《民办教育促进法》修法决定中补偿奖励条款研究_1

1、    民办教育促进法修法决定中“补偿奖励条款”研究    摘要：全国人大常委会修法决定中的“补偿奖励条款”对现有民办学校(2016年11月7日修法决定公布前设立)转设时的剩余财产处置规定了总体政策框架，但该条款在文字表述上的歧义致使地方在制定实施意见时产生了普遍的理解偏差。通过对这些偏差进行合法性与合理性的深入讨论，得到以下基本结论：第一，获得“补偿或者奖励”是现有民办学校的普遍权利，与他们在新法实施以后的选择无关；第二，制定“补偿或者奖励”的地方政策必须完整体现修法决定关于主要因素的规定；第三，必须把民办学校历年培养的学生(毕业生与在校生)作为衡量现

2、有民办学校办学效益的主要因素。关键词：民办教育促进法，修法决定，补偿或者奖励，分类管理基金项目：全国教育科学“十三五”规划国家重大项目“民办教育分类管理制度建设与推进策略研究”(vga170004)在2016年11月7日发布的全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定(以下简称修法决定)中，除了对原民办教育促进法做了十六条修改以外，还专门对修法决定公布前设立的民办学校(以下简称“现有民办学校”)在2017年9月1日新法实施后面临的分类选择做出如下补充规定：“本决定公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，根据依照本决定修改后的学校章程继续办学

3、，终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学；选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”1该条款的主要内容是为现有民办学校的补偿和奖励问题提供整体解决方案，因此又被称为“补偿奖励条款”。对照修法过程中公布的三次审议稿，在一审稿中并没有该条款相关内容，后因各方反响强烈才在二审稿中补充了该条款，并经三审修改完善后成为修法决定的重要内容。该条款虽

4、然不涉及对民办教育促进法具体内容的修改，但却是民办教育促进法颁布以来国家在法律层面对现有民办学校清算后剩余财产处置做出的明确法律规范，意在为新法实施和民办学校分类管理的顺利推进消除历史遗留问题，其重要性不言而喻。可以这么说，此次修法如果没有“补偿奖励条款”的设立或在地方立法中缺乏对“补偿奖励条款”的正确理解与合理体现，民办学校分类管理新政将面临巨大的政策风险。2遗憾的是，这种担忧正面临现实的挑战，在已经公布的若干省份的地方实施意见草案中，均不同程度反映了地方对“补偿奖励条款”的理解偏差。一、“补偿奖励条款”的立法背景民办教育是国家确立“改革开放”战略以后在教育领域推进市场化改革的产物。由于改革

5、的复杂性，三十多年来我国民办教育的发展是政府在“促进”与“规范”两个政策重心之间不断变换的曲折进程。在这个过程中，不同时期设立的民办学校政策环境不一样，法律规范也不一样，民办学校自身在区域之间、类型之间、组织形态和产权结构等各个方面都呈现出复杂的表现，特别是在民办学校举办者财产权利界定上一直处于不稳定状态，从而导致现有民办学校在两种“分类管理”框架之间转换时变得非常复杂。第一，无法可依。在2017年3月15日民法总则通过以前，国内并没有法律或者行政法规对“非营利组织(法人)”的法人属性，特别是财产权利做出明确规定。因此，2002年12月28日发布的民办教育促进法第五十九条规定“民办学校清偿上述

6、债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理”，在实践中没有能够成为民办学校终止时剩余财产处置的有效法律规范。第二，法律冲突。首先，教育领域内部的相关法律规范前后不一致。1997年以前设立的民办学校，学校终止时剩余财产如何处置，国家对此没有明确规定。1997年国务院颁布的社会力量办学条例第四十二条规定：“教育机构清算时，应当首先支付所欠教职员工的工资及社会保险费用；教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业。”2002年民办教育促进法第五十九条规定：“民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。”

7、其次，教育部门与其他部门立法不一致。1998年国务院颁布民办非企业单位登记管理暂行条例，没有对民办非企业单位终止时的剩余财产处置做出明确规定。财政部2004年颁布民间非营利组织会计制度，第一次明确民间非营利组织需要同时满足“不以营利为目的、资源提供者不取得经济回报、不享有组织所有权”三个特征，但对照立法法和行政许可法的相关规定，部门规章无权设置行政许可和决定非营利组织的法律特征，因此只能算是认定非营利组织的充分条件，但不是必要条件。2007年国务院颁布企业所得税法实施条例，明确规定符合免税条件的非营利组织需要同时满足以下条件：(一)依法履行非营利组织登记手续；(二)从事公益性或者非营利性活动；

8、(三)取得的收入除用于与该组织有关的、合理的支出外，全部用于登记核定或者章程规定的公益性或者非营利性事业；(四)财产及其孳息不用于分配；(五)按照登记核定或者章程规定，该组织注销后的剩余财产用于公益性或者非营利性目的，或者由登记管理机关转赠给与该组织性质、宗旨相同的组织，并向社会公告；(六)投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利；(七)工作人员工资福利开支控制在规定的比例内，不变相分配该组织的财产。值得注意的是，上述对非营利组织剩余财产的处置规范只是当非营利组织要求免税优惠时需要满足的条件，并不是对非营利组织一般特征的规定。因此，2003年9月1号以后设立的民办学校，其举办者具有怎

9、样的财产权利并不明确。面对历史上制度安排如此复杂的民办学校法律状态，按照立法法第八十四条“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往”的规定，2003年9月1日民办教育促进法实施以前设立的民办学校的举办者都可以要求“返还或者折价返还举办者的投入”，而1997年10月1日以前设立的民办学校的举办者甚至可以要求更多的财产权利，这势必对新法实施和分类管理的推进造成巨大障碍和风险。因此，寻求一种尊重历史、符合国情、有利发展的过渡性政策设计就成为本次民办教育促进法修法的必然选择。本次修法，为了更好地适应各地民办教育发展的历史和现实差异，全国人大常委会决定将制定具体“补偿或者奖励”方案

10、的立法权授予地方，是实现民办教育发展转型较为合理和较为稳妥的策略，体现了立法机构在本次修法中对现有民办学校举办者采取的“肯定贡献，鼓励发展，尊重历史，不算细账”的基本原则。在这个背景下，地方立法虽然可以体现特色，但如果违背了上述原则，那就不仅存在违法风险，更将面临复杂的诉讼纠纷，最终影响到当地民办教育的顺利转型和健康发展。二、正确理解“补偿奖励条款”的若干要点根据上面的分析，地方立法时正确理解修法决定中“补偿奖励条款”的第一个政策要点是必须贯彻主体平等原则，即获得“补偿和奖励”是现有民办学校的普遍权利，不受学校在新法实施后选择行为的影响。现有民办学校无论选择营利、非营利或者终止办学，只要符合“

11、补偿奖励条款”规定的前提条件“终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的”，出资人都可以申请“补偿或者奖励”。这个道理其实很简单，因为对所有现有民办学校而言，无论今后如何选择都不能改变已经做过的事情，“补偿奖励条款”正是对此的肯定并提供了对历史遗留问题的处理原则。有反对者认为，如果理解为普遍权利，那为什么在“补偿奖励条款”中对举办者选择非营利性民办学校和选择营利性民办学校的转设流程采用不同的表述？其中，对选择营利性民办学校的转设流程为什么根本就没有提及“补偿或者奖励”？他们还认为，将其理解为普遍权利似乎也不符合国务院“若干意见”确立的“分类管理，差别扶持”的指导思想。虽然澄清这些问题

12、的权威途径是由全国人大常务委员会做出法律解释，但我们同样可以借助于逻辑和法理来回答上面的疑问。第一，现有民办学校在9月1日以后无论选择终止还是选择营利性民办学校，都将自动进入新旧转换时的“终止”环节，与选择非营利性民办学校后在“终止”环节的法律状态并没有实质意义上的区别，目前也没有任何法律对此做出不同的规范。因此，当现有民办学校选择成为营利性民办学校时，虽然“补偿奖励条款”没有对财产处置做出明确规定，但学校从“民办非企业单位(法人)”转设为“营利法人”，中间必定包含一个“非营利性民办学校”的终止环节，于是就自然启动了非营利性民办学校终止时申请“补偿或者奖励”的程序。第二，“补偿奖励条款”为现有

13、民办学校选择营利性民办学校设计的转设流程是“进行财务清算，依法明确财产权属，并缴纳相关税费，重新登记，继续办学”，其中并未明确提到“补偿或者奖励”。然而，其中“依法明确财产权属”的规定，除了按照本次修法的“补偿奖励条款”进行财产分割以外，还有任何其他“法律或行政法规”可以成为“明确财产权属”的合适法源吗？我们在本文第一部分已经详述了相关法律的缺失问题。如果说第一条理由提供了“补偿或者奖励”作为一种普遍权利在程序上的合理性与可行性，那么第二条理由则提供了“补偿或者奖励”作为一种普遍权利在实践上的必要性。至于将“补偿奖励条款”理解为“差别化扶持政策”，则不但没有充分的法律依据，而且也明显违反了主体

14、平等和法律不溯及既往的基本法律常识，不值得一驳。地方立法时正确理解修法决定“补偿奖励条款”的第二个政策要点是必须忽略对现有民办学校在民办教育促进法原分类体系中“是否要求取得合理回报”法律状态的选择。现有民办学校无论原来是“要求取得合理回报”还是“不要求取得合理回报”，都按照同样的原则和模式衡量其应该获得的“补偿或者奖励”。从法理上来说，“要求取得合理回报”与“不要求取得合理回报”的现有民办学校在“补偿或者奖励”上的权利是不一样的：选择了“不要求取得合理回报”的民办学校，意味着出资人放弃了除出资以外的所有财产权利；只有选择了“要求取得合理回报”的民办学校，才可以在出资以外要求其他财产权利。但如果

15、我们真的按此设计“补偿和奖励”方案，那就一定会面临非常复杂和难以处理的局面。第一，在原来的分类体系中，大部分现有民办学校选的都是“不要求取得合理回报”，但事实上它们都或多或少地从学校结余中获得了部分经济利益。如果深究起来，涉及面太广，情况太复杂，宽严皆难，并有可能导致大量的法律纠纷，不利于国家教育事业发展。第二，那些选择了“要求取得合理回报”的民办学校，根据民办教育促进法及其实施条例的有关规定，虽然分享学校的结余是合法的，但很少有民办学校按照规范的程序获取合理回报，最终也将面临与“不要求取得合理回报”的学校同样的难题。第三，如果地方制定具体的“补偿或者奖励”方案时追究现有民办学校原来是否要求取得合理回报的选择，必然导致“要求取得合理回报”的民办学校比“不要求取得合理回报”的民办学校获得更多的经济利益，会形成“老实人吃亏”“好人不得好报”的社会舆论，不利于形成良好的社会风气。因此，无论是考虑法律实施的可行性还是合理性，都不应该也没有必要在地方具体的“补偿或者奖励”方案中对“要求取得合理回报”的民办学校与“不要求取得合理回报”的民办学校区别对待，这也正是