管理学理念下公共管理学

1、管理学理念下公共管理学一、从管理学演进到公共管理学:汲取及超越对于效率的追求二者共同的价值取向资本主义国家在19世纪完成了自 身的资本原始积累，在19世纪末进入了托拉斯等垄断型资 本主义阶段。虽然资本主义在其发展中创造出了巨大的生产 力，但是伴随着生产力的发展，严重的社会矛盾随之产生。 而管理学的发展主要就是解决这一方面的社会矛盾，关键是 对社会生产提供更多的效率支持和解决思路。在这样的过程 中，以管理学家泰勒为主要代表的科学管理对于这一时期的 工业发展产生了深刻的影响。泰勒围绕生产力效率提升的问 题进行研究，从生产者的各个工作环节入手，从工作的时间、 工作的环境等采取标准化的研究方式，进而提

2、出了科学的工 作定额方式，并且限定科学的标准工具。泰勒认为工人应该 在标准化的作业环境当中开展，并且釆取激励性的薪酬制 度，鼓励员工在生产单位内发挥自身的生产潜力，提升劳动 生产率。科学管理提出了一种标准化的观点，并且对此后管 理学的发展产生了深刻影响。与标准化管理等观点同时发展 起来的还有关于公共管理的观点。公共管理领域的研究者对 于政府职能的专业化及其扩大的问题进行深入探究，并围绕 政府的行政运行问题展开了管理学方面的考量。伴随着社会 生产的发展，政府的行政职能也逐渐复杂起来。过去的行政 机构往往是少数人控制，但是随着管理越来越复杂，大批人 员进行主管已成为常态。因此，过去的行政管理理念已

3、经无 法满足逐渐膨胀扩大的行政机关的实际。传统的公共管理理 念是朴素的、碎片化的，无法对不断扩大的行政公共事务领 域提出有益指导，因此，公共管理的系统化和科学化有重要 的现实价值。科学管理提出了效率的分析方法，它是人类与 组织结构之间的典型结合范式。公共管理也关注到这一方 面，即是对于政治行为当中的不确定因素进行抽离，进一步 追求行政机关的行政管理高效性。威尔森在其行政学著作中 提出了对于独立的公共行政学形成的思考，认为独立的行政 科学能够促进行政和政治思维的分离，将行政管理作为一项 技术性活动。这也是后期一些行政管理学的研究者提出“技 术官僚”概念的原因。因为行政管理是具备通用性的，某一 领

4、域的承接工作需要一些人员提供公共服务，但是政治却具 备特殊性，政治本身是一些政治家提出个别政治主张的思想 和行为活动，所以在威尔森的观点中，行政管理的目标与执 政党的目标是一致的，但是政治不需要直接干预具体的行政 行为，特别是在社会服务等方面，这能够大大提升公共事务 服务的水平。行政事务和政治事务的二元区分在威尔森之后 得到了进一步的演绎。在很多政权模式中，国家的意志与政 府的执行能力二者存在明显的功能区别，这种功能区别可以 理解为上层建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗兰克的 观点，行政本身就包含司法、商业引导行为等具体的工作， 行政本身是为社会各个层面的人士提供公正的服务，这种服 务也需要

5、纳入效率之中，这也就是行政效率的体现。被赋予 效率概念的行政服务行为就进入到技术的衡量当中，也就是 政治通过民主进行决策，而行政通过标准加以执行，二者在 目标上是一致，但各自具备功能定位。这表明，公共管理学 已经发展出效率的观点。这一点和各种所有制企业的效率管 理、标准化管理的价值取向是一致的。公共管理学与管理学的学科演进公共管理学显然是从管理学的母体中产生的，但在公 共管理学的发展中，二者有密切的联系，又存在客观的学科 抽离状况。公共管理学是针对公共事务管理进行研究的一门 科学，因此，与管理学逐渐产生了区别。新公共行政学的研 究者则是针对公共行政本身，缺乏一定的哲学框架，在具体 的实现过程中

6、也缺乏指导思想，认为新公共管理学应该从效 率的层面转移到对社会公平的重新关注，并且把社会的公平 性作为考察公共事务部门的一项重要的根据。虽然这样的一 种发展能够促进公共管理学逐渐形成哲学的框架，但实际上 公共管理学仍然没有实现理想的成长。特别是在20世纪60 年代这一新公共行政学观点提出后，更多传统的公共管理学 者仍然认为效率对于行政部门是至关重要的，而且认为公共 行政管理的价值就在于高效地运转，特别是美国的公共行政 部门尤为重视效率，因此，在社会公平概念刚刚提出时，公 共管理学并没有和传统的管理学产生真正的分野。公共管理 学的社会公平价值观，最终在官员的民选过程当中逐渐受到 公共管理学研究者

7、的关注。因为文官系统的职位任免，并不 能够用单纯的行政命令来实现，虽然行政命令能够让文官系 统任免更加高效，但实际上非公平选拔的文官其最后的行政 效率是十分低下的，负责社会服务的技术型文官应该通过合 理的形式进行选拔，这一点也正是社会公平的题中应有之 义。即便如此，社会公平价值观并没有纳入到公共管理学的 哲学思想中，因为公共管理学在学科形成的过程中，仍然侧 重对政治伦理以及标准化问题的思考，因此，社会公平观点 并没有形成一种具体的方法论，对公共管理学科的影响仍然 是有限的。由此可以看出，公共管理学虽然已经发展出自我 的学科意志，但这种学科意志并没有完全苏醒，尤其是在从 管理学母体中抽离独立的形

8、式上，公共管理学还缺乏真正的 独立的核心，仍然对管理学的基础存在一定的依赖。学者在 批判公共管理学缺乏独立性的同时，也认为企业的管理模式 能够对行政管理提供一些积极的帮助，特别是绩效考核、层 级控制等，能够对权力均等化的现象进行反对，从而保障行 政机关的高效率。二、公共管理学的发展公共管理学对管理学的扬弃行政机关并不是单纯的低 成本以及高效率产出的企业，因此，对于公共管理学而言， 传统管理学的理论必然被扬弃，公共管理学必须处理行政机 关特有的技术问题。对于公共管理学当前所出现的管理主义 倾向，实际上很多学者已经开始思考如何进行合理的扬弃， 重新塑造科学的公共管理学学科体系，并且凸显公共管理学

9、的公共性质。因此，公共管理学对管理学的重新审视和批判, 能够让公共管理学逐渐发展出独立的学科意志，从而更有针 对性地对公共管理行为提出理论支撑。公共管理对公共利益的回归公共管理的服务对象应定位于公共事务，而公共事务 的本质就是对公共利益的维护。当前，对于公共利益的定义 从本质上仍然是不清晰的，这也就很难在公共管理学的科学 范畴中对其进行具体化的操作。公共利益不同于企业营利， 不具备标准化的特征。企业营利通常可以采用货币形式进行 表现，例如，传统的资产以及新兴的品牌价值，都可以釆用 这种形式表达。而公共利益并不能够进行直接的市场兑换， 往往是一种无形的观念，更会随着行政区域的变更而产生变 化。所

10、以，公共利益并不是一种具体的服务项目，而是公共 管理学的精神与价值追求，其本质的推动力是公共管理部门 对于公共事务负责的态度。仅凭管理学的效率至上观点，并 不能完全解决公共管理问题。因此，公共管理学的价值评估 尺度并不是纯粹从效率高低进行出发，关键在于政府的服务 对象以及服务定位等问题。因此，从新公共管理开始走向效 率至上的观点后，对公共利益价值观的回归是公共管理学重 新找回使命的重要支点。公共管理的主客体塑造与定位对于公共管理而言，实现公共利益的主体不仅是行政 机关，而是一个复合型的治理网络。这种治理网络的主体塑 造以及定位，是公共管理学未来发展的一个重要转型。传统 的政府单一治理公共事务、

11、实施公共管理的模式已经逐渐显 现出疲态，现今出现了公民、第三方的非政府组织以及企业 等更多个体与组织的介入，从而呈现出公共管理的复合主体 格局。一个互相之间可以分享权力以及进行功能补充的公共 管理格局是公共管理发展的重要趋势。产生这样一种系统结 构化的管理结构，也要求传统的公共管理学不能纯粹在管理 学的基础上停留，而应该有自身的学科意志。同时，公共管 理的服务对象定位于社会公共事务，也对公共管理学科发展 提出了一些新的学科探索路径。公共事务不能如同企业的事 务一样采用标准化进行管理，其在管理上的技术以及方式具 备特殊性。公共事务所接触的广大人民群众，其意识、情感 以及文化程度不同，对于政策的自我理解能力不同，因此， 公共事务管理相对于企业事务管理而言，不仅仅在内容上有 所差异，在管理方法上也存在客观的分野。公共管理在对公 共事务介入的过程中，更需要采用柔性的手段，这也表明了 公共管理必须发展独特的管理艺术。三、总结综上，虽然公共管理学已有较长的发展历史，但对于 公共管理学的独立学科研究范式仍处于起步探索阶段。基于 公