加强改革的顶层设计研究

1、加强改革的顶层设计研究未来5年，我国以科学发展为主题、以发展方式转变为主线的第二次转型 与改革将处于历史性转折的关键时期，加强改革的顶层设计至关重要。一、改革的深刻性、复杂性与改革的顶层设计过去三十多年的第一次转型与改革带有增量的鲜明特征，往往能够实 现“帕累托改进”。今天，改革已进入深水区，“帕累托改进”的空间越来 越小，第二次转型与改革更多涉及包括政府体制在内的存量制度变革，涉 及全面的利益关系调整和利益博弈，其深刻性和复杂性远远超出第一次转 型与改革。克服部门利益，对改革顶层设计提出新要求。在政府转型成为改革关 键和重点的时候，由部门自行设计方案推进改革，难以保证改革决策的科 学性、合理

2、性。“十二讥”时期加快建立和完善基本公共服务体系是改革 的“重头戏”,将涉及教育、医疗等多个领域。这些改革需要研究如何通 过加强改革的顶层设计，出台超越部门利益的改革方案，真正按照“管办 分离、政事分开”的要求推进公益机构改革。克服地方利益，对改革顶层设计提出新要求。未来5年，改革将更多 地触及地方利益。比如，经济结构的战略性调整将成为“十二五”时期改 革的主攻方向，中央政府要控制过剩产能、调整经济结构，严格限制高污 染行业，可能会使得许多地方政府财政收入减少。这些问题必然涉及中央 地方财税关系的深层次调整，需要在中央统筹规划、统一领导的前提下才 能有效解决。克服行业利益，对改革顶层设计提出新

3、要求。在经济结构的战略性调 整屮，我们能够逐步看到民营经济的重要性，为此国家出台了促进非公经 济发展的新36条。但其真正落实，涉及打破行政垄断，涉及包括铁路、 航空、邮政、电信等多个行业的利益调整，涉及国有经济和民营经济z间 的利益博弈。在发展方式转变的特定背景下，更多的国有经济将从与民争 利的领域退出，更多的国有经济将配置在公益性领域。只有在中央的统一 部署、统一规划下，才能切实推进以民富优先为导向的国企改革和垄断行 业改革。二、全面改革与改革的顶层设计十七届五中全会公报提出，“大力推进经济体制改革，积极稳妥推进 政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革”，这是中央对新阶段 改革的总体部

4、署。要推进全面改革，还需要通过顶层设计，选择可操作的 改革方案和改革路径，形成改革的总体规划。明确改革的战略目标和阶段性目标。过去三i多年改革的战略目标相 对明确，比如建立社会主义市场经济体制，实现人均国民收入翻番等。新 阶段的改革不仅仅涉及经济体制、经济总量和人均总量的指标，还涉及政 治领域、文化领域、社会领域，这些领域都需要冇明确的体制目标和发展 的约束性指标。确定改革的主攻方向。在新阶段的改革中，经济体制、政治体制、文 化体制、社会体制改革都相当重要，但却不能等量齐观。新阶段的改革中, 地方的探索仍相当重要，但在改革触及政府自身转型的情况下，更需要明 确改革的主攻方向。把握全面改革的主要

5、孑盾，可以带动全局，使改革全 盘皆活。明确改革的优先顺序。推进包括经济体制改革、政治体制改革、文化 体制改革、社会体制改革在内的全|侨改革，到底先从哪里破题？后续的改 革如何跟进？现在來看，在整个改革设计上有一个抓住时机、确定优先顺 序的问题；在各领域内部改革上，同样也有一个抓住时机、确定优先顺序 的问题。三、改革的重点突破与改革的顶层设计以发展方式转变为主线的第二次转型与改革，需要按照公平与可持续 科学发展的要求，在重点领域中寻求突破。发展方式和重点领域的改革都 带冇结构性改革的鲜明特征，都需要把握改革的关联性和配套性增强的现 实需求，进而加强中央层面的统筹规划。收入分配制度改革需要更高层次

6、的统筹规划。收入分配体制改革，涉 及国家、企业、居民之间利益格局的重大调整，涉及城乡、地区、行业之 间利益格局的重大调整，涉及中央地方利益格局的重大调整，涵盖了经济 基础、上层建筑的整体性建构。这样的改革，单靠在地方层面的探索很难 有实质性进展。建立就业优先的体制机制需要更高层次的统筹规划。就业问题是一个 结构性的体制问题，既涉及产业结构中扶持服务业发展的问题，也涉及所 有制结构的扶持民营经济发展的问题，这样的改革决定了只进行某一个领 域的改革很难奏效。“让农民工成为历史”需要更高层次的统筹规划。在快速城市化的进 程中，如何推进2亿多农民工的市民化，是未来5-10年不可回避的全局 性重大课题。

7、农民工市民化涉及现行的城乡二元土地制度、户籍制度和公 共服务制度。四、加强改革的顶层设计“十二五”时期既是改革的历史转折期，也是改革的战略机遇期。以 发展方式转变为主线推进改革,需要更大的决心和勇气，也需要制定理性 务实的改革路线图。加强改革的顶层设计取决于决心和勇气。从这几年的改革实践看，由 于改革触及到分配领域，在盘根错节的利益关系制约下，没有决心和勇气, 一些领域改革方案迟迟难以出台，一些局部领域的改革虽然推出了，但没 有最终解决问题。建立高层次的改革统筹协调机制。从领导和谋划改革的要求看，成立 由中央直接领导的中央改革领导协调机构，有利于从全局上把握改革的进 程：强化改革的决策机制，对每一项重要的改革做好总体部署，使改革决 策机制更加统一冇力；坚持统筹兼顾、综合配套，对各方面的