社区制发展及其实践探索的分析

1、    社区制发展及其实践探索的分析    谌俊雅张媛【摘 要】 随着城市化的进程加快，单位制与街居制难以适应时代发展要求，社区制逐渐兴起，在这个过程中，社区制的发展经历了影响深远的社会变革和整合的漫长过程。它对于城市政治、经济、社会的全面发展至关重要，是加快现代化城市进程的重要手段。本文主要从社区制的发展历程、实践探索、路径抉择三个方面探析社区制的进展，进一步梳理社区制在城市化进程与实现国家治理现代化中的重要战略意义。【关键词】 社区制 发展 实践自“社区”的概念引入中国以来，就成为了政府部门、各级领导干部与人民群众广泛关注的内容。社区制的运用不仅适应

2、当前全面深化改革的时代发展要求，实现对城市全体社会成员的整合，还具有稳固国家政权和构建和谐社会的目的。当前，社区制的发展有效承担起了整合社会的功能，改变了传统的基层社会管理模式的弊端，解决了社会中出现的各种矛盾与问题，对城市化的进程起到重要的推动作用。值得注意的是，社区制的出现并不是对过去以“单位制”和“街居制”为主的的社会组织形式与管理体制的否定，而是借鉴了两者发展的背景与经验。一、社区制的发展历程在改革开放前，我国社会的管理模式主要以单位制为主和基层地区管理为辅，随着社会发展战略的调整，市场经济体制改革的深入，城市的管理重心下移，赋予了社区治理充分的发展条件。在计划经济时期，单位制作为城市

3、最基本的管理模式，在资源配置、社会动员、满足人们需求、实现社会稳定等方面发挥了重要的作用。1就单位制的功能而言，它是在新中国成立背景之初，为了缓和国内矛盾，解决“总体性危机”并结合国情的情况下选择的一种具有中国特色的社会组织体系。在某种意义上，单位制在当时高度集权的政治体制下有效整合了资源，在各单位健全党群組织，以自上而下的行政手段，实现党和政府的各项方针政策的贯彻落实，有效发挥其政治动员、经济发展与社会控制的功能，达到了整个社会集体的高度整合。但是在改革开放的进程中，中国社会逐渐由传统走向现代化、计划走向市场的渐进转型，使单位制失去了长期赖以生存的土壤，单位制的职能与地位开始弱化，不能适应时

4、代发展的要求。在此期间，地区管理工作主要通过街道办事处和居民委员会来进行，在计划经济时期统称为“街居制”。由于单位制的瓦解，街居制承担了原单位制剥离出的职能，包括政治、经济、社会等方面的职能，然而，街居制在实践中面临诸多困境。一方面基层管理出现“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面，另一方面街道的管理能力是受权限的，对上级过分依赖，加上基层行政任务繁重，导致基层工作流于形式，忙于应付，导致街居体系职能的超负荷，并且，极度缺乏民众的民主意识与参与意识。到20世纪30年代，社区一词引入中国，后随着经济的发展和城市化进程加快，衍生出社区服务与社区建设的相关概念，由此社区在全国广泛推广运用。而社区制

5、是随着社会转型的推进，由单位人的角色转向社会人，社区开始承担重要的社会事务，与此同时国家治理也需要社区承担重要使命。它不仅是当前国家治理现代化与全面深化改革背景下加强基层治理的内在要求，也是顺应时代发展处理社区矛盾与困境的现实需要。社区制是相对于单位制与街居制的城市基层治理结构从国家与社会关系重构的一种历史变迁。这是一种以块为主、条块相结合的社会基层网络组织体制。相对于过去的组织体制而言，社区制从管理上克服了过去单位制与街居制在管理空间上的限制，如人员流动、生活交往空间封闭、职工固定等，则以服务群众为核心，坚持以人为本的管理理念，为社区营造一个和谐安定、生活美好的发展环境。在管理形式上，从之前

6、的行政强制到行政民主，将居民作为社区的主体，强调公民参与的自主性与积极性，使社区的规划管理汇集广大人民群众的智慧，进一步弥补政府在社区治理中管不了与管不好的地方，充分实现社区在民主自治的过程中达到公共利益最大化。二、社区制的实践探索党的十八届五中全会提出要“创新社会治理体制，推进社会治理精细化，构建共建共享的社会治理格局。”2近年来，加强改革创新对基层社会治理提出了新的要求，在具体实践中取得巨大成效。自社会主义市场经济确立以来，城市化进程的加快促进了大中城市社区建设的潮流，并先后在全国设立社区建设实验区，以点面结合的形式迅速把社区建设开展起来。在其具体实践中，一是确立了社区管理领导系统，将政府

7、的权力下放，形成以街道办事处为主，扩大其权力权限，提高其分级管理与综合协调的能力。与此同时成立以城区管理委员会为辅，由街道办事处牵头，团结各基层单位协商、监督、管理社区建设的各种事项。二是坚持打破条块分割，将政府的职能重心下移。通过转变政府职能，扭转之前“大包大揽、总揽全局”的局面，实现由管到治的升级，积极探索政府治理与社会调节相结合，将社区内的社会组织、企事业单位、居民群众等资源整合起来，以达到居民自治的良性互动，共同推动社区的和谐发展。三是在社区管理形式上追求善治的管理目标。在现代化国家进程中，相对于单位制与街居制而言，社区制的变迁不仅是在治理结构上发生多元合作的变化，同时也是逐渐适应与迈

8、进民主社会的转型。以坚持以人为本、服务大众的管理理念，重视人民群众的广泛参与，改变了以政府为唯一主体的局面，进一步强化了政府与社区的紧密协作，推动了以善治实现社区的优化治理。3尽管社区制在实践发展中得到一致认可，但仍处于发展的阶段，存在诸多问题与挑战。当前学界对社区制的研究成果十分丰富，主要从微观与宏观的层面探讨了社区制的三大模式，包括行政模式、自治模式和混合模式，在其实践中也是遵循以上模式展开，导致不切实际的盲目模仿，容易陷入一种固化的模式，限制了地方的积极性与创造性。再者社区组织的职能界定不清晰，导致街道办事处与城市居民委员会在处理社会事务过程中职能模糊，难以将权责落实到位。近年来，大力倡

9、导依法治国，在深化国家城市管理体制改革过程中，相关城市社区管理的法律制度有待于规范。城市的社区管理离不开居民，现阶段居民的参与意识薄弱是制约城市社区管理的重要问题。endprint三、社区制发展的路径抉择当前，城市社区制改革的目标是实现善治，追求社区居民民主治理的效果，这不仅关乎政府职能向服务型社会的转型，还是迈向现代化建设的重要途径。针对社区制发展面临的挑战与困境，究其原因还在于城市社区管理的发展在理论与实践上都处于探索的阶段，要解决这些问题，其路径抉择在于：一是堅持市场经济体制下“小政府、大社会”的管理模式。进一步加快深化社区体制改革，其重点在于转变政府职能，管理模式的特征已不同于计划经济

10、体制下的“小政府、大社会”，它旨在于将政府的行政权力下放于社会，充分处理好政府与市场的关系，构建统一、高效、精简的政府，提高街道办事处与社区居民委员会自主管理的能力。二是完善社区服务机制，提高居民的民主性参与。在实践中要以“服务”为出发点，充分调动该辖区居民与非政府组织开展社区工作的积极性，引导街道办事处与居民委员会出台一系列优惠政策，将社区服务转向公共服务，以提高社区居民的生活水平与生活质量。三是充分发挥党组织在社区制发展中统筹协调的功能。当前社区党组织作为基层的一级组织，党的方针政策需要基层党组织的贯彻落实。在社区开展党建工作旨在确立基层党组织的领导核心地位，强化基层社区党员干部队伍建设，积极引导将党的政治建设、思想建设、组织建设、纪律建设、作风建设等渗透到社区各级组织的方方面面，强化社区的管理水平与服务水平。四是健全城市社区制发展的制度保障。加快社区制法制建设的步伐，推进法治社区的创新构建。充分发挥基层法律服务工作者的作用，深入社区开展法制宣传教育和法律进社区活动，提高社区居民的法制意识与法制观念。当前，社区制的制度完善还在于健全条块结合的监督机制，对街道办事处在处理社区事物中不依法办事和不正之风进行监督与制约，并对违法违纪者给予相应的行政和法律上的惩