浅议土地政策参和宏观经济调控

1、浅议土地政策参和宏观经济调控摘要：本文首先从土地政策具有的调节和控制功 能对土地政策参与宏观经济调控的概念进行了界定，其次论 述了土地政策参与宏观经济调控的四大理论基础，最后提出 在当前我国土地政策参与宏观经济调控中要重视土地的有 效需求、加强土地储备制度在调控中的基础性作用以及正确 界定政府在调控中的地位角色等要做好的几个重点。关键词：土地政策；宏观经济；指标体系abstract： the concept of this paper is from the land policy to regulate and control the function of the land policy

2、in macroeconomic regulation is defined, then discusses the four basic theories of the land policy in the macroeconomic regulation and control, and finally puts forward several key in effective demand, china， s current land policy to participate in macroeconomic regulation and control should be empha

3、sized in the land to strengthen the basic role of the land reserve system in the regulation of government control and to correctly define the role.keywords： land policy； macro eco no my； index sys tem 中图分类号：f301.0文献标识码：a文章编号：一、国家运用土地政策参与宏观经济调控的概念理解土地政策作为调控的一种工具，构成了宏观经济调控系 统的一个要素，所谓调控是指两方面的含义，一方面土地政

4、策具有的调节功能。这是因为单纯依靠市场配置，会导致市 场失败，市场失败的原因包括垄断、外部性、公共产品和信 息不对称等1。在这种情况下，政府利用土地政策进行调 节使之与市场配置相机协调，实现土地总供给与总需求之间 的总量平衡以及各类用地结构之间的平衡。另一方面，土地 政策具有的控制功能。土地资源是稀缺的，即土地供不应求, 在此种情形下土地所有者就会形成垄断2,因此，国家必 须对土地进行调控管理，以便合理配置各个部门的土地资 源。目前，明确提出土地政策作为宏观调控体系中的一个工 具是首次，首先，土地作为国家重要的、不可再生的资源， 土地的供应与需求对经济的发展有显著影响，成为能够参与 宏观经济调

5、控的基础，另外，我国土地实行公有制，这在客 观上使国家具备了调控的能力。二、土地政策参与宏观经济调控的理论分析土地政策作为政府进行宏观经济调控措施，是建立在一 个理论框架或分析框架之内的：生产要素理论根据生产要素理论，对土地要素加以调节与控制，不仅 会调节土地资源在各部门的分配与利用，并且会对生产或扩 大再生产以及促进经济的持续稳定发展产生重要影响作用 3,而通过土地政策就可以实现对土地市场这一基本生产 要素的供给与需求的调控，进而影响经济发展中的各个方 面，从而实现对宏观经济调控的参与。地租理论土地政策是土地收益分配的调节器，实质上通过地租理 论来实现的，因为地租理论的核心是对土地与其他要素

6、的收 益分配及土地收益在不同主体之间的重新配置3,可以说, 地租的作用，就在于保证平均利润率规律对经济的调节4, 地租的合理分配也是有效调节资本在不同级差土地以及部 门和产业之间的合理流动。但是由于市场机制的作用，常常 会出现土地所有者拿的多了，用地者得不到平均利润，影响 土地使用者的竞争力和积极性；或者是土地所有者拿少了， 用地者有超额利润，就可能盲目投资、盲目扩张，这两种情 况都是市场机制没有完全按照平均利润率规律调节的。所 以，必须通过土地政策的宏观调控来协调土地收益在国家、 土地所有者和土地使用者之间合理分配。3公共利益理论在一定意义上说，土地政策参与宏观经济调控是国家政 府向社会提供

7、的一种特殊公共产品，尽管市场竞争机制可使 成本最小化与效益最大化，但市场机制存在的缺陷导致市场 失灵1, 土地市场的失灵主要表现在：一是土地的稀缺性, 土地产权拥有者很容易垄断；二是土地利用造成的外部性； 三是土地关系到粮食安全以及住房保障等公共产品。为了克 服和纠正市场失败，需要政府进行调控，而土地政策作为一 种宏观调控手段，能够提高资源配置效率，增加社会福利。丁伯根法则与蒙代尔法则根据丁伯根法则，在政策手段选择时，应做到政策工具 变量数必须不少于政策目标的变量数。土地政策参与宏观经 济调控，那么土地政策就是国家宏观调控政策中的组成部 分，要实现国家宏观调控政策目标，就需要有相应的土地政 策

8、工具。同时蒙代尔也指出，在政策工具对政策目标的影响 实现中，只要了解政策工具对政策目标的相对效应就可以 3,这样把每一种政策工具都用于其影响力最大的政策目 标，同样可以用n个政策工具实现n个政策目标。这就是所 谓的蒙代尔法则。所以，不论是丁伯根法则还是蒙代尔法则, 都说明要实现相应数量的政策目标都需要有足够的政策工 具。三、做好土地政策参与宏观经济调控的几个重点1改变以需求为导向的供地方式为供给引导需求，同时 要重视土地的有效需求。控制固定资产投资的过快增长已经成为当前宏观调控 的重点。我国土地资源配置一直以被动式供地，虽然促进了 经济的发展，但是在管理中也造成了土地利用的粗放，土地 市场秩序

9、紊乱、土地利用效益的低下等等，政府应该更加注 重从市场供应方式和市场结构调整入手，加强对土地供应的 宏观管理，一方面，政府可以通过调节土地供应总量、安排 不同的土地用途来抑制或鼓励市场需求5,有效地引导投 资、消费的方向和强度，实现经济运行调控的目标。另一方 面，通过适当地控制土地供应总量、盘活闲置土地、集约节 约利用土地等手段调控市场经济的发展，调节房地产开发的 结构和房价。2.加强土地储备制度在调控中的基础性作用政府通过土地储备机构储备的实物土地，可以及时对市 场做出反应，这样土地储备制度在调控中发挥着基础性的作 用。目前，由于国有土地缺乏明确的产权代表，造成增量土 地出让主体的混乱。同时

10、，存量划拨土地使用者可以通过补 办出让手续进入市场流转以及土地隐形交易市场的存在，使 得众多划拨土地使用者或其主管部门，也成为土地的供应 者，等等这些造成了土地供给总量失控。所以，以储备的手 段，实现土地一级市场的垄断，优化配置土地资源，是土地 储备的出发点和归宿。但是，笔者认为目前我国土地储备制 度存在以下几个问题亟待研究和解决： 缺乏法律支撑。虽然我国各地已开展土地收购储备工 作，但全国尚未制定和颁布专门的法律法规。因此，必须尽 快制定和颁布全国性的土地收购储备专门法律，明确城市土 地储备机构的功能定位问题，将土地收购储备全面纳入法治 轨道，保证政府依法行政。 融资问题。土地收购储备过程实

11、质是资金循环的过 程，如果没有巨额资金的支持，土地收购储备就难以有效运 作。目前，我国解决资金制约的办法主要是通过土地抵押从 银行获得贷款支持，这不仅不能满足需要，还有可能带来银 行贷款的风险，所以开辟新的融资渠道是必然选择。 土地储备中心的性质应尽快明确。性质不同， 决策方式肯定不同。如果属于盈利性质，就必然追求利益最 大化，收储哪些土地、储备多长时间、开发成何种用途以及 开发程度、上市方式（是招标还是拍卖）等就全由预期带来的 利益决定；如果属于非盈利性质、注重社会性，就要视政府 的目标而行。 土地收储的费用支付问题。现在都将其称为收购价 格，事实上城市土地属于国家所有，所有用地行为都属于租

12、 赁，用地者使用土地即使有所付出也属于租金性质，因此收 回用地者使用的土地肯定就不属于购买，自然不存在购买价 格；收购价格在农地征用环节倒是存在的，但也存在农地农 用价格和农地非农用价格的问题。同时，价格与权属之间的 关系十分密切，用地者拥有的权力大小决定着收储土地所付 出的资金的多少。 各级政府的收益分享及其实现形式。城市土地属于国 家所有已无争议，而且也有明确的法律依据，但谁能代表国 家拥有是存在争议的，相应地，土地收益归谁享有也不明确, 但像目前各地操作的那样完全归城市享有肯定不行。到底如 何分享，采取何种形式，是稅、是费还是租，应尽快明确并 加以统一。3.正确界定政府在土地政策参与宏观

13、调控中的角 色。土地政策参与宏观经济调控的主体一般来说是政府，但 是政府究竟担当什么样的角色，就要看政府采取什么样的土 地政策参与宏观调控。目前，参与宏观调控的政策主要有土 地供应政策、地价政策和土地税收政策。在土地供应政策中, 政府是一级土地市场的供应者，政府要做好的是，以中央政 府为主的国家各级政府通过对全国或本辖区内的土地资源 的供应总量和结构的干预，对一定范围内宏观经济的总体运 行进行引导和调节。在这里政府代表的是国家来供应土地， 是作为管理者的身份对经济的运行进行引导和调节。其次是地价政策，政府通过对土地市场的价格水平进行 管制和引导，影响土地的需求，达到实现宏观调控的目的。 在该政

14、策中政府依然充当是管理者的身份代表国家行使管 理，政府根据土地市场中的价格信号适时地做出调控判断， 或者对土地政策的执行与落实进行监督。当前的低地价政策 不但表现在政府主导的基础设施建设项目中，就是市场配置 较为充分的经营性用地价格也由于政府的干预而大多偏低。另一个就是土地税收政策。这是为了进一步发挥土地政 策的宏观调控效果，而在土地制度方面进一步完善的措施之 一。在土地税收政策中，政府是政策制定者，也是政策执行 的监督者。在以上调控经济的土地政策中，政府担当的角色 不一样，对经济的影响作用将是不一样的，所以要正确界定 政府角色，遏制地方上随意的管理，增强政府的服务和监督 功能，同时政府的角色

15、应弥补市场的缺陷，达到使土地资源 得到合理配置。4.对土地政策参与宏观经济调控建立评价指标体系。运用土地政策参与宏观经济调控的效果究竟如何，要建 立一套科学的指标体系，使运用土地政策参与宏观调控的效 果实现从定性到定量的评价。选取科学的评价指标体系应包 括宏观和微观两个层面，宏观层面包括国民经济的总量、结 构比例、增长速度等大的指标。微观层面包括如土地年度供 应总量、结构比例，主要是建设用地和耕地的比例。在选取 以上两个层面的指标后，针对不同的经济区域，分别进行分 析研究，建立数学模型定量化分析不同条件下，经济增长速 度与土地供应及投资强度之间的关系曲线，在此基础上，结 合不同区域的特点，运用数学方法计算出未来时间段内科学 的土地投放指标，另外必须强调的一点是，运用数学方法进 行分析时，不能完全建立在土地供应的绝对平衡的条件之 下，这里必须考虑我国不同地区的特点、土地的基本国情、 土地自然供给的刚性、土地用途管制以及土地利用由粗放到 集约的转变趋