高校学费-贷款资助体系研究

1、    高校学费贷款资助体系研究    摘要：将高等教育的学费政策与国家助学贷款资助政策作为一个统一的体系，分析了政策目标、行为主体协调性、政策适宜性等方面的问题，并从政策目标、政府决策、学校等方面对优化学费贷款资助体系提出了改进的建议。关键词：学费；贷款；政策在高校出现了两种情形：一种情形是学费较高，许多贫困学生缴纳不起学费，甚至拖欠学费；另一种情形是学生希望获得助学贷款等资助，但获得资助的学生比例相对于需求来说远远不够，而且费时缓慢。这实际上是高等教育的学费政策和资助政策的不协调在学生身上的集中反映，对于学生来说，既要交费又想获得资助，究竟是什么原因

2、导致两者的不协调?如何解决?则是笔者研究的重点。一、高校学费贷款资助政策体系面临的问题(一)学费政策与贷款资助政策的政治目标一致，但具体工作性目标相互分离，缺乏协调学费政策和资助政策二者具有相同的政治目标，即都是满足学生的教育需要，促进高等教育的健康发展和实现教育的公平，但在具体目标上则具有一定的相对独立性。学费政策是面向学生回收一定的办学成本，而贷款资助政策是按需求导向原则向最需要资助的学生经济困难学生提供经济资助。1.学费政策的具体目标：回收部分教育成本。学费政策的理论基础是高等教育成本分担理论，它是指对属于非义务教育的高等教育，由学生或家庭承担一定比例的办学费用。收取学费可以使得学校获得

3、更多的经费以弥补学校运营的不足，同时高校的发展也使更多的人能够进入高校获得高等教育，从而改变少数人接受高等教育的状况，提高宏观上更多人获得教育机会的公平性。我国高校学费政策始于1989年，实行向国家任务计划招收的学生收取学杂费制度。国家教委高等学校毕业生分配制度改革方案规定：“国家任务计划招收的学生，培养费由国家提供，学生上学一般应交学杂费。经济困难者可申请贷款，符合条件者可享受优秀学生奖学金。”1996年国家教委、国家计委、财政部颁发了关于颁发义务教育等四个教育收费管理暂行办法的通知(教财(1996)101号，附件四为高等学校收费管理暂行办法)，明确了高等教育属于非义务教育阶段，学校依据国家

4、有关规定向学生收取学费。学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定，在现阶段高等学校学费占年生均教育培养成本的比例最高不得超过25%，国家规定范围之内的学费标准审批权限在省级人民政府。同年国家教委制定了关于1996年推进普通高等学校招生并轨改革的意见，启动高校招生收费的统一规范，1997年在全国实行招生收费并轨，面向全体学生收取学费。自从20世纪80年代末实行收费制度以来，我国高校的学费呈现逐年快速上升的趋势。最初只有100元-300元，1993年普通高校生均缴纳学费610元，1996年与1993年的学费水平相比已经翻了一番，达到1319元，到1999年则又翻了一番，达到2769元。从199

5、9年扩招开始，学费又大幅上涨，1999年学费比1998年上涨40.3%，2000年比1999年上涨28.2%，直到2001年教育部、国家计委、财政部发出关于2001年高等学校招生收费工作有关问题的通知，规定2001年的学费、住宿费一律稳定在2000年的水平，不得提高。近年来每年都规定高校不得提高学费标准，学费快速上涨的趋势才得到缓解，但现在学费已经逼近5000元。在实际运行中，学费在高校办学经费中的作用越来越重要。由于学校办学成本上涨，国家拨款的增长远远小于高等教育发展的经费需求，许多学校国家拨款不到学校总经费的50%，学校需要自己筹资，因而向学生收取更多的学费，以弥补学校经费的不足。随着学费

6、水平的提高，学费在学校经费收入结构中比重不断上升，如学费占学校经常性经费支出的比重从1993年的12.1%上涨到1999年的23.4%，而2000年和2001年则分别达到27.7%和31.4%，这与国际上公立高等教育的平均水平(25%左右)相比，已经处于一个相对高的水平。2.贷款资助政策的具体目标：帮助贫困学生完成学业。高校资助政策的最初目的是通过多种途径解决贫困学生的生活困难，帮助学生完成学业。随着学费政策的实施以及学生规模的扩张，相对于学校的收费水平来说，经济上困难的学生所占学生总数的比例较高，据官方估计一般院校贫困生比例约为20%30%，尤其是农林高校，有的甚至达到60%左右，因此提供较

7、高数额的助学贷款成为资助政策的重点。我国高校在1987年以前一直实行免费教育，并向学生发放助学金。1987年国家教委、财政部制定普通高等学校本、专科学生实行奖学金制度的办法和普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法，开始实行奖学金和学校助学贷款制度。1995年国家教委颁布关于改革国家教委直属院校学生贷款办法的通知，建立学校学生贷款制度，学生贷款基金的来源渠道有学校的教育事业费、国家专项补助经费、回收的贷款、社会捐赠和校办产业收入等。1994年普通高等学校开始设立勤工助学基金，1995年国家教委强调对经济困难学生减免学杂费。1999年开始实行国家助学贷款制度，从而在国家层面正式推出助学贷款政策

8、。中国人民银行、教育部、财政部制定了关于国家助学贷款的管理规定(试行)，教育部制定了国家助学贷款管理操作规程(试行)，国家财政对贷款利息补贴50%。由于有关贷款要求担保，学生获得贷款难度较大，因此政策实施困难。2000年通过政策调整，三部门制定了关于助学贷款管理若干意见和关于助学贷款管理的补充意见、中国人民银行助学贷款管理办法，实行信用贷款，面向全体经济困难学生，贷款用途包括学费和生活费。国家要求各省积极推进和落实国家助学贷款，并规定商业银行均可介入国家助学贷款工作。在多年实施中发现许多困难，2004年国家出台了调整性政策：一是在学习期间政府予以全额贴息，延长还款期至毕业后6年；二是建立政府和

9、学校共同建立风险基金，通过招标确定贷款银行。但在实际操作中依然有许多工作困难。学费政策和贷款资助政策的具体工作目标的差异性在于回收与给予的差别，政策对象都是学生，如何回收，如何给予，并在给予的同时考虑今后的归还，导致二者在工作的思路、方式和方法的不同。(二)学费政策与贷款资助政策的制定和实施主体不同，利益不同，导致行为协调性较差我国学费政策在宏观上由教育部制定，而学费的具体标准由各省级人民政府制定。省级人民政府制定学费标准时不仅考虑本地区经济和社会发展情况，还要考虑上年学费标准的情况并进行适当的调整。学费政策的执行上，由高校予以具体执行，面向学生收取费用。此外由于受到市场经济思想影响和弥补学校

10、办学资金紧张的需要，一些高校在学费之外还向学生收取了各种各样的费用，如“转专业费”、“重修费”、“学位申请费”、“答辩费”等，以致于2005年5月教育部、国家发展和改革委员会和财政部联合发出关于做好2005年高等学校收费工作有关问题的通知文件，严格收费规范管理。国家助学贷款政策由教育部、中国人民银行、财政部等多个部委进行协商制定。在国家助学贷款的执行上，主要是中央和地方政府、银行、学校，在工作中各方行为各有其特点。政府方面，根据新的助学贷款政策，学生在校期间的贷款利息由中央政府(对中央部属高校)或地方政府(对地方高校)贴息，但贴息的总额受到政府的财力制约，中央政府由于财力的保证，对教育部和其他

11、部委的高校学生贷款贴息情况较好，而地方政府由于受重视程度和财力的制约，有的贴息资金少、到位慢。银行在贷款中涉及未来贷款风险和回收机制而有畏难情绪和不积极行为，虽然学校预缴纳风险基金，但从实际操作上看由于我国缺乏个人信用体系和缺乏其他贷款回收专业服务机构，现有的执行机构难以应付未来的拖欠，依然难以对学生毕业离校后的还款行为进行监控。因此，银行担心贷款风险和成本较高而惜贷，国家助学贷款推进较慢，导致获得贷款的人数只占申请人数的很少比例。(三)缺乏对学生在政策中的特点和行为深入研究，从而导致政策的适宜性不佳学生是学费政策和贷款资助政策的对象，作为交费者和接受资助者，学生缴纳学费的能力、获得贷款等资助

12、的意愿、未来还款能力的分析和预测等，都需要进行深入的研究。不同类型学校、地区、专业的学生，其缴纳学费和可能获得资助的差额、有关行为特点和影响因素，这些是宏观层面政府制定相关政策和银行、学校微观层面执行政策工作中需要关注的，对于不同的学生群体需要采用更加个性化和灵活的具体政策，分类实施。但目前相关研究较少，政策执行中还有许多方面没有细化，如何在统一政策的基础上增强政策的适宜性和灵活性，也需要研究。二、对完善学费贷款资助政策体系的建议学费政策和资助政策都属于教育财政政策，二者既有区别又有联系，既相互补充又相互制约。将学费政策和资助政策联系在一起成为统一的政策体系，在二者具有相同的总目标情况下，如何

13、协调二者的分目标特别是在政策执行上的关系，使得达到各自具体目标的同时，实现教育公平，已成为一个重要问题。(一)合理构建学费贷款资助政策体系的目标结构学费贷款资助政策体系的总目标主要体现在以下三个方面：一是政策的主要目标是创造更多的受教育机会，促进个人和社会的教育品质提升；二是推进教育投资体制改革，实现高等教育多渠道投入，保证高校的办学经费需求；三是在考虑大多数学生利益的同时，更多地关注政策中的弱势群体经济困难学生的受教育机会和在校保持情况(即不辍学)，促进教育公平。因此学费贷款资助政策体系需要解决的目标协调问题是学费与贷款资助政策如何协调以实现总目标的最优效果。在学费方面：高等教育由哪些人分担

14、经费?分担多少?采取何种方式分担?如何评价和调整学费政策?在资助方面：向哪些人提供资助?采取哪种方式资助?如何评价和调整贷款资助政策?教育部提出“不让一个学生因为经济困难而失学”，其目的是让家庭经济困难的学生能够通过资助等完成学业。但在具体操作中政府并没有深入测算现实的经费难度，这是一个十分高的政治目标，需要考虑多种政策组合及其支持才能实现。在政策目标集合优化中需要处理好多个方面的关系，包括政策长期性和短期性的关系、政策公平性和效率的关系、政策面向多数人和少数人的关系、供给和需求的关系。这些矛盾都是政策目标体系中需要根据高等教育一定的发展阶段的规律进行优化处理的，以不断完善政策体系，提高政策的

15、适应性。(二)优化学费贷款资助政策的决策体系，建立政府调节机制目前，学费的收费标准和收费项目的制定权属于省级人民政府，高校在学费政策上按照属地化原则进行管理，因此省级人民政府可以通过政策调控把握学费政策。在助学贷款和其他资助政策上，省级人民政府应承担起银行与学校的协调责任，根据本地区的学费政策，确定贷款的力度和安排财政的支持力度。政府在决策中需要注意决策的方向性和科学性，按照学费政策和资助政策的要求，以为学生提供优质的教育服务和促进高等教育健康发展、促进教育公平为目标，广泛听取学生、学校、专家和社会的意见，充分考虑学校的办学特点、相关政策的执行难度，进行科学论证，形成相对合理的政策方案，并在政

16、策执行过程中进行效果评价，根据反馈的信息及时调整政策。1.协调学费标准和贷款资助标准的水平一致性，实施个性化的学费政策利资助政策。在学费政策方面，对学费水平进行合理测算和控制。目前高校的学费标准，缺乏根据成本进行的测算，学生分担的成本比例多少为合适，学校的成本结构应是怎样的，如何促进学校控制不必要的支出和减少浪费，都需要政府建立高校的成本监控体系，监督高校在保证一定教育质量下的合理成本水平和结构，为学生提供真实、合理的成本分担标准，降低学生对不合理成本的支付。在资助政策方面，根据学费水平来确定资助的额度，使得学生能够获得学费和基本生活费水平的资助。但由于由政府贴息，因此贷款资助的水平还需要考虑

17、政府的财政能力。较理想的情况：一是政策惠及面较广，使得贫困学生能够都获得贷款；二是经济特别困难的学生能够获得基本保证其完成学业的较大额度的贷款。当然贷款的归还方式需要设置多种形式，以适应学生就业后的不同经济收入情况。学费的提高有赖于资助的配合，一定的学费水平对于资助水平具有直接的影响效应。在学费与资助的共同作用下，学生所支付的教育费用的净价格(即学费减资助)为学生所接受，学生才可能选择接受一所学校的教育。当学费远远高于资助时，学生所支付的净价格超出其经济支付能力，将影响学生入学的积极性和可能性。学费水平越高，相应地学生对贷款金额的要求也越高。学费政策的个性化，体现在对不同地区、不同层次和类型的

18、学校、不同专业，收费水平不同。在保证基本的学费水平外，还可以从以成本为导向的学费制定原则转向以质量为导向的学费制定原则，不同层次和不同教育质量的学校和专业实行不同的学费标准。贷款资助政策的个性化，体现在面向不同专业、不同家庭经济状况的学生情况，资助的额度和覆盖面不同。因此，不同地区的学费资助政策在实施中要又所区别，不同学校的学费资助政策各有特点。考虑不同层次和教育质量的高校学费和资助措施差异、不同财力的学校学费和资助措施差异、不同地区的学费和资助政策差异，是当前学费资助政策调整的重要内容。2.协调学费和资助政策的实施中各方关系和利益。建立各方互信、协作机制。学费和资助政策涉及政府、学校、学生、

19、银行等，各方都有自己的利益，都希望获得对自己有利、可行的政策，但又往往由于政策的执行产生利益上的不满意，因此出现诸多不协调的情况。如地方政府限额贴息名额少，银行不愿忍受工作琐碎和承担风险，学校增加了许多额外：工作和催缴责任等，都需要省级政府进行协调，及时汇总和发现政策执行中的问题，并予以解决和进一步地推动。尽快建立全社会的社会信用体系。政府需要协调各家银行，通过高校学生贷款的管理，促进银行间建立学生贷款信息互通机制，协助银行完善贷款的管理。(三)在学校层面建立统一协调和灵活把握学费贷款资助政策的工作机制学校的相关部门主要有财务处下属的助学贷款办公室、学生工作部等。学校既要考虑学费的收取，同时还

20、要在工作流程上做好帮助学生申请贷款的组织工作以及教育学生按时还款等。学校在学费政策和贷款资助政策的协调中可以发挥重要的作用。首先学校能够直接了解学生的家庭经济状况，从而可以根据学生的家庭经济状况减免学费，相当于给予了学生一定的经济资助；其次，学校了解或根据以往就业情况能够初步估计各大类专业学生今后的还款能力，可以为银行提供相关的信息，以帮助银行在贷款的个性化政策制定和执行中提供有益的建议；第三，学校也可以运用有关信息减少风险补偿。(四)加大财政支持和鼓励社会捐赠，优化学费贷款资助政策的实施配套支持条件学费贷款资助政策的实施需要一定的支持条件，包括社会环境、经济发展水平、政府公共服务职能转型、学校经营水平、学生家庭经济能力、学生观念等。但最重要的政策调整则是加大财政对高等教育的支持，并鼓励社会捐赠，增加全社会对教育的投入。政府筹措更多的资金，用于加大对经济困难学生的资助面。政府的学费资助政策面临三种选择：低学费高补贴，当国家财力较强和实行福利国家政策；维持适当的学费水平并进行配套的资助；放开学费水平控制，学校自己决定学费水平标准，并对部分经济困难学生资助。从我国目前来说，由于政府财力的限制和市场经济体制建立初期学校行为规范初建的特征，我们只能采取第二种方式。改进现行捐赠法规，鼓励单位和个人积极向高校捐赠，或通过