要求医院通过全面预算管理工作来规范收支、提高公共资源的利用效率，并提出了多项要求和具体措施。2019年1月1日开始执行的新政府会计制度构建了“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”的会计核算模式，加强了财务会计与预算会计之间的勾稽关系，对预算会计科目及其核算内容进行了调整和优化，以进一步完善预算会计功能。国家政策制度肯定了预算管理在公立医院内部管理的重要性，不仅对公立医院预算管理工作指出了宏观发展方向，还落实了具体措施、任务，全方位推动了预算管理在公立医院的实施。二、全面预算管理工作中

6、存在的问题近几年来，公立医院正在加速推进全面预算管理的实施，但是目前尚且处于探索阶段。对于全面预算管理认识的深度、如何在实际工作中顺利得开展全面预算管理工作、专业人员培养以及预算绩效考核等方面还存在诸多待解决的问题。（一）对于全面预算管理的认识问题在公立医院管理中，大家普遍认为预算工作是财务工作的一部分，然而医院的全面预算管理工作不仅与资金、会计等财务工作有关，还涉及具体业务、设备采购、信息沟通、人事工作、科研工作以及全院建设等其他工作2。医院财务制度从财务的角度对“医院预算”的概念进行了界定： “医院根据整体发展规划和任务编制年度财务收支计划，包括对医院财务收支规模、结构和资金渠道所作的预计

7、”。此概念强调了预算在财务活动上的作用，忽视了预算在医院各部门各环节的作用。对比财政部2002年发布的关于企业实行财务预算管理的指导意见对企业“预算管理”定义： “在既定经营目标下，通过预算对内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、控制、考核，从而有效组织和协调企业的生产经营活动”，我们可以看出，预算管理实际上是对整个组织体系的管理，不仅包含对财务资源的管理，还包括对人员、材料、设备等方面的涵盖整个工作体系的分配、控制、考核管理。然而目前相当多的公立医院对全面预算管理的重视程度还不够，没有认识到预算管理对于医院健康发展的重要作用3。在全面预算管理工作中，很多医院仍将预算管理工作当作财

8、务部门和人事部门的事情，各科室積极投入医疗工作却忽视了在全面预算管理中所承担的责任，这就导致全面预算管理工作开展困难。现实中存在一些医院把预算工作当作一种任务，编制好的预算只是由财务部门汇总上报，且绩效指标重点关注投入产出等经济效益方面的指标，缺乏对社会效益等公益指标的认真关注4。（二）全面预算编制问题由于公立医院是非盈利的，它们的预算体系与企业的预算体系有很大差异。企业在编制预算时，一般都以销售为起点，进而对其他财务数据、指标进行预测，进而编制预算。而公立医院不以盈利为目的，其预算编制的起点就与传统企业不同。另外，在现行医疗卫生体系下，公立医院还承担着科研、教学、养老等其他任务，这使其预算编

9、制更为复杂。预算编制方法有四种，包括常用的增量预算，以及零基预算、弹性预算和滚动预算。在新政府会计准则和事业单位财务规则中，主要强调了增量预算的编制方式，零基预算等其他预算编制方式涉及较少，因而医院在编制预算时多使用增量预算编制方式而忽视了其他适合医院预算的编制方法。增量预算是在医院上一年度预算执行情况的基础上，考虑当年各项已知的收支，再乘上一定的比例，来确定本年度的预算额度。这一方法相对粗糙，容易造成预算约束程度差、执行效率低等问题2。在预算编制工作中，编制职责不明确，预算编制的主要工作由医院财务部门承担，没有形成全院性的全面预算管理工作体系5。在确定预算金额时，较少考虑通货膨胀等宏观经济的

10、影响，也很少有医院在做进口物资设备等资金预算是考虑汇率变动等金融风险的影响。（三）预算人员问题在全面预算管理政策、制度不断完善细化的背景下，人才问题是医院全面预算工作的核心问题。只有在高水平的预算工作人员的推动下，全面预算管理工作才能更好地实施。医院的全面预算管理工作是在医院预算管理委员会的领导下，全院各科室部门共同协调完成的。但是全面预算管理工作是一项专业要求很高的工作，在工作中必须由专业人员负责推动、协调整个工作体系的运转。在普通高等院校，财会类专业授课内容多贴近于生产性企业，对于事业单位财务、预算管理方面投入的教育较少;加之财会专业学生实习很少有在医院财务内实习，导致高校培养出的财会类管

11、理人才少有擅长事业单位预算管理工作的。工作之前的轮岗培训以及工作中的慢慢摸索，很难把握好全面预算管理的工作。各个科室重点医生更加少有精通预算管理工作，其对全面预算管理的认识大多是在配合财务、人事等相关部门进行预算编制时慢慢学习到的。在各科室边学边做的过程中，往往会影响预算管理工作的效率和准确程度，且预算管理的各项具体工作会随着政策要求经常发生变化，更加导致了各科室部门之间的协调困难。（四）预算绩效考核问题随着全面预算管理工作的不断深入，预算绩效考核作为预算管理最终的评价，显得尤为重要。但是在公立医院，仍然存在重视投入与支出，对过程中的管理和最终的绩效考核相对不重视的问题4。很多医院没有从观念上

12、重视绩效的考核，仅仅将其作为向上级汇报的一项任务。在预算绩效考核中，医院基本都是按照上级需要提交考核资料的时间要求来进行预算考核工作，还没有能力对预算执行过程中每一个环节进行实时的考核。这一短板会造成预算执行过程中的不合理、无效率的行为不能得到有效的控制、及时止损，达不到全面预算管理在事前、事中、事后的全面监督效果。三、完善全面预算管理工作的对策建议（一）树立正确的全面预算管理观念全面预算管理工作不是简单的编制年度预算任务，而是在对医院的发展战略、承担的社会责任、各方面工作的历史、现状及趋势全面了解的前提下，按照相关的预算法律法规以及卫计委的具体要求，对医院未来一段时间的工作以及配套资金进行合

13、理的预测，并对未来的预算执行工作进行全面有效的监督考核，以保证医院健康发展。因此，要把全面管理工作的责任深入每一个部门之中，做到全员参与全面预算管理6。（二）完善全面预算管理制度及组织体系要将全面预算管理制度贯彻落实，就要在医院内部建立起合理、灵活的全面预算管理制度，并将全面预算管理制与医院其他规章制度相融合。通过制度的构建使全面预算管理的基础工作在各部门工作中扎实推进。在建立制度保障的同时，也要建立起合理的組织架构。公立医院可以建立起医院党委领导、院长具体负责的全面预算管理机制，并设立院长直接领导的、总会计师及各部门主管参与的全面预算管理委员会，以行使全面预算管理具体事务的决策权。各部门领导

14、负责各部门全面预算管理的相关工作，保证全面预算管理的基础支撑。由财务、人事等部门专门抽调工作人员负责预算工作的数据统计汇总，并报全面预算管理委员会审查、考核。（三）加强人才的培养人才强国作为国家发展的一项重要战略，早已于2007年写进了中国共产党党章和党的十七大报告，与科教兴国战略和可持续发展战略共同组成了发展中国特色社会主义的三大基本战略。人才是强国之本，也是具体工作的核心。在公立医院中，不仅要培养高级医学人才，也要培养专业的管理人才，在全面完善的管理体系下才能保证医疗职能的最大发挥。一方面，医院需要引进高水平人才，快速建立起完善的全面预算管理模式、组建专业管理团队;另一方面，医院还可以通过

15、跟高校、科研院所的专业机构合作，公同完成全面预算管理工作的建设。另外，医院内部要建立起科学的培训制度，全面预算管理相关的管理人员，不仅要在各管理岗位轮岗学习，也要在个科室学习了解这个医院的运行情况，从而能对全面预算管理工作中的具体事务做出合理的处理。提高高水平人才的薪资待遇，真正做到吸引人才，留住人才。（四）完善全面预算考核体系全面预算工作的考核是对全面预算管理的整体工作以及每一个重要环节的监督与评价。只有做到考核体系的合理公正，才能使全面预算管理工作真正发挥作用。建立完善的预算指标考核体系，需要合理确定考核内容，划定考核范围，确定合理的衡量方式，构建监督和评价机制。首先，要设置合理的预算执行

16、目标，要符合医院的战略规划与国家医疗体制改革的政策，做到每一项预算都有清晰的责任主体，每一个预算目标都由责任主体制定并通过预算管理委员会的审批。其次，要将预算绩效考核体系制度化、流程化，做到每一项考核有章可依，合理公正。第三，绩效考核往往最终落实到每一个部门、科室，制定考核标准时要充分考虑每个部门的特殊性与各部门之间的差异性。最后，考核要做到贯穿管理的全过程，做到对日常工作的及时监督。四、结语无论是“新医改”还是新政府会计制度，都把全面预算管理作为公立医院管理的重要手段。公立医院全面预算管理目前仍处于探索实施阶段，还没有充分发挥管理效果。公立医院管理人员对于全面预算管理的认识问题、全面预算编制的方法体系问题、全面预算专业人员培养问题以及最终的考核问题，都是目前公立医院全面预算管理工作亟待解决的大问题。本文从全面预算管理对公立医院发展的重要性出发，梳理了推动公立医院实施全面预算管理的法律法规，提出了当前公立医院全面预算管理工作中的重要问题，并给出了对策建议。公立医院要充分利用好全面预算管理这一方法，提高资源利用效率，保证医院健康发展，为公共医疗卫生事业的发展做出贡献。参