第1章、行政管理学的基本概念

1、河河 南南 师师 范范 大大 学学 政治政治与与管理科管理科学学学学院院 课程课程: :行政管理学行政管理学 主主讲讲人人: :闫锋闫锋（1）.公共行政学公共行政学复旦大学出版社复旦大学出版社 竺乾威竺乾威 编著编著 2005年年10月第月第2版版（2）.行政管理学行政管理学东北大学出版社，东北大学出版社， 娄成武娄成武 主编主编 2002年年8月月 第第1版版1.关于教材：关于教材：行政管理学行政管理学高等教育出版社高等教育出版社 张永桃张永桃 主编主编 2003年年12月第月第1版版2.2.相关教材：相关教材：（3）.行政管理学概论行政管理学概论北京大学出版社，北京大学出版社， 张国庆张国

2、庆 主编主编 2000年年8月月 第第2版版 （4）.Public Administration An Action Orientation, Third Edition, Robert B. Denhardt, Harcourt College Publisher.19993.3.关于本课程的基本要求：关于本课程的基本要求：(1)(1)授课方式：授课方式： 理论学习与案例分析相结合，在掌握行政学基本理论理论学习与案例分析相结合，在掌握行政学基本理论的情况下，将行政学基本理论同公共管理的实践相结合；的情况下，将行政学基本理论同公共管理的实践相结合；（2）考试：）考试： 平时作业同期末考试相结合

3、；平时分数包括出勤、作平时作业同期末考试相结合；平时分数包括出勤、作 业、课堂讨论，占总分的业、课堂讨论，占总分的30%；其余分数为期末考试。；其余分数为期末考试。 2.Technical Fields-engineering, teaching, natural resources, social work, fine arts-managerial training1.Positions in government-basic information and skills-became potential manager and administrator 3.No expectation

4、 whatever in a public agency or other sector-knowledge of the operations of public agencies-influence the public policy行政管理学 行政管理学，在我国也称之为行政学，在国外被称之为公共行政学、公共管理学、公共事务管理学、公务管理学、国家管理学。尽管名称不同，但它不论在国内、国外都被认为是一门探求政府科学管理社会公共事务的规律的科学。 它是在19世纪末20世纪初的特定历史条件下形成的一门独立学科。第一章 行政管理学的 基本概念 本 章 要 点 第一节 行政学概述 第二节 行政学研

5、究的意义 及方法 第一节 行政学概述 行政行政这个概念，在行政现象已有几千年的历史这个概念，在行政现象已有几千年的历史 和行政学建立已有和行政学建立已有100100多年历史后的今天，多年历史后的今天， 仍未有一仍未有一 个在世界范围内所公认的、确切的统一定义，这是科个在世界范围内所公认的、确切的统一定义，这是科 学发展史中少见的现象。这种现象足以说明行政的复学发展史中少见的现象。这种现象足以说明行政的复 杂性、多样性、综合性，以及行政所具有的生命活力。杂性、多样性、综合性，以及行政所具有的生命活力。 本 节 要 点一、行政的涵义二、行政学研究的对象及范围一、行政的涵义一、行政的涵义 百年来，世

6、界上各国的政治学家、管理学家、行政学家等均从不同的角度给行政下过许许多多的定义。从历史发展的过程来看，在早期这些定义侧重于“政治”层面，而后则侧重于“管理”层面，再后则重于“法律”层面。 国外学者关于行政的定义国外学者关于行政的定义从政治的角度说明行政。从政治的角度说明行政。 2从管理的角度说明行政。从管理的角度说明行政。 3从法制的角度说明行政。从法制的角度说明行政。国内学者关于行政的定义1行政是行政是“行使国家权力，从事国家事务管理的活行使国家权力，从事国家事务管理的活动动”。 田禾著：中国 社会主义行政管理学导论，西南师范大学出版社1986年版，第2页。 2“行政是国家的组织活动，是行使

7、国家权力，管理行政是国家的组织活动，是行使国家权力，管理整个社会的活动整个社会的活动”。 王健刚等编者行政机关学，上海交通大学出版社1987年版第1页。3行政行政“是指国家行政部门管理国家事务、政府事务是指国家行政部门管理国家事务、政府事务和社会事务的活动和社会事务的活动”。 谭健主编现代行政管理手册，辽宁人民出版社1987年版，第1页4“（行政是）国家政务的管理活动（行政是）国家政务的管理活动”。 黄达强、刘怡昌主编行政学中国人民大学出版社1988年版，第3页。5“所谓行政管理是指国家依据宪法和有关法律，通过各级所谓行政管理是指国家依据宪法和有关法律，通过各级行政机关对国家事务、社会事务和政

8、府事务进行管理的活行政机关对国家事务、社会事务和政府事务进行管理的活动动”。 蒋翰庭主编：行政管理学基础，机械工业出版社1989年版，第6页。6“所谓行政管理，是指国家产生以后，国家政府部门通过所谓行政管理，是指国家产生以后，国家政府部门通过组织、领导、指挥、协调和全体工作人员的共同努力，以完组织、领导、指挥、协调和全体工作人员的共同努力，以完成行政任务，实现国成行政任务，实现国 家目标的一种基本政府职能家目标的一种基本政府职能”。 李方、李福玉主编行政管理学基础高等教育出版社1988年版，第10页。）7 7“行政管理是从社会管理中演化出来的一种特殊管理，随行政管理是从社会管理中演化出来的一种

9、特殊管理，随着国家的产生而产生，是一种高层次的管理。它的基本含义应着国家的产生而产生，是一种高层次的管理。它的基本含义应该理解为：是国家政府系统对社会公共事务的管理该理解为：是国家政府系统对社会公共事务的管理”。 向美清主编：现代中国行 政管理学教程，法律出版社，1990年版，第2页。8“行政管理也即行政，主要是指国家行政机关对国家政务行政管理也即行政，主要是指国家行政机关对国家政务的管理活动的管理活动”。 许文惠主编：行政管理学，红旗出版社，1992年版，第1页。9 9“所谓行政，是指国家行政系统行使公共权力，执行国家所谓行政，是指国家行政系统行使公共权力，执行国家意志，推行国家政务，管理社

10、会公共事务的活动意志，推行国家政务，管理社会公共事务的活动”。 张德信、李兆光主编：现代行政学，红旗出版社，1993年版，第3页。 行政的定义 行政行政是国家是国家行政组织行政组织在在宪法和有关法律规宪法和有关法律规定范围内定范围内对对国家政务国家政务进行管理的活动过程。进行管理的活动过程。 包括了包括了“谁管理谁管理”、“如何管理如何管理”、“管理什么管理什么”三方面的内容三方面的内容 关于定义的理解一、这一定义明确了行政的主体。一、这一定义明确了行政的主体。二、这一定义明确了行政的行为方式和特点，即依二、这一定义明确了行政的行为方式和特点，即依法行政。法行政。三、这一定义明确了行政的对象或

11、客体为国家政务。三、这一定义明确了行政的对象或客体为国家政务。四、行政是一个活动过程。四、行政是一个活动过程。行政和管理概念的区别 行政与管理在英文中也是两个词，行政行政与管理在英文中也是两个词，行政(Administration)(Administration)与管理与管理(Management)(Management)在词在词 意上区别很明显。意上区别很明显。 从出现和存在的时间上看从出现和存在的时间上看 从活动的外延上看从活动的外延上看 从活动的性质上看从活动的性质上看二、行政学研究的对象及范围二、行政学研究的对象及范围 1 1、国内研究状况、国内研究状况（）从行政组织的主体地位来确定行

12、政对象。（）从行政活动规律角度来确定行政对象。（）从法律的角度来确定行政对象。（）从行政的不同层次角度来确定行政对象。（）从行政现象与行政行为关系的角度来确定 行政对象。2、概念界定 行政学行政学是一门研究国家是一门研究国家行政组织行政组织依法依法对对进行进行有效管理有效管理的的规律及其应用规律及其应用的科学。的科学。理解理解：第一，行政学研究的主体是国家行政组织；第二，行政活动的前提是依法行政；第三，国家政务，包括国家事务、社会公共事务、行政机关自身事务；第四，行政学研究的目的是提高行政效率；第四，行政学研究的目的是提高行政效率；第五，行政学研究的实质是探求和揭示行政活第五，行政学研究的实质

13、是探求和揭示行政活动的规律，它的表现形式为行政管理的原理、动的规律，它的表现形式为行政管理的原理、原则、程序和方法；原则、程序和方法；第六，行政学研究的出发点与归宿点是理论与第六，行政学研究的出发点与归宿点是理论与实际的结合并取得良好效果。实际的结合并取得良好效果。、行政学的研究范围POSDCORB的概括 19371937年路德年路德古立克七环节理论古立克七环节理论 计划(Planning)，即计划、制定政策或实施方案；组织(Organizing)即通过分配职权形成一定的组织体系；人事(Staffing)，即组织体系内人力资源开发及应用的全部过程；领导(Directing)，即行政体系经过一定

14、的程序和手段对行政过程的指导与指挥； 协调(Coordinating)，即使各个不同的工作部门或人员能够有效地联系、协调和配合；报告(Reporting)，即通过视察、通报、汇报等方式使各个环节之间达到相互了解和相互理解；预算(Budgeting)，即对一切有关财务状况、会计和审计等事务的管理。15个M的概括 台湾张金鉴目标(Aim)，即政府机构的明确目的，行政机构总是围绕着达到一定的目标展开活动的；计划(Program)，即确定目标之后，行政机构需制定切实可行的计划以达到目标；人员(Men)，即选定和组织行政人员按照制定的行政计划有步骤、有系统地展开行政活动；经费(Money)，即行政活动所

15、需要的经费以及经费的使用和计划；物资(Materials)，即为完成行政计划所需要的各种设备、工具、物品和材料，以及对它们的管理；组织(Machinary)，即为完成行政计划和目标对人、财、物的有效的组织，使它们更有利于行政活动的展开；方法(Method)，即如何运用有系统的程序和有效的方法来完成行政任务；指挥(Command)，即各级行政领导在工作进程中进行的指挥和指导活动；9 .激励(Motiration)，即通过一定的手段和条件激发行政人员在完成任务中具有较高的积极性和创造性； 10.沟通(Communication)，即在行政体系内外沟通行政人员的认识、感情、心理和意见等，促进团体精神

16、的形成； 11.士气(Morale)，即行政人员在行政活动中的精神状态；12.和谐(Harmony)，即行政过程中促进各部门和各个行政人员之间达成和谐一致； 13.时间(Time)，即在达成目标和完成行政计划时掌握时机；14.空间(Room)，即行政活动要适应地理和社会环境，根据一定的空间条件实施行政； 15.改进(Improvement)，即根据日益变化的条件不断改进行政，加强行政活动的适应性，保证达到行政目标和完成 行政任务。 三、学科的结构体系与内容 行政学从不同的角度可以建构不同的学科体系行政学从不同的角度可以建构不同的学科体系,我们则以行政主体的活动为基本线索我们则以行政主体的活动为

17、基本线索,以历史与逻辑以历史与逻辑的统一、内容与形式的统一、出发点与归宿点的统的统一、内容与形式的统一、出发点与归宿点的统一为指导原则建构本学科的体系。以行政主体为起一为指导原则建构本学科的体系。以行政主体为起点，通过阐述行政主体的功能、行政主体的行为、点，通过阐述行政主体的功能、行政主体的行为、行政主体的环境、行政主体的目的，最后又回归行行政主体的环境、行政主体的目的，最后又回归行政主体自身的发展。政主体自身的发展。 行政现象的出现是人类社会发展到一定阶段的一行政现象的出现是人类社会发展到一定阶段的一种表现，是人作为社会主体逐渐成熟，并自我控制、种表现，是人作为社会主体逐渐成熟，并自我控制、

18、自我发展、自我完善、自我解放的一种表现。伴随自我发展、自我完善、自我解放的一种表现。伴随着阶级和国家的出现，人作为社会主体建立起政府着阶级和国家的出现，人作为社会主体建立起政府组织并以政府组织形式来实现人的目的时，人又成组织并以政府组织形式来实现人的目的时，人又成为了行政的主体。为了行政的主体。 第二篇：行政主体篇第二篇：行政主体篇 第三章：第三章： 行政组织行政组织 第四章：第四章： 行政领导行政领导 第五章：第五章： 人事行政人事行政 第三篇：行政功能篇第三篇：行政功能篇 第六章第六章 行政职能行政职能 第四篇：行政行为篇第四篇：行政行为篇 第七章：第七章： 行政决策行政决策 第八章：第八

19、章： 行政计划行政计划 第九章：第九章： 行政执行行政执行 第十章：第十章： 行政沟通行政沟通 第十一章：第十一章： 行政协调行政协调 第六篇：行政环境篇第六篇：行政环境篇 第十四章：行政环境第十四章：行政环境 第七篇：目的发展篇第七篇：目的发展篇 第十五章：第十五章：行政效率行政效率 第十六章：行政发展第十六章：行政发展 第一篇：绪第一篇：绪 论论 篇篇 第一章第一章 ：行政学的基本概念：行政学的基本概念 第二章第二章 行政学的历史发展行政学的历史发展第五篇：行政保障篇第五篇：行政保障篇 第十二章：行政监督第十二章：行政监督 第十三章：行政法制第十三章：行政法制 行政学理论体系结构图行政学理

20、论体系结构图行政学行政学行政环境行政环境行政原理行政原理行政职能行政职能行行政政组组织织行行政政领领导导人人事事行行政政行行政政决决策策行行政政执执行行行政监督行政监督机机关关行行政政行行政政方方法法行行政政效效率率行行政政改改革革与与发发展展四、行政学的学科特点行政学是一门综合性学科。 行政学是一门实用性学科。 3行政学是一门工具性学科。 行政学是一门系统性学科。 行政学是一门发展性学科。 第二节 行政学研究的意 义及方法一、行政学研究的意义一、行政学研究的意义二、行政学研究的方法二、行政学研究的方法三、行政学与其他学科关系三、行政学与其他学科关系一、行政学研究的意义1行政学研究有利于发现行

21、政活动的规律，促使社会主义上层建筑更加适应于经济基础的发展要求。 2、行政学研究有利于培养和造就适应社会发展要求的行政人员。 行政学研究有利于发现和克服目前行政活动中存在的弊端，推进行政改革，建立适应现代化建设要求的行政体系。 行政学的研究有利于借鉴和吸收世界各国行政学研究成果。 二、行政学研究的方法哲学研究方法。 法学研究方法。 事实研究方法，又称行政调查法。 比较研究方法。 系统研究方法，又称环境研究法。 案例研究方法，又称个案研究法。 摸拟研究方法。 三、行政学和其他学科关系三、行政学和其他学科关系 （一）、（一）、行政学与政治学行政学与政治学 行政学是从政治学的母体中分离出来的分支科行

22、政学是从政治学的母体中分离出来的分支科学学 ；政治学：研究国家的基本理论和制度，如国家的政治学：研究国家的基本理论和制度，如国家的起源、国体、政体、民族、宗教等起源、国体、政体、民族、宗教等行政学：研究政府体制和政府行为等行政现象行政学：研究政府体制和政府行为等行政现象（二）、（二）、行政学与行政法学行政学与行政法学行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，研究和规定公共行政管理的法律规范研究和规定公共行政管理的法律规范, ,包括行政、包括行政、处罚、合同、复议、行政诉讼等；处罚、合同、复议、行政诉讼等；（四）、（四）、行政学与社会学行政学与社会学社会

23、学是研究人类社会各种社会生活现象的学科；社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科；行政学是其中的一部分；行政学是其中的一部分； （三）、（三）、行政学与管理学行政学与管理学行政学：行政学： 属于一级学科公共管理（属于一级学科公共管理（12041204）中的）中的二级学科（二级学科（120404120404）行政学（部分）：行政学（部分）：同时属于一级学科政治学（同时属于一级学科政治学（03020302）的二级学科）的二级学科（030206030206）；）；人间奇迹：阿波罗登月19691969年年7 7月月1616日，美国佛罗里达州东海岸卡纳维日，美国佛罗里达州东海岸卡纳维拉尔角的肯尼迪宇航

24、中心发射场上气氛异常紧张。拉尔角的肯尼迪宇航中心发射场上气氛异常紧张。一枚一枚3636层楼高的巨型火箭庄严地耸立云天，阿姆层楼高的巨型火箭庄严地耸立云天，阿姆斯特朗、奥尔德林、柯林斯等斯特朗、奥尔德林、柯林斯等3 3名宇航员早已在火名宇航员早已在火箭顶部的箭顶部的 阿波罗阿波罗 号飞船的指令舱内落坐，正焦号飞船的指令舱内落坐，正焦急地等待着那开始人类第一次登月飞行时刻的到急地等待着那开始人类第一次登月飞行时刻的到来。一切准备就绪，电子计算机发出来。一切准备就绪，电子计算机发出 点火点火 信号，信号， 土星土星-V-V第一级火箭的五台发动机发出隆隆的轰第一级火箭的五台发动机发出隆隆的轰响，喷吐出

25、了巨大的火焰，响，喷吐出了巨大的火焰，30003000多吨重的庞然大多吨重的庞然大物腾空而起，大约物腾空而起，大约1010秒之后，秒之后，5 5公里外看台上的人公里外看台上的人们感到有强烈的震波。们感到有强烈的震波。1212分钟之后，第三级火箭分钟之后，第三级火箭把飞船送入地球轨道。当飞船在地球轨道上运行把飞船送入地球轨道。当飞船在地球轨道上运行时，经过对飞船作了检查和调整之后，第三级火时，经过对飞船作了检查和调整之后，第三级火箭重新启动，将飞船加速到第二宇宙速度，于箭重新启动，将飞船加速到第二宇宙速度，于 阿阿波罗波罗 逸出地球轨道，奔向月球。逸出地球轨道，奔向月球。19691969年年7

26、7月月2121日，格林威治时间日，格林威治时间3 3时时5151分，分， 阿阿波罗波罗 号飞抵月球，指令长阿姆斯特朗小心地号飞抵月球，指令长阿姆斯特朗小心地爬出舱门，先在爬出舱门，先在5 5米高的小平台上停了几分钟，米高的小平台上停了几分钟，然后他伸出左脚，慢慢地走下扶梯：然后他伸出左脚，慢慢地走下扶梯：4 4时零时零7 7分，分，他用左脚疑虑地、小心翼翼地触及月面，接着，他用左脚疑虑地、小心翼翼地触及月面，接着，他又挪动右脚，终于站到了月球之上，他是有他又挪动右脚，终于站到了月球之上，他是有幸登上月球的第一个人类。幸登上月球的第一个人类。据知，据知， 阿波罗阿波罗 登月计划是美国总统肯尼登月

27、计划是美国总统肯尼迪于迪于19611961的提出的。他请他的科学顾问就这样的提出的。他请他的科学顾问就这样一项计划的可行性提供咨询。经过详细地调查一项计划的可行性提供咨询。经过详细地调查研究之后，科学的回答是：从设计、制造、发研究之后，科学的回答是：从设计、制造、发射到回收等阶段看，在工程技术上是没有问题射到回收等阶段看，在工程技术上是没有问题的，都是已有的科学技术所能达到的，但是问的，都是已有的科学技术所能达到的，但是问题可能出在管理上。题可能出在管理上。事实上，这种担心不是没有道理的，为实施这项人事实上，这种担心不是没有道理的，为实施这项人类史上空前宏大的计划，须动员类史上空前宏大的计划，

28、须动员2 2万多家工厂，万多家工厂，120120所所大学参加，参与此项计划的人数多达大学参加，参与此项计划的人数多达400400万，要生产万，要生产300300多万个零部件，共耗资多万个零部件，共耗资250250亿美元，该计划的每一亿美元，该计划的每一个主要步骤都得经过周密的计算，而每一个主要步骤个主要步骤都得经过周密的计算，而每一个主要步骤又都需要次级计划和第三级计划的支持和配合，显然，又都需要次级计划和第三级计划的支持和配合，显然，这些人力、物力、财力都需要周密地组织与协调，为这些人力、物力、财力都需要周密地组织与协调，为按部就班地顺利完成设计、制造、发射、回收等各个按部就班地顺利完成设计、制造、发射、回收等各个程序，必须进行精确无误的控制，倘有某一个环节出程序，必须进行精确无误的控制，倘有某一个环节出现一个哪怕极微小的差错，都可能给整个计划带来无现一个哪怕极微小的差错，都可能给整个计划带