论我国住房保障体系存在的问题及其完善

1、论我国住房保障体系存在的问题及其完善来源：北大法律信息网    时间：2008年10月29日9:5宋燕摘要】    房改以后，虽然政府建立了一套保障中低收入家庭住房问题的住房保障体系，但因在落实过程中存在诸多问题，因此影响了保障作用的发挥，本文将就我国住房保障体系存在的问题进行分析并提出完善意见，以期让其真正发挥对中低收入家庭的住房保障作用。一、我国住房改革的历史回顾 自古以来，衣食住行就是人们安身立命的根本所在，是人们追求幸福生活的基本前提，是社会和谐发展的一颗“定心丸”，这一常识性的认识决定了实现“居者有其屋”是个人和政府共同努力

2、的目标，住房问题不能完全推向市场化，政府应该负责任的承担起为人民提供住房保障的重任。计划经济时代，我国房地产业是作为福利性产品，住房是各单位通过行政手段无偿实物分配给职工的（职工只需支付非常低廉的租金）。由于各单位经济状况存在很大差异，不同单位相同条件的职工可获得的住房质量、面积差距也很大，房子分给谁往往由单位领导说了算，僧多粥少，权力寻租现象也就必然产生了，而且无偿分配导致了国家和单位的财政负担沉重，不堪其累，这种住房分配制度的种种弊端导致了不仅制约了住宅建设的发展，而且未从根本上解决人民的住宅困难问题。改革开放以后，邓小平提出了关于房改的问题，20世纪70年代末80年代初，我国开始了城镇住

3、房制度改革，至今大致可分为四个阶段： 1第一阶段：1979-1985年，房改探索和试点阶段。这一时期房改主要表现为单项措施（如售房、提租补贴）或个别城市的试点，住房改革进展缓慢，在1985年之前基本没有触动旧的住房制度。第二阶段：1986-1993年，房改全面起步阶段。我国住房制度改革自1986年以后去得了重大突破，掀起了第一轮房改热潮。这一时期的主要特点是：针对传统住房制度的核心低租金制，提出了以大幅度提租补贴为基本环节的改革思路。第三阶段：1994-1998年，房改的制度创新阶段。这一阶段房改确立了新体制的框架，确立了从制度创新入手解决住宅问题的道路。把住房投资由国家、单位统包的体制改变为

4、国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化的体制；把住房实物分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低档收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性与商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。第四阶段：1998年7月起，实物福利分房的终结阶段。从1998年起，我国城镇住房制度改革已由打破旧体制进入到了全面建立住房新体制

5、的房改深化阶段。在逐步实行住房分配货币化的同时，住房供应体制做出了重大的调整，即进一步完善我国城镇住房供应政策，建立以经济适用房为主的多层次的城镇住房供应体系。房改之后，改变了原来的实物无偿分配体制，代之以货币分配，房地产业自此蓬勃发展，成为国民经济的支柱产业之一，并带动了相关产业的繁荣发展，市场的力量使人们的住房质量明显提高。房改过程中，我国也在逐步建立与之配套的住房保障体系，从而保障中低收入者“居者有其屋”。目前我国城镇住房保障体系主要有以下几种实现方式：第一，住房公积金制度；第二，面向中低收入家庭的经济适用房政策；第三，面向最低收入者的廉租房政策。但由于政府在住房保障方面没有充分承担起帮

6、助中低收入家庭解决住房问题的责任，住房保障体系存在很多问题，保障不足影响了其本身应该发挥的作用。在目前房价飙升的大环境下，中低收入劳动者住房难问题越来越严重，加之城市化进程中，大批失地农民进城务工，低廉的工资使他们无法支付哪怕是最一般的房租，而只能屈身在破旧的“贫民窟”中，成了城市中一道很不和谐的风景线。而与之形成鲜明对比的是一些高收入者却拥有数套房屋、别墅等豪华住宅，中低收入者住房难问题加剧了社会两极分化现象，阻碍了社会和谐健康发展，激化了社会矛盾。在计划经济时代，住房被视为一种完全的公共产品，由政府和单位提供，房改后，虽然政府建立了一些住房保障制度，然由于投入太少，受益范围太小，无异于将住

7、房完全商品化推向市场。笔者认为，由于土地的天然有限性，又要承载人类和经济发展的重压，决定了住房的天生稀缺性，加之住房又为人类生存的基本物质保障，且价值巨大，个人财力很难承担，因此不应将住房完全商品化，由市场来调节分配，住房至少应该是种准公共物品，政府有责任介入对老百姓的住房提供中。住房按性质可分为两部分：一部分是针对高收入者需求的高档商品房，这部分住房完全商品化，由开发商建造通过市场价格来调节分配；另一部分是针对中低收入者的经济适用房和廉租房等，这部分住房不应完全商品化，政府有责任为中低收入者提供优惠价格的此类住房。二、住房保障体系存在的问题及完善第一，住房公积金制度。1999年4月3日，国务

8、院颁布实施了住房公积金管理条例，这标志着我国住房公积金制度进入了一个法制化、规模化发展的新时期。现实施的条例是根据2002年3月24日国务院关于修改<住房公积金管理条例>的决定修订后的条例。住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。住房公积金的管理实行住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单

9、位和个人不得挪作他用。可见住房公积金制度是一项强制单位和个人为个人未来购房进行储蓄的住房货币分配方式，其特点是直接以金融手段支持广大城镇职工购买住房，旨在帮助个人缓解购房压力。利用住房公积金贷款比普通商贷的利率低1%。住房公积金制度自建立以来，覆盖面不断扩大，归集额和缴存额都有了很大的提高，对中等收入者购买房屋提供了很大的支持作用。但是，该制度在实施过程中也存在着诸多不足之处。首先，虽然住房公积金制度自建立10多年来，覆盖面不断扩大，但覆盖率仍然较低。全国公积金覆盖率不到50%，仍有4000万左右的职工还未参加住房公积金制度。 2一些企业，特别是私营企业没有缴纳住房公积金的意识，也有些企业由于

10、资金流转不畅任意停缴。其次，住房公积金的运用率低，沉淀资金高。“就全国来看，除在上海、北京、天津、浙江、江苏、福建等6省市的公积金运用率情况比较乐观，超过了60%，其中北京高达96%，而其他省市则普遍面临运用率不足的压力。” 3造成这一现象的原因有以下：办理住房公积金贷款条件多、手续繁琐、审批时间长，影响购房者贷款热情；虽然公积金贷款比商贷低1%，但是这个利率差很小，当商贷采取优惠利率时便优势不存。而且，利用公积金贷款可贷得额度低，即使采取商贷+ 公积金贷款并行的方式，但也终因公积金贷款手续繁琐等弊端而使人们不得不放弃它的使用；公积金的使用仅限于购买、建造、翻修、大修资助房屋，不能用作租赁之用

11、，这也限制了那些卖不起房的低收入者对住房公积金的使用，对于那些直至退休都卖不起房的人来说，只能等到退休再将公积金支取出来自用，这有悖于公积金作为住房保障的原意。再次，公积金缴存设定了最高缴存比率，不利于单位自主提高职工公积金额度。住房公积金制度存在的这些不足都影响了其提供住房保障的力度，需要加以完善方能使其更好的发挥作用，首先，加强对我国劳动用工的管理，扩大住房公积金的覆盖率。必须改变目前我国用工制度的无序状态，凡是企业用工必须经过当地劳动管理部门的批准，并在劳动管理部门登记注册。住房公积金管理部门必须对在本市工作的人员进行跟踪，即在本市工作后，要及时办理住房公积金缴纳的有关手续。 4逐步推进

12、农民工参统住房公积金的改革措施，使农民工也能从中受惠。其次，赋予住房公积金中心稽查处罚职能，对不缴、欠缴住房公积金的单位予以相应处罚，迫使其按期及时缴纳。再次，提高住房公积金贷款额度，降低贷款利率，吸引人们选择公积金贷款。第四，取消最高比率限制，设定弹性比率，对于有能力且对住房公积金热情高的单位鼓励其自己确定比率提高职工住房公积金额度。第五，拓宽公积金的使用用途，以自住为目的的租赁也可申请公积金的运用，真正保障公积金用户的住房需求。第六，加强住房公积金中心的管理，强化对其的监督，简化办理程序，提高办理效率。第二，经济适用房政策。1998年，我国推行经济适用住房政策，国务院发布的有关文件提出：中

13、低收入家庭购买经济适用住房；经济适用房具有社会保障性质，目的是为实现“居者有其屋”。经济适用房是指以行政划拨土地建造，享受政府优惠政策，以保本微利（开发商利润控制在3%以下）为原则，向中低收入家庭出售的不完全产权的普通商品房。“从1998年至2002年，全国共完成经济适用住房投资3959.67亿元；经济适用住房施工面积达71644.68万平方米；经济适用住房竣工面积达42857.60万平方米；经济适用住房的竣工量占商品住宅竣工总量的41.2%，也就是说，经济适用住房已经占了中国住宅的半壁江山。” 5按此统计数据而言，我国的经济适用住房规模已经很大，应该能够满足广大中低收入者的购房需求，而为什么

14、实际上并没有起到其应有的效果呢？究其原因，不难发现，当时国家决定全面推进经济适用房建设，并不仅是为了解决中低收入家庭的住房需求，扩大内需，拉动经济增长也是一个重要目的。正是由于这种政策定位上的模糊性，使得经济适用房很难与商品房界分，经济适用房的房型面积如何确定，销售对象资格如何审定，经济适用房如何管理规范等问题不够明确，导致在一些地方经济适用住房被富人购买，成了富人房，偏离了它应有的目标。 6目前经济适用房存在的问题主要是：消费主体错位，由于审核不严，高收入者往往凭借其经济优势购置多套经济适用房，剥夺了本属于中低收入者的房源；房屋面积规模普遍偏大，中小户型供应量少，而中低收入者真正能够消费起的

15、只有那些中小户型的房屋；虽然政府限定了经济适用房的利润空间，然而，本来很低成本的经济适用房价格却也不断上涨，与普通商品房差价不大，而质量往往不如普通商品房，失却了其本来的功能。经济适用房存在的这些问题是关乎我国住房保障能否落到实处的关键所在，因此一定要下大力气认真解决这些问题。为了使经济适用房真正成为解决中低收入家庭住房问题的切实保障，首先要严格审查购房者资格条件，保证收益主体是那些真正需要帮助的中低收入家庭，严格限制家庭购置数量；其次，严格限制经济适用房户型面积，保证90平米以下的户型占绝大多数；再次，给予中低收入家庭购经济适用房时一个低于普通商业贷款的优惠利率，帮助其购置住房；第四，对供给

16、经济适用房的开发商，要求其公开各项开发成本，严格控制其利润弹性。或者可以将经济适用房交给国有开发商来供给，这样可以节省一大笔权力寻租成本，减少经济适用房开发中的隐性成本。第五，政府应加大监管力度，保证经济适用房的高质量，不能因为经济适用房房价低而偷工减料，从中渔利。第三、廉租房政策。廉租房是政府为无力通过市场行为购买或租赁住房的最低收入居民提供的具有社会保障性质的住房，在土地使用、租金标准、税费收取等方面政府都给予了大量的优惠政策。廉租房的租金收取标准实行政府定价。2004年3月1日起施行的城镇最低收入家庭廉租住房管理办法规定了实物配租的廉租房源主要包括：1、政府出资收购的住房；2、社会捐赠的

17、住房；3、腾空的公有住房；4、政府出资建设的廉租住房；5、其他渠道筹集的住房。目前廉租房房源供应方面还存在很大难点：1、已经没有旧的公房可以腾退用于廉租；2、政府和单位兴建廉租住房的资金难以筹集；3、房地产开发公司不愿意承建廉租住房；4、即使是承担社会福利工作的单位，由于其财政受制于政府，其本身没有太多的经济来源，因而没有经济能力兴建或是购置廉租住房。笔者认为，政府应承担起建设廉租房的责任，其资金来源可以从拍卖别墅、豪华住宅等土地出让金中转移支付。廉租房的建设不应成为城市中的新的“贫民窟”，要注重廉租房的质量和使用性能，户型设计经济实用，廉租房可以往空中发展，提高土地利用率。对申请租住廉租房的家庭严格审核，入住后若经济条件改善可购买经济适用房或普通商品房的，及时取消其租住资格。同时，应保证廉租房有良好的物业管理，使其摆脱“脏乱差”的状况，与城市面貌相协调。住房作为准公共物品不能完全商品化将其推向市场，政府作为公共物品的提供者有责任为中低收入家庭解决住房难问题，这在国际上都是公认的做法。房改后我们的住房保障体系不完善，没有发挥良好的效果，给社会带来了很多的矛盾，影响了和谐社会的发展，面对目前发展并不健康的房地产市场政府应该加大宏观调控力度，完善住房保障体系，争取实现“居者有其屋”。【注释】作者简介：宋燕，中国政法大学 2006级经济法