浅议我国村民自治运行困境

1、浅议我国村民自治运行困境【摘要】村民自治是在中国共产党领导下的基层群 众自治性组织，其核心内容是”四个民主"，即民主选举、 民主决策、民主管理和民主监督。村民自治从兴起到现在， 已取得了巨大的成就，给农村基层民主的深入发展奠定了良 好的社会基础和群众基础，但由于受到我国的特殊国情及历 史文化传统的影响，现实中的村民自治还是存在很多问题， 本文将从立法规定、监督权力、参与过程等方面阐述村民自 治运行中的困境。【关键词】村民自治；基层民主；困境改革开放以来，我国的经济体制改革取得了极其显著的 成效。相比之下，政治改革相对滞后，社会结构的发展严重 落后于经济结构的发展。村民自治在当前转型期

2、，其发展之 路更是缓慢，在现实的运行中也出现了很多问题，主要集中 表现在以下几个方面：一、村民自治的立法缺陷（一）现行的成文法律内容不详尽村民委员会组织法规定了法律主体应该怎么做，但 却缺乏相应的法律责任追究作为其实施保障，村民自治组织 出现违反宪法和法律的决定，侵犯村民权利的行为应当受到 何种惩罚并没有规定，它也没有规定权利受损时，村民应当 向哪个部门寻求保护和救济。（二）现行的成文法律仅有原则如村民委员会组织法第四条规定的乡镇政府和村委 会的关系为"指导-协助”，但在具体的关系运行方面却没 有给出具体的意见，没有明确规定指导、支持、帮助的内容、 方式与方法，也没有规定协助的范围和

3、形式。模糊不清的法 律规定客观上给予了乡镇政府巨大的可操作的空间，任何的 干涉、行政命令等都可以被当成是”指导”。（三）村民自治的法律规定在实践中被虚化村委会、基层党组织和乡镇人民政府之间的关系在实践 中显得更为复杂。基层党组织是中国共产党在农村的基层组 织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依 照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民 主权利；乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给 予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围 内的事务。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展 工作。但在实际上，村委会、基层党组织与人民政府之间的 职权界限是很模糊的，

4、他们之间的关系往往是不确定的，或 是基层党支部固守于传统的领导方式和方法，包揽村级事务 的决策和管理，或是部分村委事事越权，不让村党支部过问。 村民委员会的选举工作民主化程度也有待进一步提升。1乡镇政府常常会通过职权对村委会选举进行干预，如 操控选举产生或者不经选举任命，使新上任的村干部能符合 自己的”利益需求”。2现实选举中出现的许多破坏选举事件，像抱走投票 箱、不以公开方式点票、或者花钱买选票等，现行的法律往 往没有办法解决这类问题。3在村委会选举过程中，有意竞争村委会干部，特别是 村主任的候选人，将尽可能充分地利用其一切可以利用的资 源和力量，参与选举博弈。二、村民自治的异化“乡政村治”

5、作为”村民自治”的应然选择是符合我 国的国情的。乡政村治体制中的”乡政”，是乡级机构的功 能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能 上；而”村治”则是村级组织对村域事务在自治基础上的具 体管理。但事实上，乡政村治的格局违背了村民自治权的基 本法理。所谓乡政村治的异化是指乡政和村治不能按照法律 规定形成高效统一的行政体制的一种现象。乡政村治异化主 要表现在：一方面从乡镇方面来看，是”附属行政化”，乡 镇直接将村委当成自己的下属机构进行工作任务的下达、工 作质量的考核等；另一方面从村委会方面来看，就是”过度 自治化”，指村民委员会超过法律的规定行使自治权，擅自 做出不属于自己职责范围内的

6、决定。三、村民自治主体异化现实中村民自治就往往是村委会自治，权力往往又集中 在几个人手中，为全体村民共有的公共资源的处置权转移到 村民委员会各个管理职位(包括书记职位)中去。村民自治 的本质是村民对自己事务的管理。村委会的权力是村民权利 的让渡集成。在一些集体经济发展迅速、公有财产极大增加 的村庄里，个人的贡献与村民集体的作用难以区分。于是， 广大村民只看到村委会干部的作用，对他们从感谢到感激， 由信任到崇拜”。精英”治理是有其积极意义的，但盲目崇 拜”精英”，实际上是将村民自治变为”精英”自治，村民 自治将有沦为专制的危险。四、村民自治参与过程异化从现阶段农村的实践看，村民自治发展的障碍和问

7、题主 要在于村民群众的参与不足，这就致使群众自治和直接民主 发生了不同程度的异变。村民有序参与的缺乏，特别是村级 民主决策和民主监督环节的相对薄弱，是导致目前村民自治 效能不理想的关键因素之一。在我国基层农村，大多数村民 还没有完全从传统体制中上级指定官员的思维中走出来，对 自己新获得的政治权利感到很陌生，一时还适应不过来，再 加上选举前的宣传教育工作做的不够细致，村民大多对”村 民自治”这一新名词所涵盖的意思不能全部理解。村民在参 与过程中主要存在以下一些问题：(-)村民在选举前信息了解不充分，心理准备不够一方面在于上级政府对选举活动准备不充分，宣传不 够，这就导致村民对长期失去而重新获得的

8、政治权利感到陌 生；另一方面由于封建历史传统，大多数村民对民主选举村 干部表示怀疑，还没及时调整好心态来接受新事物，心理和 现实上他们都没准备好。选举前的参与，还需要上级政府的 推动，也需要村民民主意识和民主自觉的提高，这是个缓慢 的过程，不能急于求成。（二）选举中的参与无力传统模式是由乡镇政府来考核选定村干部，而现在由村 民自我民主选择，在现实中也就出现了如个别领导阻扰选举 公平公正展开的现象，此种阻扰情况的时常发生会在村民心 中形成参与无效的挫败感，最终导致他们的参与冷漠；另外 一种情况就是村民内部发生的由经济利益而引起的参与违 规的现象，如贿选引起的违规现象就是基层民主选举中的一 大毒瘤

9、，如果不铲除将会对整个民主选举产生腐蚀，后果将 是”金钱民主”、”金钱政治”，社会主义民主不能是这样 的民主。 （三）选举后的参与不足问题的关键是村 民怎么在选举结束后管理村庄通过何种途径来管。在村干部方面，他们一方面不希望 村民监督他们的权力运作过程，这样可以给他们留下更大的 空间，同时村庄重大经济或其他事务又不得不召开村民大会 或村民代表大会；在村民方面，经济利益目前在他们的生活 中处于非常重要的位置，不可能饿着肚子空谈，选举后参与 不足还需要整个国家经济实力的提升和全体人民生活水平 的提高，解决经济上的困难才能改善政治上的困局。五、村民的民主监督权力虚化（一）村务公开未落到实处主要体现在

10、：村务公开栏质量不高，内容不全面； 公开程序不规范，公开的内容没有通过村务监督小组审查； 形式主义严重，各地都仅仅注重村务公开的形式，对村务 公开的实际效果却没有认真对待，村务公开状况并不理想。（二）村民会议和村代表会议的组织监督不够在目前我国的大部分地区，村民会议和村民代表会议尚 不能真正组织起来行使职权。在大部分村的村治运作过程 中，村民会议只是按规定闲置的组织，除了三年一次选举外, 常年无活动。在有些发达地区，村民代表会议能够很好地代 村民会议行使某些职能，但总体来看，我国的村民会议和村 代会议，未能充分发挥其村务决策和民主监督的功能。（三）村民制约权力的能力较弱由于农村的情况复杂、农村宗族关系复杂、农民自身权 力意识不够、村民的民主监督缺乏国家机关的有力依托、缺 乏强力有效的组织等原因，监督主体制约权力的能力比较软 弱。村民自治对于促进基层治理的水平提升、农村经济的发 展、社会民主的建设等方面都有十分重要的意义，我们应该 充分认识到目前村民自治存在的问题，着力从顶层的基层治 理的制度设计、宏观的村民自治的文化宣传等方面进行改 善。将村民自治