【精品】农发行支持水利建设调研

1、金融支持水利建设调研报告2011年发布的中央1号文件明确指出：“在风险可控的 前提下，支持农业发展银行积极开展水利建设屮长期政策性 贷款业务”。水利建设具有典型的公益性、基础性、战略性 特征，是“三农”领域的薄弱环节，靠一般的政府融资和由 场手段筹资建设目前还远远不够，而作为政府解决“市场失 灵”和弥补“市场缺陷”重要工具的农业政策性银行，通过 发挥应有的倡导性职能作用，建立机制，完善功能，加大政 策性信贷资金投入，对实现水利建设的预期目标具有非常重 要的推动和促进作用。我行加大了对水利建设项目的信贷支持力度，2011年 成功营销了岳阳县荣湾湖水库综合治理项目，申报贷款额度 3.5亿元，目前已

2、正式报批材料至省分行，正在进行总行信 贷报备。通过此笔信贷资金的支持，对改善岳阳县内人民的 防洪保妥发挥了积极作用：1）防洪、排涝能力明显提高： 工程实施后，将使岳阳县城区防护圈范围内的防洪标准由现 状的2年一遇提高到近期20年一遇，远期50年一遇的标准; 排涝标准提高到10年一遇。2）防洪治涝工程的实施，可以与城市道路、码头、岸 线整治、污废水排泄等市政建设相结合，既可美化城市环境, 改善拥挤的交通，又可增加浏览观赏景点和娱乐场地，有利 于促进该城市的市政建设速度。3）由于防洪标准提高，对于人口密度较大经济发达的 城市来说，使得那些沿岸待开发或开发程度较低的土地，具 有极大的经济价值，为改善

3、城镇纶产和牛:活环境，发展新城 区带来新的经济增长点。4）防洪治涝工程实施后，保障城乡人民生命财产安全, 增强人们的安全感，有利于社会的安定及经济发展，社会效 益显著。本项目实施后，同时可以大大改善该区生态环境，建立 人与自然和谐相处的新环境，通过征地拆迁安置方案，预计 提高当地农民收入人均5万元，生活得以改善，预计提供就 业岗位3000余个，推动经济社会实现可持续发展。二、目前支持水利建设存在的问题及困难：1、金融服务功能缺位，部分项目难以满足信贷准入条件。国有商业银行股份制改革后，其逐利性决定了对经营权 不明晰、风险大收益小的基层农田水利设施建设不会过多关 注；农业发展银行作为专门服务“三

4、农”的金融机构，一方 面因承担“三农”及农业生产的信贷资金而无法兼顾农田水 利设施建设的巨额资金投入，另一方面因农田水利工程产权 不明，主体资格不清，无法对大多数水利项目发放贷款。按 照“谁建设、谁投入、谁受益”原则，农村小型水利建设和 维护费用主要由县乡两级政府和农民自己承担，但承担能力 非常有限。2、农田水利设施产权不明，投资期限长，收益较低, 对社会资金吸引力不足。目前，农田水利基础设施90%以上仍实行集体所有、集 体管理，缺乏具体的管理机构和人员，导致建设、管理、使 用脱节，出现“国家管理不到、集体管理不好、农户管理不 了”的尴尬局面。并且，农叩水利设施建设周期长、投入资 金大，农业用

5、水水费征收困难，直接经济效益较小。一些大 中型水利工程建设因耗资人、建设周期长、投资回收慢、风 险较大而收益率更低。因此，单纯的农田水利建设工程如不 附带其他具有商业价值的项目，对社会资金是缺乏吸引力 的，特别是在蓄水工程、引水工程、堤防工程、泵站工程等 小型农村水利设施领域很难引导社会资金投入，同样没有合 理有效的产生现金流，对银行也有较大信贷风险，从而影响 信贷支持力度。3、农田水利设施建设工程贷款缺乏合格的承贷主体。项目产权关系不明晰，成为制约金融加人信贷投入的突 出障碍。从总体上看，农业仍然是弱质产业，农田水利建设 劳动生产率、商品化程度相对较低，信用环境欠佳。多年来, 由于农田水利建

6、设依靠国家投资，行政部门负责组织建设， 从而导致农田水利设施经管主体、运行机制、经营模式、产 权归属难以清晰，在管理上涉及的部门广、头绪多，农田水 利设施建设工程贷款缺乏合格的承贷主体。同时，由于多数 农田水利建设项目不直接产生效益，贷款本息偿还难成为信 贷资金难以介入的障碍。农田水利设施产权难以进入抵押担 保领域。这从根本上制约了金融对农叩水利建设的投入。4、农田水利设施建设的公益性与银行的逐利性相背。我国的农田水利设施建设基本上是财政投入，农田水利 设施建设的公益性特征强，自身不适合商业开发。加之农皿 水利基础设施建设贷款额度大、还款周期长，多数设施不能 作为经营性资产产生稳定的回报，是一

7、种风险较高的项目。 同时，国家在政策支持上没有明确的补偿机制，金融机构缺 乏有效支撑。5、当前金融支持农田水利基本建设配套政策不完善。农业信贷风险补偿机制不健全，农业保险机制缺失，信 贷资金风险较大。银行对农田水利基本建设的支持仍限于传 统信贷支农方式，缺乏支持农田水利建设的金融创新产品， 灾害性保险业务儿乎为空白。同时，农田水利基础设施承受 的自然风险人，农业保险机制的缺失，导致农业信贷风险补 偿机制不健全，难以吸引信贷资金的支持。三、信贷支持水利建设我行应采取的措施和建议1、要进一步健全农村金融服务体系，创新支持农田水利 基础设施建设的金融产品。农业发展银行等政策性金融机构 应逐步扩大业务

8、范围和服务领域，在“风险可控、保本微利” 的前提下，加大对水利设施建设、中低产皿改造等方面的投 入力度。2、多样化推行信贷支持模式。政策性银行贷款本质是政 府提供的一项公共服务，具有公共品或准公共品属性。按照 公共詹姆斯.m.布坎南创办的公共选择理论及萨缪尔森提出 的公共品理论，其供给也可打破政府统揽格局,采用市场化、 商业化的方式运作。具体而言，可区分各种不同性质、类型 的信贷公共品，将筹资主体和生产主体分离，把政策性贷款 的生产交给政策性金融机构，由其提供政策性贷款产品。而 政府只需要以出资者的身份，以提供补偿、政策支持、提供 担保、让渡收益权等方式，向金融机构购买相关产品，以提高 政策性

9、贷款供给效率。据此，政策性银行可选择以下信贷支 持模式。是政策支持型信贷模式。即政府部门通过给予政 策性金融机构一定的优惠政策（包括税收优惠、资金来源优 惠、不良贷款处置等），并且准许贷款利率由市场定价，引导 政策性金融机构降低贷款门槛,加人对特定农业生产或特定 群体的信贷投入。二是财政补偿型信贷模式。即政府部门承 诺以财政资金对政策性金融机构从爭某项农业信贷投入而 产生的损失给予补偿，指定政策性金融机构釆取封闭运行的 方式进行农业信贷投入。二是政府保障型信贷模式。即政府 部门通过成立农业担保公司，为农户或涉农企业提供贷款担 保服务，帮助农户和企业达到政策性金融机构的信贷标准以 収得信贷支持。

10、四是收益权抵押型信贷模式。即政府部门将 具备垄断性质的公共事业项目的收费权或预期收益权抵押 给政策性金融机构，从而取得政策性金融机构的信贷支持。农发行可以通过财政补偿型（垫付性贷款）、收益权抵 押型（准公益性项目）、银团贷款方式（农发行主导）等方 式进行信贷支持。3、创新信贷管理模式。涉农金融机构推进“水权证” 质押信贷创新，探索以项冃未来的经营收益或收费权等为担 保,对具有未来收益的经营性农田水利项目发放抵押贷款; 积极探索拓宽农村有效担保物范围，创新担保形式多样的涉 农信贷产品，完善涉农信贷风险分担机制；探索开展大型农 田水利设备、大型农机具等融资租赁业务。4、完善内部配套措施。（-）建立

11、与政府和有关部门合作机制。首先，发挥政 府主导作用。紧紧依靠地方政府，跟进地方经济发展的营销 思路，紧盯地方政府的发展规划，拓宽营销视野，深挖客户 资源，制订相应的业务拓展计划；成立由政府牵头，成立跨 部门合作组织，加强对信贷支持水利建设工作的领导。同时, 做好与水利主管部门的沟通协调，促进融资平台的建立完 善。其次，提升项目营销层次。水利建设项目起点高，规格 高，资金投入人，单纯依靠开户行进行前期营销接洽，会存 在信息不对等、级别不对称、对话不畅通的问题。农发行应 走向营销前台，提升营销层次，获取营销效果。（二）把好准入关口。在项目准入方面，准确界定业务范 围，细化项目入库、培育、出库审核条

12、件，选择优质项目进 行支持；突出政策导向，优先支持地方政府土地出让收益与 水利建设挂钩的项目，促进土地出让收益更多地投向农田水 利建设；积极支持土地整治项目拓展延伸到的公路项目和其 它农业农村基础设施项冃，用土地增值收益来覆盖其它项冃 贷款风险。（三）集中规模和资金，加人投放力度。农发行发展新业 务的资金主要靠发行有限的金融债券筹措，期限刚性强，规 模有限，因此要抢抓机遇，及早筛选上报项目，用足信贷规 模，把钢用在刀刃上，加大投放力度，把有限的信贷资金集 中一块用水利建设方面，支持水利建设实现大的突破。（四）完善信贷管理制度，优化办贷流程。对政府主导、 上级财政补贴的水利建设贷款开通“绿色通道

13、”，主要是优 化操作手续，从简从快，避免重复劳动。例如对在农村和山 区建设的水利项目，可不要求提供建设用地规划许可文件； 对事业单位承贷的水利项目，也不应将企业财务分析办法生 搬硬套，测算事业单位的资产和盈利。（五）加强风险管理。落实政府承诺、土地出让收入返还 质押、项h回笼款监管、账户管理等组合措施，防范和化解 信贷风险。一是落实担保方式。应从法律效力和政府信用两 个方面慎重把握，在符合担保法、物权法的前提下， 创新担保方式。对权属清晰的有形资产或无形资产，优先用 于贷款抵质押担保。政府融资平台贷款一般额度较大，如一 种担保方式难以覆盖贷款本息的，可釆取多种担保方式组合 的办法。釆用土地出让

14、收入返还质押的，要合理测算土地预 期出让收入和返还收入，并落实相关手续。积极探索并推行 “二次担保”措施，即项冃建设期间，以土地预期出让收益、 各类收费权质押或以在建工程抵押，项目建成后，及时置换 或追加担保措施，以储备土地或厂房设备等固定资产办理抵 押和保险，从而进一步降低信贷风险。二是严控操作风险。 认真执行银监会“两个办法、一个指引”相关要求，尝试将 粮棉油收储贷款"封闭管理”的概念引入项目贷款管理中， 严格落实资金支付规定，重点从“规范支付、审核用途、监 测进度、及时回笼”四个环节，防止信贷资金被挤占挪用。 加强与地方政府、财政、土地、水利等部门的沟通与协调， 密切关注上级补贴、本级配套、项目收益等资金的筹措、拨 付进度，资金到位后直接转入农发行账户，优先用于收贷收 息。三是强化贷后管理。针对水利建设和新农村建设项目的 特点，创新贷后管理措施。要对土地出让返还质押账户实行 最低额度控制，将综合收益或项目经营收益留存在该账户， 还清对应贷款后再允许借款人支配剩余部分。要对质押物按 月监测，要重点关注相关土地的出让情况，相关土地出让后 形成的收入要接受农发行监管或直接收回对应贷款。要合理 安排收贷收息。根据贷款批复，合理确定贷款宽限期和分期 还款计划，防止“大头向后”，集中偿债。同时，可设置还 贷准备金专户，专门收拢各种来源的还贷资金，