政府投资基础设施项目委托代建制与回购模式的特点与区别

1、政府投资基础设施项目委托代建制与回购模式的特点与区别口石晓亮摘要：我国政府投资基础设施项目的融资、建设和运营包括 合约'授权等模式，对于合约模式主要采用委托代建、回购两种椁 式，但对于何时该采用何种模式并无明确界定，本文分别介绍了 委托代建制和回购制的概念、运作模式、作用等方面，最后重点分 析了两者的区别。关键词:政府投资项目委托代建回购近年来，国家加大基础设施及基础产业投融资领域的改 革，探索新的投融资机制，借鉴国外的融资经验和模式，涌现了 很多新型的融资模式为加快经济发展发挥了巨大的作用。为 了充分发挥市场配置资源的基础性作用国家鼓励社会投资, 放宽社会资本的投资领域允许社会资本逬

2、入法律法规未禁乂 的基础设施、公用事业及其他行业和领域。同时，为了规范政府 投资项目的建设标准.采取各项措施加强了政府投资项目的中 介服务管理。委托代建制（以下简称代建制）与回购（以下简称bt）模式就 是在这样的技术背景和政策环境下应运而生的但二者有一定的 区别。1、代建制1.1代建制产生依据针对政府投资项目“投资、建设、管理、使用”四位一体的弊 端.以及由此导致的各方行为主体责任不明确、过程无法有效 控制等问题.2004年7月国务院颁布的国务院关于投资体制 改革的决定（国发200420号）明确指出：“对非经营性政府投 资项目加快推逬代建制”。国家发展和改革委员已组织实施中 央预算内投资项目代

3、建制的试点各级地方政府也在积极推逬 代建制北京、深圳i、宁波等地纷纷出台投资建设项目代建制管 理办法。1.2代建制的概念代建制是指政府投资项目按照规定的程序，通过招标等牙 式，选择具有相应资质的专业化的项目管理单位（代建单位），代 理投资人或建设单位负责项目的投资管理和建设实施的组织工 作'严格控制项目投资、质量和工期竣工验收后移交给交付使用 单位的制度。1.3代建制的实施对象政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资澹 的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设、保护 和改善生态环境、促进欠发达地区的经济和社会发展、推进科技 进步和高新技术产业化。例如:政府的办公用房、

4、环境保护、市政 工程、水利设施、科教文卫体。社会福利及其他公用事业等项目。1.4代建制的运作模式及特点1.4.1代建制的运作模式目前代建制的运作模式主要有两种。“委托代建合同”模式。由“项目法人”（或“项目业主”）采用川行长在总行工作会议上专门强调.要 加强对审计整改落实情况的跟踪监督, 严肃追究整改不力的有关领导和当事人 的责任。在内审整改方面要采取有效措 施.要建立上下、左右联动的整改机制。 包括建立领导督办机制.对重大整改呼 项.行领导要采取专题通报、约见谈话和 跟踪检查等方式，直接督办；建立协同整 改监督机制，通过内部监督联席会议等 形式.召集纪检、监察、内审、人事及有关 职能部门，定

5、期硏究整改督办事项；建立 整改责任机制.落实被审计部门负责人、 经办人各自的整改责任；建立奖惩机制 和责任追究机制，把内审整改效果与年 度绩效考核挂钩，对整改不力、屡査屡犯 的严肃追究责任。2. 创新审计关系，推动内审工作的 开展在日常监督工作中我们致力于运 用参与式审计方法，以帮助式的态度，三 审计对象建立一种良性互动的关系。a 审计工作中，多渠道、多方式向职能部门 宣传内审工作的必要性和重要性，以耶 得被审计部门对内审工作的理解：运用 灵活恰当的检查方式和方法，打消被蒔 计对象的对立心理，使其积极配合审计 工作；历史、辩证、发展地看待审计中发 现问题，与审计对象共同分析问题的越 因，做到反

6、映问题既坚持原则，又结合实 际，决不随意夸大和缩小；调动审计对畚 参与审计的积极性，对一些好的做法和 工作成果充分肯定和反映.对存在的问 题给其说明和整改的机会，帮助其完善 内控管理。只有这样，才有利于推动内建 工作的开展。3创新学习理念，提升内审队伍素质学习是终生的事业，每个人都必须不 断学习。作为内审人员更要牢固树立“学 习改变现在，创造未来”的理念臾需要坚 持不懈地学习，努力适应工作的需要。应 该说.内审人员有得天独厚的学习环境， 广泛的业务领域、多层次的工作关系、多 样化的工作任务使内审部门成为培养和 锻炼人才的基地。在新形势下内审人辰 的知识结构与工作要求的矛盾比较突出， 所以内审人

7、员的学习显得十分必要和紧 迫。内审干部要树立正确的学习理念.取 要加强职业道德修养，又要加强审计技能 的学习积极参加注册内部审计师等各种 资格证书的考试，参与上级行组织的审计 项目.做到工作学习化、学习工作化以实 现自身素质的全面发展。（作者单位：中国人民银行永康市支行）finance & economy 金融经济招标投标方式选定一个工程管理单位作为“代建单位”与“代建 单位”(受托方)签订“代建合同”。由代建人代行项目业主的职能, 依据国家有关法律、法规办理有关审批手续自主选择工程服务 商和承包商。项目建成后协助委托人组织项目的验收。(2) 以常设性事业单位为主，实行相对集中的专业化

8、管理。即 成立政府投资项目建设管理机构，全权负责公益性项目的建设实 施建成后移交使用单位。如深圳市借鉴香港做法,成立工务局. 作为负责政府投资的市政工程和其他重要公共工程建设专门管 理机构'代表政府行驶业主职能。1.4.2代建制的特点(1) 业主的组织协调工作量小但合同管理难度较大。(2) 有利于控制工程质量，(3) 有利于缩短建设工期，(4) 对代建商而言，责任重、工作虽大，不仅需要外部环境协 调还需要做好项目参与单位之间的协调，因此需要具有较高的 管理水平和丰富的实践经验。(5) 由于代建模式中采取的是成本加酬金合同在这类合同 中.业主需承担建设中实际发生的一切费用也就承担了项目的

9、 全部风险而代建商由于无风险，其报酬往往也较低，因此，这科 模式的最大缺点是业主对工程总造价不易控制代建商也往往不 注意降低建设成本。1.5项目使用单位的主要职责(1) 根据项目建议书批准的建设性质、建设规模和总投资额， 提出项目使用功能配置和建设标准；(2) 协助代建单位办理规划、土地、施工'环保、市政接用等审 批手续：(3) 参与项目设计的审查工作及施工、监理招标的监督工作；(4) 监督代建项目的工程质量和施工逬度.参与工程验收；(5) 监督代建单位对政府资金使用情况；(6) 负责政府差额拨款投资项目中的自筹资金的筹措，建立 项目专门帐户，按合同约定拨款。1.6代建制的作用(1)

10、有利于政府职能的转变。代建制界定了出资者、建设管 理者和使用者的责任、权利和义务.建立了三者之间的约束机 制，即适应完善社会主义市场经济体制的要求，又有利于政府职 能的转变，(2) 提高项目管理水平。代建制选择项目管理公司全权负责 项目建设全过程的组织管理。实现了项目管理队伍的专业化 从 而有效提高项目管理水平'有效控制质量、工期和造价保证财政 资金的使用效率，(3) 克服“三超”现象。代建制改变了政府工程原有的由建设 单位自建自用建设模式实现了建设管理者与使用者的责任和利 益的分离避免使用单位从自身利益出发，采取“钓鱼”方式争项 目，克服了过去普遍存在的建设项目“超投资、超规模、超标

11、准”荒 “三超”现象。(4) 遏制违法违规行为。代建制建立了投资者'建设管理者和 使用者三者之间的相互监督约束机制，使得工程建设中的许多重 要环节，诸于设计、施工'招标、材料设备采购、施工管理、竣工验 收等，制止了违规行为，也从源头上遏制腐败现象的发生。2、bt模式2.1 bt模式的概念bt(build-transfer.建设-移交)模式是 botbuild-operate- transfer.建设-运营-移交)融资模式的一种演变。bt是指项目所 在地方政府或所属机构(简称业主)与投资人和经营者或其组成 的项目公司(即项目投资建设方，简称bt方)签订特许协议(授予 一定期限的特

12、许权)将基础设施或公用事业项目交由投资人成 立的项目公司融资建设。特许期满后按照特许协议的约定，bt 方将bt项目移交给业主方，业主方以股权回购的方式分期分批 支付投资人的投资额及合理收益。2.2 bt模式的主体bt模式中有三个主体：(1) 项目业主。是指项目所在地政府及所届部门指定的机构 或公司，也称项目发起人负责项目建设特许权的招标。在项目融 资建设期间业主在法律上不拥有项目，而是通过给予项目一定 数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资的支 持，在项目建设完成和移交后，才拥有项目的所有权和经营权。(2) bt投资建设方。bt方通过投标方式从项目所在地政府获 得项目建设的特许权负

13、责提供项目建设所需的资金、技术安排 融资和组织项目的建设.并承担相应的项目风险。通过招投标方 式产生相应的设计单位、施工单位、监理单位和设备'原材料供应 商等。(3) 贷款银行或其他相关单位。融资渠道在bt模式中扮演很 重要的角色项目的融资渠道一般是投资方自有资产、银团贷款、 政府政策性贷款等，而贷款的条件一般取决于项目本身的经济效 益，bt方的管理能力和资金状况以及政府为项目投资方提供的 优惠政策。2.3 bt模式的运作方式及特点2.3.1 bt模式的运作方式bt模式没有固定的运作方式，由项目的特点、所在地的投资 环境、各参与主体的实际情况所决定°根据已实施的bt项目的实

14、际运作特征'主要划分为四种方式。(1) 施工二次招标型bt模式。政府通过法定程序选定仅承 担投资职能的投资人(联合体)，由投资人设立具有法人资格的项 目公司并由项目公司作为建设单位对bt项目逬行融资、建设 组织和管理。项目公司自行融资、办理工程建设有关审批手续、 通过公开的招投标程序选择施工承包商、监理单位和材料设备 供应商等。(2) 直接施工型bt模式。政府通过法定程序选定能够承担项 目主体部分施工的投资人(联合体),投资人设立具有法人资格的 项目公司对bt项目逬行融资、建设和管理。(3) 施工同体型bt模式。政府通过法定程序选定同时直接承 担投资、建设管理和施工职能的项目投资人(联

15、合体)，投资人设立 项目管理机构对bt项目进行建设管理.，(4) 垫资施工型bt模式。政府通过法定程序选定同时承担投 资和施工职能的项目投资方(联合体)，投资人直接承担项目融资 和施工职能.项目的建设管理职责由政府承担。2.3.2 bt模式的特点由于bt模式的项目的特许权不具有获得特定经济效益的能 力，bt方的投资成本和回报来源于项目收益以外、超出了项目本 身的现金流的范围不具有有限追索特点。其投资回报来源于政 府部门的分期偿还构成了业主实质上的债务.而bt方由于投资 而获得债权。bt模式的风险实行有限分担.bt方在项目建设期52© 1994-2013 china academic

16、journal electronic publishing house all rights reserved, 内承担了融资、投资、支付、管理等建设风险而其他的项目决策 风险'建设期后的其他风险将由业主方来承担c2.4 bt模式的融资过程合作银团与bt方签订bt项目合作意向书。该意向书包括： bt方聘请合作银团为财务顾问，而银行对该bt项目提供全面处 财务支持；银行承诺对bt方的流动资金提供补充贷款，在bt牙 提供担保的前提下给予一定额度的资金贷款以补充因bt项目帀 造成的其他项目的可能流动资金的需求；银团承诺对bt方提住 贷款,贷款担保为业主的全额付款保证。签订bt投资建设合同,

17、业主对bt方出具全额付款保证。bt方与银团签订财务顾问协 议。银团以业主的全额付款保证为担保与bt方签订贷款协议。2.5 bt模式的作用bt模式的作用主要有如下五个方面。(1) 通过bt.使未来的财政性收入即期化扩大内需，拉动地 方经济增长；而通过吸引社会资本的加入，引导了民间资本的合 理投向.提高了资本利用效率。(2) 有利于缓解政府的资金压力，转变政府职能。bt模式可 将大量非政府资金引入城市基础设施建设.有效缓解政府的财政 压力使政府规划建设资金不到位的项目尽早实施，提前实现社 会效益和经济效益，达到规模效益。(3) 为企业开辟了新的投资渠道。政府强大的资信能力.为投 资者、金融机构&#

18、39;工程承包公司等提供了稳定可靠的收益预期。bt 模式使众多企业通过参与基础设施建设为剩余资本找到投资途 径，改变其投资渠道单一的局面；企业降低了投资的盲目性，减小 了风险，保证其资本的增值。(4) 优化资源配置合理分散风险，bt项目投资巨大，建设周 期长，引入社会资本，多方共同承担风险.获取收益。改善了基础设施硬件环境，有利于构建社会信用体系。bt 模式使资源得到优化配置将先进技术和管理方法引入基础设庞 建设中.保证了项目的质量和效率,能够优化和改善城市整体环 境° bt模式在一定程度上是对政府和企业信用的考验，通过实龍 bt模式,有助于构建良好的社会信用平台，3、代建制与bt模

19、式的区别分别从代建制和bt模式的概念、实施对象及主体、运作模 式、特点及作用等可以看岀代建制与bt模式有如下区别：(1) 项目产权归属不同对于代建制而言，代建单位始终没有项目的拥有权.而仅仅 从该项目得到与项目总投资成正比例关系的代建管理费(一般为 总投资的2-5%)o对于bt模式而言，在项目的建设期bt方拥有 对项目的所有权；在完全正式移交项目前，按照政府支付的回购 款比例bt方与政府共同拥有项目的产权，(2) 资本金出资方式不同代建制一般来说资本金出资是由业主(地方政府)承担，银行 融资可由业主(地方政府)或建设单位负责。对于bt模式.资本金 和银行融资一般均由建设单位负责。(3) 关系复

20、杂程度不同对于代建制而言，关系相对较简单，主要是业主和代建单位 之间的关系靠代建合同约束对方.责权利关系明晰。另外部分地 市政府已就“投资建设项目代建制管理办法”和“投资建设项目委 托代建合同”正式出文个别发达城市更是针对具体类型项目制 定了专门的代建管理办法或代建监管实施细则。bt模式涉及的关系复杂，缺乏统一的法律规定。bt模式项 目涉及投资、融资、工程建设(包括勘察、设计、施工、监理等)、移交 付款等一系列的安排和众多的参与当事人。各参与当事人在项目 建设中的权利义务关系需通过一系列合同确定.所以bt模式是 多个合同的组合涉及纷繁复杂的多重法律关系。(4) 风险程度不同代建制有较多的法律条

21、文约束.使得实施起来风险较小.且 国内已有较多成功案例。bt模式缺乏相应的统一法律规范，风险大，风险分担复杂， 而且bt模式项目大多投资额巨大、技术复杂且建设和资金回收 时间长，相关风险较大；由于bt模式运行涉及主办方、投资方'项 目公司'勘察、设计、施工、监理及材料设备供应商等众多主体，因 此其风险分担也非常复杂.风险边界大。(5) 融资主体不同项目采用代建制时业主方负责项目建设资金的筹措，在我 国业主方往往指的是项目所在地政府.政府相对来说信誉较好. 融资渠道多。bt项目则是由项目公司和bt方共同负责项目的融资建设。 尽管投资人组建bt项目公司后仅以bt项目公司的名义进行扌f 资、融资和建设，但由于投资方必须对bt项目公司筹集建设资金 提供担保且向业主承担建成bt项目的最终责任.因此实际上bt 项目公司和投资方必须共同承担项目融资建设责任。(6) 作用不同代建制突破了旧有的管理方式，使现行的“投资、建设、管理、 使用”四位一体的管理模式，转变为“各环节彼此分离，互相制约