建议农村宅基地有条件流转

1、建议农村宅基地有条件流转随着11月1日北京市社科院北京法治发展报告2011 的发布，农村宅基地流转等问题又成为媒体关注的热点。针 对各地已形成隐形市场的农村宅基地流转，北京市社科院课 题组专家认为造成农村宅基地及农民住宅诸多问题的根本 原因在于立法滞后，建议北京可结合实际情况率先探索农村 房屋制度，包括允许农村宅基地有条件流转。课题组认为中国未来农村住房制度的核心指导思想是： 明确基本产权制度，完善农村基本住房保障制度，确保宅基 地及其住宅的财产收益权能。同一案件的不同裁判农村房屋牵涉到农村宅基地，这历来是一道"红线”。 除本集体经济组织成员外，其买卖行为被国家所禁止。但实 践中，超

2、范围的农村房屋买卖普遍存在。据国土资源部统计, 在经济发达地区特别是城乡结合部，农村宅基地通过房屋买 卖、出租、抵押变相流转已是普遍现象，形成了自发的隐形 市场，流转的宅基地占比在10%至40%之间。北京市怀柔区人民法院副院长王辉在农村宅基地转让 的相关司法实践和问题分析一文中指出，随着农村房地产 市场的活跃，农民将宅基地上所建房屋出售给本村或外村村 民以及城镇非农业户口居民的现象越来越多，相应地产生的 纠纷也在增多，以北京市怀柔区法院为例，2005年该院共 受理该类案件7件，2006年受理14件，2007年全年上升到 29件，2008年上半年受理的该类案件虽然只有12件，但同 比仍呈上升趋势

3、。从怀柔法院该类进入诉讼的纠纷来看，75%发生在村民 与城镇居民之间。大量的农村房屋买卖合同纠纷进入司法程 序之后，由于认识上的不统一，法院无法简单地认定合同有 效还是无效。曾经轰动一时的北京宋庄“画家村” 一案便是农村房 屋买卖纠纷的典型案例。2002年，北京通州宋庄镇辛店村农 民马某以45000元的低价将房屋及院落卖给画家李某。随着 房价不断上涨，2006年，马某以“城里人不得买卖农村集体 经济组织成员的住房”为由，认为房屋买卖协议无效，该案 引起了社会的广泛关注。由于没有明确的法律规定，司法实践中的裁判标准和结 果均不统一。比如，上海市高级人民法院坚持以'有效为原 则，无效为例外

4、”，本着尊重现状、维护稳定的原则，承认 房屋交易以及购房人继续占有、居住、使用该房屋的权利； 北京和青岛则以认定无效为原则，以认定有效为例外，即在 集体经济组织内部转让等情况下应当有效，在城镇居民购 买、非同一集体经济组织成员之间买卖等情况下无效。据此, 通州'画家村” 一案将在北京和上海得到不同的审理结果。利益分配中的三组矛盾针对通州“画家村” 一案，北京市社科院法学所副所长 张真理分析认为，买受人在购买房屋后一般会对房屋进行修 缮、装修，甚至翻建、扩建，诉争房屋的价值往往高于当初 的房屋价值。加上货币贬值和物价上涨等因素，补偿价格仍 然和目前商品房市场的价格相去甚远。同时，房屋买卖

5、是在 双方自愿基础上达成的，如今，出卖方却利用最权威的司法 途径确认这种行为的无效，直接后果就是违反诚信之人获得 了收益，而恪守诚信者却蒙受损失。这使得司法审判陷入两 难处境，既要考虑司法导向与国家政策、法规相吻合，又要 兼顾诚实信用的法律原则，保护社会的公序良俗。事实上，农村房屋产权流转有实践先例。安徽宣城1997 年开始在全国率先实施了农村房屋产权登记制度试点，这项 改革被当地群众称作是农村的又一次"土改”。而北京市在 农村宅基地的转让上也开始了探索。20世纪90年代初，为 了改善居民的生活条件，怀柔区政府曾鼓励山上的村民下 山。这些下山的村民中，很多人卖了自己在山上的房屋，到

6、区内其他的村子购买了新房。如果卖房人在若干年后因房屋 涨价等因素而主张合同无效，法院在处理时就必须要考虑买 受人的实际情况。调研情况表明，北京市怀柔区人民法院在 司法实践中“宜维护买受方利益，不宜简单认定买卖无效” 的做法受到了社会的认可。即使农村房屋买卖纠纷的确存在 硬伤，必须要判处合同无效的案件，法院从维护社会稳定和 保障当事人权益出发，也应充分保护买受人的利益，将区位 补偿价款的60%-70%判给买受人。参照宣城经验，王辉认为，只要规范了流转的条件、认 证、有关程序等，应该允许农村房屋也进行流转。对农民来 说，是将"死物”换成了现钱，提高了农民的融资能力，农 民的资产因此流动起

7、来；对买受人来说，满足了他们的需要, 而且城镇居民到农村来，带来了先进的理念和大量的资金， 带动了当地旅游经济的发展，同时也提高了当地居民文化水 平，有利于实现城乡交融。王辉指出，以农村房屋买卖为代表的宅基地纠纷问题， 主要反映了牵涉农村和农民利益分配的三个矛盾：一是房、 地分离问题，宪法明确规定宅基地属于集体所有，宅基 地上的房屋属于个人所有，但正是房与地分离性使得农民对 房屋的处置和收益权无法实现；二是行政管理与村民自治的 矛盾，目前行政管理对村民社会的渗透力减弱，乡镇政府对 村委会和村民行为的控制力大不如前；三是集体利益和个人 利益的矛盾，宅基地的所有权属于集体，个人只拥有用益物 权，村

8、民一旦将房屋出卖，宅基地的用益物权也随之转移， 因宅基地增值而引发的房屋增值部分的收益应当归于集体， 从目前司法判决的后果来看，宅基地增值的利益还是归属于 原宅基地的使用者。有条件流转2011年，北京市法学会农村法治研究会便接受该市人大 常委会委托，开展了 '北京市农村宅基地及农民住宅条例” 的法规预案研究工作。今年11月1日发布的北京法治发 展报告（2011）首发式暨首都法治建设研讨会上，课题组 提出建立六项相关制度：农村基本住房保障制度、农民建房 动态管理制度、农民住房安全管理制度、农民住房确权登记 制度、农村宅基地及其住宅的有条件流转制度和合理征收补 偿制度，同时希望北京市先行制

9、定地方性法规，进而推动全 国性立法工作修改现有物权法、土地管理法等相关法律 条文，或者出台新的专项法律条文。在六项具体制度中，“农村基本住房保障制度”提出， 除了传统的"一户一宅”的方式供应宅基地之外，宅基地紧 张之地可由村集体集中建房，并且放宽对农村房屋层高限 制，允许其加盖三层以下房屋。农村房屋和宅基地所有权分 属农民个人和集体所有，建议参照现有城市房屋确权管理登 记制度，对集体土地使用权和房屋所有权同步确权、分别登 记，建立农村宅基地动态信息系统。在"流转（出租、互换、赠与、转让）”方面，课题组 建议结合农村实际情况，制定合理的有条件流转制度。以买 卖为例，可设定若干限定性条件：坚持现有土地管理法 的基本规定，即宅基地使用权的初始取得只能是一次，出售、 出租后不可再次申请；严格限制买卖双方条件，规定卖方只 有提供已有其他住房时才可出卖，买方仅能购买一处宅基地 及其住宅；只有房地一体时