关于大学治理结构变迁中的权利配置、运行与监督

1、关于大学治理结构变迁中的权利配置、运行与监督论文摘要：大学治理结构的核心是多元化权利的合理配置与有效运行，在大学治理结构的变迁中需要平稳不同权利之间的冲突，形成多元权利的有效共存与健康运行。合理配置大学内外部治理结构中的权利组成，明确政府与高校的权利界限，重视学术权，成立效劳行政体制是完善大学治理结构的前提和基础。成立大学章程和遵循合法程序原那么是保证大学治理结构中权利合理运行的重要条件。重视和保障教师与学生的民主参与权与监督权是制约权利滥用的重要防线。论文关键词：大学治理结构；权利配置；现代大学制度大学治理结构是现代大学制度在治理层面形成的制度化结构，它通过大学各利益相关者之间的权利配置和制

2、度安排实现彼此权利的分权制衡，以达到公正与效率契合的状态。能够说，大学治理结构的核心确实是“权利”的合理配置与运行。大学由于其身份的复杂性决定了其权利主体的多元化与权利客体的多样性。我国高校在现代大学制度改革中正面临如此一种制度变迁，即由单一强制的行政权利主导慢慢转变成遵循大学内在逻辑，实现真正依法办学、自主治理、民主监督、社会参与的多元治理结构。国家中长期教育改革和进展计划纲要（20202020 年） 针对高等教育的改革和进展，提出要改良政府的治理方式，保障学校的办学自主权，同时把完善大学内部治理结构、深化校内治理体制改革作为重要任务提出来。可见，合理配置大学治理结构中的权利，标准高校权利运

3、行，实现不同权利之间的平稳与制约，从而构建和完善大学治理结构是以后高等教育改革的重要方向。一、权利配置：权利运行的前提和基础大学治理结构包括外部治理结构和内部治理结构。外部治理结构要紧指大学与政府之间的权利分派与制度安排。内部治理结构要紧指大学内部利益相关者之间的权利分派与制度设计。笔者以为，内部权利包括党委政治领导权、校长行政权、教授学术权和民主参与权和监督权。多元治理结构确实是通过对多元主体权利的合理配置使不同权利和谐运行，一起实现对学校的治理。（一）外部治理结构中的权利配置1. 国家行政权与高校自主权的冲突与失衡。政府与高校的关系问题从来是高等教育进展进程中一个超级重要的问题。 “自隐含

4、在高等教育治理体制中的这种关系存在以来，政府治理与大学自治就始终成为一对难以平稳的矛盾。 ”1 我国目前实行的是“以政府为主体”的大学举行权，大学和政府之间存在严峻的依附关系。 “体此刻办学权方面仍然是以政府打算模式为主，在治理权方面也要紧依托行政手腕和行政命令，因此在政府和高校之间形成了一种操纵与被操纵、命令与服从的关系，最终致使了 政策治校 的政府治理高校模式的形成。 ”尽管如此，我国高校并无停止对自治权的追求。2020 年 11 月 8 日，北京大学正式对外发布了“中学校长实名推荐制”实施方案，开始了在招生自主权方面的改革。2020 年 11 月 30 日和 12 月 1 日，我国又前后

5、显现了“华约”和“北约” 注：以北京大学为核心，由北京师范大学、北京航空航天大学、复旦大学、南开大学、香港大学、厦门大学等 13 所高校组成的自主招生体系。 两大自主招生体系， 表现了高校在招生方面的自主改革。与此同时，令人关注的已筹建3 年多的南方科技大学于 2020 年 3 月正式迎来了第一批学生开学上课， 朱清时校长所坚持的教授治校，学术自治，探讨成立中国特色的现代大学制度慢慢进入实施时期。行政权对自治空间的挤压与大学通过各类途径争取自治空间，这对矛盾能够说是对当前我国大学自治现状的一个大体描述。政府的治理应是一种宏观、有效的治理而不是简单地包办一切，是在充分尊重高校独立办学自主权基础上

6、的治理，而不是把高校视为政府附属单位的越俎代庖。 不然，必将阻碍高校各项事业的健康进展。2. 立法应明确政府与高校的权利界限。 将大学与政府关系法律化，为政府权利划定边界，为大学自治延展更大的空间，这是降低高校外部治理行政化偏向的重要途径。政府及其部门应当做立效劳行政的意识，改良治理方式，完善监管机制，减少和标准对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。政府不该过量关注高校内部的运作和治理，而应着眼于高校系统内外部的宏观关系和高等教育事业的质量标准及进展方向。政府的角色应当从 “管制”走向“效劳” ，充分遵循大学教育规律， 不干与和不操纵高校的学术事务，通过提供效劳和

7、支持来促成大学目标的实现。高校那么应依照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会效劳，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校计划并组织实施，自主设置教学、科研、行政治理机构，自主确信内部收入分派，自主治理和利用人材，自主治理和利用学校财产和经费。总之，去外部行政化不是不需要国家和政府的行政治理，而是要改良政府的治理方式，减少和标准对学校的行政审批和直接干与，更多地运用法规、政策、标准、公共财政等手腕引导和支持教育进展。（二）内部治理结构中的权利配置1. 内部治理结构中的权利冲突与失衡。大学内部治理结构中的权利冲突要紧体此刻校长行政权与教授学术权之间的冲突和党委政治领导

8、权与校长行政权之间的冲突。行政权与学术权的冲突能够说是高校内部治理结构中最引人关注也最为突出的一对矛盾。高校行政化的严峻偏向是这对矛盾的突出表现。 “在行政化治理体制下， 高校成了一个具有行政级别， 依照行政模式运行的准行政机构。行政人员成为高校运行的核心，教学、科研人员成为行政系统的 螺丝钉，难以取得学术支配地位， 缺少独立自主进展的可能性。” 行政化的治理和无所不在的行政权利， 强化了官本位，相对弱化了教师和科研人员的学术地位，轻忽了大学的本来目标和理念。一方面，行政权利泛化极易致使行政人员用行政治理手腕制约学术人员的学术活动，造成学术人员和行政人员经受的工作压力失衡，进而减弱学术人员的力

9、量。另一方面，行政化的偏向也在某种程度上造成了学术人员的思想迷失。许多有学术造诣的教师为追求眼前利益而“弃教”进入仕途，舍弃了学术前途。党委政治领导权与校长行政权同作为高校治理权也存在必然冲突。从法律规定上来看，我国现行高等教育领导体制是党委领导下的校长负责制。党委“统一领导学校工作”的定位，使得党委书记成为高校法定领导体制中的负责人，显然是第一把手。 但同时， 高等教育法又规定，校长作为“高等学校的法定代表人”即高等学校事业单位的法人代表，是“全面负责”学校工作的第一责任人，也是第一把手。在高校治理实践中，党委书记和校长都是学校的要紧负责人，对学校改革、进展和稳固一起负有重要责任。 “如此就

10、显现了高校政治与组织框架内的一把手与高校法律框架下的一把手的双峰对峙现象。两个一把手的显现造成了学校的多头目导，当校长与书记的意见不一致时，这种政治框架与法律框架的不和谐，就会成为学校内耗的本源， 妨碍学校的进展。”由于法律上对二者职权分工的不明晰，使得党委的“统一领导”和校长的“全面负责”常常会在实际工作中处于一种平行状态。致使的结果一方面可能相互舍弃权利，推诿责任，另一方面可能会产生权利冲突乃至权利斗争。2. 内部治理结构中的权利平稳。针对目前我国高校内部行政化偏向严峻的现象， 当务之急在于从尊重学术规律、 尊重和重视学术权利、加大学术权的决策能力入手，给予学术群体参与学校治理与决策的权利

11、，而行政权那么应从“管制行政”向“效劳行政”的方向进展。学术委员会应当真正成为大学学术事务的最高决策机构，在教学评判、科学研究、学科建设、职称评定、考核评奖、课程设置、教材建设、师资培育、教师聘用、学位授予和招生就业等方面有关的学术事务由学术委员会进行决策治理，探讨教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校治理中的作用。提倡尊重学术权利并非意味着要减弱行政治理，因为行政权利的合理利用是保障高校运行效率和秩序的必要条件。但高校的行政权应从“管制行政”转变成“效劳行政” ，“需要行政部门的人员把为师生效劳作为核心价值观和首要职责，强化治理即效劳、治理意味着责任的意识；需要改革传统高校行

12、政绩效考核取向，增强教师、学生等对行政部门和人员评判在绩效考核中的比重，提高行政人员效劳意识和效劳水平，把高校行政部门和人员的绩效考核与效劳对象的中意度和业绩相挂钩”。 咱们应寻求高校内部学术权与行政权的互补、和谐与平稳，使高校内部治理既遵循知识和学术进展的内在规律，又知足高校自身高效有序地运行和能动地适应外界的需要。党委与校长在大学治理中都属于领导层面的权利主体，在学校事务治理中具有相应决策权，可是二者在职权分工上应当具有必然的不同性。依照我国高等教育法中的定位，在高校的治理实践中，党委的领导权利要紧体此刻宏观的战略决策、对学校改革和进展中重大事件的决策上，其具有的是对重大事件的决策权；校长

13、要紧负责学校的教学、科学研究和其他具体行政治理工作，校长的权利是执行决策的行政权。从本质上说，党委与校长的两种权利并非存在目的上的全然不同性，即都是为高校的健康进展而治理。但为了充分发挥二者的权利功能，幸免权利重叠或权利缺失， 必需对两种权利内容加以明确。关于涉及党建与思想政治工作、组织机构设置与人事任免、学校改革进展稳固计划与制度的决策制定应由党委的政治权利系统完成；涉及学校定位、具体教学治理、科学研究、行政治理等事项时那么由行政权利系统实施。 “在党委和行政的关系上， 党委要充分调动校长和其他行政领导的踊跃性和主动性，大力支持校长独立负责地行使职权；校长要对学校党委负责，对党委的领导负责，

14、对党委的决议负责，独立负责地行使行政治理职权，使党委的决议在行政治理工作中取得全面贯彻。 ”二、权利运行：平稳大学治理结构的重要保证（一）大学章程应当做为权利运行的大体依据大学章程是高校办学的纲领性文件，是大学成为法人组织的必备条件，是学校依法治校的基础和保障。大学章程是对立法内容的细化与延伸，其核心内容是对权利的限制与保障。 纲要中专门指出， 各类高校应依法制定章程， 依照章程规定治理学校。 纵观国外一流大学，都有自己完备的 “大学章程”。章程中大体上都对大学治理中权利机构的划分进行了法律上的切割，如董事会享有哪些权利，理事会或执行机构及校长享有哪些权利， 最终的司法诉讼又必需通过如何的途径

15、等。我国高等教育法 明确规定， 设立大学须有大学章程， 可至今为止，我国具有完善章程的高校屈指可数。基于立法的宏观性与模糊性，再加上校内章程的缺失，致使高校内权利冲突与滥用的现象应运而生。大学章程应当明确大学治理结构，对校内权利组成做出明确的规定。如吉林大学在章程里就明确界定了党委与校长的不同权限范围；明晰了学校与学院、 学部的关系， 确立了校、院两级治理为主的体制；明晰了学术权利与行政权利的关系，规定了教授治学、民主治理，教授对学术问题拥有决定权，教职工代表大会以教师为主体和学院设立教授会等内容。随着纲要中对大学章程的强调，许多高校也开始慢慢尝试建设和完善大学章程。近日，复旦大学校长杨玉良表

16、示，该校在起草复旦大学章程，其中会划分和限定各类权利， 学校领导和部处负责人退出复旦大学学术委员会、复旦大学教学指导委员会，形成行政权利和学术权利的有效隔离。而且，学术委员会和教学指导委员会的工作不是空架子，学校为此设计了专门的会议制度和“召见问责”制度。复旦大学的改革行动或许意味着我国大学办学将辞别长期以来没有大学章程的窘境，实现真正的依法治教，增强对权利运行的监督和制约。（二）合法程序是权利运行的大体原那么合法程序是一项重要的法治观念与宪法原那么，它通过要求程序中立、公布、参与等内容来保障权利的合法运行。大学治理结构中的不同权利主体在行使权利的进程中，不仅在实体上要合理合法，更重要的是权利

17、运行的程序要合法。具体来讲，第一，合法程序原那么要求权利运行要维持中立性。“任何人均不得担任自己诉讼案件的法官” ，作为权利主体，其在主持权利运行的进程中不得与任何一方有利益或其他方面的联系。这就要求学校权利行使者在行使权利的进程中应当在参与者各方之间维持一种超然和不偏不倚的态度和地位，如教授委员会在行使其评定职称权利时，应当维持中立地位，不得受各类利益或偏私的阻碍。第二，合法程序原那么要求权利的公布化和透明性。公布程序的对立面直接指向 “暗箱操作”。这就要求高校权利主体在行使权利的进程中，应当依法将权利运行的依据、进程和结果向公众公布，如学校制定某项校内规那么时，应及时将规那么内容向所有利益

18、相关者公布，以使其知悉并保障参与和监督权利有效运行。第三，合法程序原那么要求具有参与性。要紧表现为保障受权利阻碍的主体能够从权利方取得相关信息并有机遇向权利方陈述自己的观点。这就要求高校权利主体在实施具有结果阻碍的行为时，如向违纪学生行使处分权，必需给予学生申辩和救济的机遇，许诺其表达自己的意见，并对权利运行结果的形成发挥有效作用。三、权利监督：制约权利滥用的重要防线（一）高校治理结构中的民主参与权与监督权高校的民主治理和民主监督是我国基层民主政治建设的重要组成部份。大学治理机制中民主参与治理权是表现民主权利，爱惜学生、教职工合法权益的重要途径。 高等教育法第四十三条规定： “高等学校通过以教

19、师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主治理和监督，保护教职工合法权益。” “教职工代表大会作为大学成员的一种利益表达和和谐机制，沟通、整合和和谐大学成员个体和不同群体的利益要求， 以更好地增进大学组织的和谐进展。 ”同时，最近几年来随着“依法治校”和“以学生为本”等理念的不断推行，高校治理中的 “学生参与权” 最近几年来也慢慢进入人们的视野。学生作为学校的成员，依照国家法律及学校规章，在必然程度上与学校领导和其他治理主体分享治理权、分担治理责任，通过量种方式和身份直接或间接参与学校治理事务，包括决策、执行、监督等，以推动学生民主意识与能力提升，保护学生群体的自身利益，增进高校决策的科学化、民主化。可是，高校行政化和官本位的治理模式，使得校内机关只对上级负责，大体上不受校内师生和社会的监督，教职工与学生的参与治理权严峻缺失。高校教职工代表大会制度尽管是我国高等教育法规定的“教职工参与民主治理和监督”的大体形式之一，但目前由于其本身没有足够壮大的权利，乃至很多时候成为行政机构的附庸，因此无法形成制约治理权利的约束机制，这在专门大程度上阻碍了教职工代表大会制度在大学进展和大学治理实践中应有作用的有效发挥。关于学生来