论教育政策制定的利益指向

1、    论教育政策制定的利益指向        利益集团理论的分析视角摘 要：本文通过对社会利益集团存在的必然性和类别的分析，认为教育政策主体在教育政策过程中必须充分考虑利益集团的因素。考虑教育政策过程的利益集团因素，教育政策就会得到有效地贯彻实施；忽略教育政策和利益集团因素，教育政策活动就会遇到阻力甚至失真；提出如何处理忽略教育政策过程中利益集团因素的几点建议。关键词：利益集团；教育政策；中国“从最广泛的含义上说的，任何一群为了争取或维护某种共同的利益或目标而一起行动的人，就是一个利益集团”。而且利益集团的存在几乎和政治现

2、象一样古老，尽管中国更多的是以集权政权远远多于分权政权的形式表现出来。但是这并不表明，中国不存在利益集团，只不过是由于强大集权权势遮蔽了利益集团表达的能量及其显现，它们表现出来的是沉默或休眠的状态，只要条件成熟它们就会为自己的利益呐喊。市场经济和民主政治是利益集团存在的两大支点，而这两大支点的确立给中国社会所带来的影响是空前巨大的。观念和意识的力量是无穷的，随着市场经济和民主政治的观念和意识不断深入人心，尤其是当前的社会转型时期，社会和经济领域发生了一种系统化的、大规模的和带有根本性特征的转变；新旧规范、社会机制和价值观念等方面的矛盾与冲突，社会张力表面化，利益矛盾、利益分化、利益冲突和利益重

3、组等一系列变化成为中国利益集团形成的逻辑起点。一、中国社会利益集团存在的必然性中国在特定的历史时期和特殊的国情的制约下，实行政治上党的一元化领导，经济上高度集中的计划经济体制、采用相对单一的所有制模式，同时强调，在社会主义中国，人民的利益高度一致，中国共产党是其独一无二的、不可替代的忠实代表，强调个人利益服从集体利益，局部利益服从全局利益。在这种情况下，代表“局部”、“狭隘”利益的利益集团得不到承认，也不被允许存在和发展。在这样的时代背景下，仅存在自在的利益群体，而不存在自为的利益集团。这个时期的利益集团根本不具备利益诉求的功能和条件。从利益集团的产生基础看，多元政治与市场经济是利益集团存在的

4、两大支点。通过30多年来的改革开放和社会主义市场经济体制的建立及运行，中国社会正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。在社会转型过程中，整个社会利益结构发生了分化与重组，原有的社会利益格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐步形成。由此，多元主义和市场逻辑在人们的思想意识中得到了一定的发展。我国不仅出现了已有利益集团明朗化，而且原有的巨型利益集团分化、转化出更多的规模较小的利益集团，同时还产生了众多新的利益集团。从数量上看，社团组织的数量迅速增加，在1965年，全国性的社团有100个，地方性社团6000个，到 2000年底，登记注册的社团和基金会共计129240个；从社团组织的种类和服务的领域

5、看，均呈多元化的发展态势。20世纪80年代以前，社团组织主要是高度行政化的工会、共青团、妇联、文联，工商联、科协等九大类，而目前中国的全国性社团按照官方的分类标准可分为产业部门、社会服务与社会福利、公共事务、信息与技术服务、卫生、体育、教育、文化艺术，新闻出版、科学技术、环境能源、人文社会科学、企业行业协会，职业组织、地区组织、个人以及其他组织等17类。我国利益集团数目增多，是有客观必然性的。一是经济原因。改革开放和发展社会主义市场经济以来，中国的经济成分、组织形式、就业方式和分配方式日益多样化，社会利益结构不断分化重组，这使利益集团的产生具有了客观的社会基础。二是法律保障。早在1982年颁布

6、的中华人民共和国宪法为利益集团提供了保障。宪法第35条规定；“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社，游行、示威的自由。”这一规定是利益集团得以合法存在和开展活动的宪法依据。各种不同的利益集团可以依法自由地出版和散发出版物、刊登广告，以宣传其主张，公民为一定宗旨可以依法自由组成某种社会组织。三是政府政策。中国共产党十六届三中全会提出，“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，保护私有财产权”等，为利益集团的产生创造条件，1993年中华人民共和国教师法的颁布为维护教师团体的共同利益提供了政策支持。四是科技支持。现代交通与信息技术的发展，使得人们之间的联

7、系日益方便快捷，大大节省了利益集团的组织比成本，从而为利益集团的产生提供了技术条件。五是利益意识。公民利益意识的觉醒和维权意识的加强，特别是“集团意识”的形成，为利益集团的产生提供了心理基础。二、中国社会利益集团的类别关于中国利益集团类别方面，已经有一些学者进行了相关的研究。夏训良首先从组织的角度出发，把中国社会的利益集团分为：(1)非正规利益集团；(2)非社会性利益集团；(3)社团性利益集团；(4)机构性利益集团；又从利益集团追求的目的的角度，也把中国社会的利益集团分为：(1)经济利益集团；(2)政治、社会权益利益集团：(3)公众利益集团；(4)政府利益集团。李强从中国社会改革以来利益结构变

8、迁的角度，把社会群体分成这样四个利益集团：(1)特殊利益集团；(2)普通获益者集团；(3)利益相对受损集团；(4)社会底层集团。程浩等根据不同的标准，把中国社会利益集团形态种类分为三个类别：首先，根据其社会性质分为合法性利益集团和非法性利益集团。其次，根据组织化程度把中国社会利益集团分为高度组织化利益集团、具有一定组织程度的利益集团、组织松散的利益集团和非正式组织群体。最后，根据其活动目标，把中国社会现有的利益集团分为经济性利益集团和非经济性利益集团。从上述对利益集团分类的方法分析，可以对中国社会的利益集团进行多视角的分类，而且每一种分类方法都有其合理性的一面。笔者倾向于把中国社会的利益集团按

9、照对教育政策的影响程度和教育政策运行过程中需要考虑的利益集团进行分类，这样我们可以把中国社会的利益集团大致分为：政府集团、工商业集团、农业集团、专业集团，民族集团、公共性利益集团等。从系统论的观点分析，教育系统作为社会母系统的一个子系统，必定受到社会各种集团的影响，这在教育政策的运行过程中的体现尤其突出。从宏观、中观到微观的逻辑顺序分析，上述各个集团及其子集团或附属机构也会对教育政策运行产生影响。以专业集团中的教育集团为例，可以分为：教育行政集团，教师集团。家长和学生集团，教育研究者集团、学校集团、教材出版商集团等等更进一步说，教育政策活动应该充分考虑教育系统内外的各个利益集团的要求来进行，因

10、为教育政策的关键环节还需要“第一线”集团的参与和支持，“第一线”集团的参与和支持与否直接决定着该项教育政策信度和效度，决定着该项教育政策的预期结果的实现。三、我国教育政策过程需要考虑的利益集团问题无论在专制体制下还是在民主体制下，教育政策的运行过程都必须非常认真地考虑和对待与该项教育政策相关的利益集团的利益要求。这是因为一项教育政策的认定、制定、执行、评估和终结都是和利益集团有着千丝万缕的关系，每一个教育政策环节都是教育政策的有机组成部分，是达到教育政策目标不可或缺的条件。在教育政策过程中关注和听取利益集团的意见倾向，不是为了完全按照某个利益集团的利益路径实施教育政策，而是在某种程度上使教育政

11、策活动更具合理性、可行性。(一)考虑利益集团因素的情况分析。从教育政策的利益调控规律的角度分析，中华人民共和国教师法和关于国家助学贷款的管理规定(试行)等教育法规和政策就是充分考虑需要利用教育政策的补偿规律，针对教师集团和学生集团中的贫困生而制定的教育政策。1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的中华人民共和国教师法在第一章总则的第一条的第一句话就开宗明义：“为了保障教师的合法权益第四条改善教师的工作条件和生活条件，保障教师的合法权益，提高教师的社会地位。全社会都应当尊重教师以及第六条的每年九月十日为教师节。”还在第二章权利和义务部分的第七条的“(二)从事科学研究

12、、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见；(四)按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假；(五)对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理；(六)参加进修或者其他方式的培训。”中华人民共和国教师法的出台，充分体现了既要满足广大教师的物质利益也要充分尊重教师的特点，使其社会地位得到认可，而且赋予教师主人翁地位。又如国家助学贷款政策，关于国家助学贷款的管理规定是从1999年开始做试点， 2000年在全国所有高校推开。当时政策设计的理念是“商业运作，以担保条款及学校、助学中心的连带责任转移贷款风

13、险”。这种设计理念，体现了商业银行作为助学贷款市场供给方的理性，也是商业银行作为市场主体保护自身利益的政策性体现。起初的国家助学贷款政策没有起到对贫困学生集团的政策倾斜，更多地保护了市场主体的利益，因此，教育部于2004年8月31日发布的新的助学贷款政策，兼顾了参与助学贷款各方的利益，具有较强的可操作性。从学生的角度分析，学生是“新政策”的直接受益者和贷款偿还人。他们不仅享受助学贷款政策给他们带来的“好处”，帮助其摆脱经济窘境，顺利完成学业。同时他们也必须为此履行义务和责任，承担贷款风险，但是，由于已往的政策过于侧重商业性，没有充分考虑学生贷款群体的实际状况和偿还能力，导致学生在商业银行贷款面

14、前望而却步，或面对难以逾越的贷款技术沟壑束手无策，即使已经贷款者对于苛刻的还贷条件，也表现出“无奈”或“逃避”，这虽非其主观愿望，却是不得已而为之。相反，“新政策”分析了学生实际的还贷能力状况，充分考虑学生的利益。一方面，国家负担学生在校期间的全部贷款利息，直到他们毕业参加工作有一定经济实力后才取消贴息，从而大大减轻了学生的贷款压力；另一方面，允许学生将还贷年限由原来的4年延长到6年，也在一定程度上缓解了学生经济上的压力，为提高还贷能力创造了条件。把教育政策需要调控的利益集团作为一个考虑因素是增强这项教育政策可操作性的必要条件，虽然教育政策的制定是由国家立法部门和教育行政部门完成的，但是教育政

15、策的实施还要由“第一线”集团来完成。该个案中教师集团和学生集团 (贫困学生集团)就是实施教育政策的“第一线”集团，考虑利益集团的诉求有利于增强教育政策实施的可行性。(二)忽视利益集团因素的情况分析从教育政策基本规律可以知道，教育政策作为一种资源配置方式在很大程度上决定着社会利益结构，教育利益结构和每个利益集团利益实现的状况。忽视教育政策过程中相关利益集团的利益要求，教育政策的预期效果将会大打折扣，甚至导致教育政策的大败，对教育资源造成巨大浪费。新课程改革政策就是一个明显的例子。这项教育政策涉及到了教育行政集团、教师集团和教育出版集团，而新课程改革政策没有充分考虑上述相关利益集团的利益，然而，这

16、些集团恰恰是新课程政策实施和评估的“第一线”集团，它们的积极与消极事关新课程改革的成败。对于教师集团来说，新一轮的课程改革是以我国的素质教育改革为背景、以当代教育新思想为指导的，因此要求实际教育工作者彻底改变他们习惯了的观念与行为模式，采纳与素质教育相适应的新观念与行为模式。这些要求的实现需要他们付出更多的时间，更大的辛劳，还会打破他们既有的利益格局，而新的利益格局却是不明朗的，新的付出所能获得的报偿也是不清楚的。因此，他们就会困惑，就会犹疑，有时则阳奉阴违，表面上欢迎新课程改革，实际上继续按照以前的方式去做，甚至造成两套教材的应对策略，在有专家检查，指导时实施新课程，专家与检查人员走后就继续

17、按照以前的教材进行教学；有的教师干脆两套教材都教授，新课程的理念只是个说说而已的幌子。对于教育行政集团来说，新一轮的课程改革成为该集团的逐利目标或者保护局部利益的机会。新课程改革的教材改革的目标是教材多样化，然而教材多样化的目标受到教育行政集团和教材出版集团的冲击。本来实行教材的多样化，最大的受益者是学生。只有通过竞争，才能使更多的、更高质量的教材脱颖而出，为推动素质教育提供教材层面的支持。但是课程改革的教材领域充满了利益的纷争。比如，一些省教育行政部门明确提出，本地区选择某种教材必须达到一定的比例，否则将会减少省里下拨的实验经费。也有的地方提出，实验区的实验教材只能在教委规定的两套教材中选用

18、。有的省教研室、教育出版社联合拟订合作协议，提出，任何其他出版社出版的教材要想进入本省中小学教材用书目录，必须与本省出版社合作出版与教材相关的配套材料，只能由本省教研室组织编写，并由本省教育出版社出版。还有的省组织教材介绍及教材选用会议，只邀请部分出版杜与会，其他出版社对此反应强烈。据一位市教委主任反映，省教委已内定了本省的实验教科书目录。一位校长反映，选教材时根本见不到教材只是在限定的书目上画勾，表面上看好像来自基层，实际上学校一点权力也没有。这些做法严重影响了教材多样化的健康发展，直接违反了教育部关于教材选用的规定，违反了国务院关于基础教育改革与发展的决定的有关精神。教育行政集团和教材出版

19、集团因为课程改革政策而达成某种“默契”，为了“共同”的利益走向联合，使得教育政策运行过程出现偏差，甚至变形和失真。政策运行的前期工作，即政策制定的初衷和想法是好的，但还是应该在教育政策过程中关注利益集团可能对教育政策产生什么样的影响进行深入的研究。(四)健全和加强利益集团功能的导向作用。通过上面的论述可以知道，不论主观愿意与否，利益集团的存在已经是一个不争的事实。利益集团的作用和影响遍布教育政策制定、执行、评估、监控和终结每一个环节之中，但是这其中既有积极的方面，又有消极的方面。健全和加强积极作用，抑制消极作用，应该从观念层面和制度层面两个方向努力：(1)观念层面。第一，正视利益集团在教育政策

20、过程中的作用。随着我国政治和市场经济的不断深入发展和完善，随着我国专业化程度和社会复杂性的提高，社会需要更多的集团，也会出现更多的集团。党政机关以及教育行政机关的有关人士应该清楚地认识到教育领域内的利益集团的存在和处于不断发展，壮大的客观趋势。此外，要正确地看待利益集团在教育政策过程中的作用即它们表达了对教育政策行动的要求和提供了可供选择的教育政策方案；它们就教育政策意见的性质和可能出现的后果，尤其是技术方面的事宜向教育政策决策提供了众多有价值的信息。相关的利益集团在从事上述活动时有助于教育政策的合理化，科学化。第二，强化利益集团在教育政策过程中的参与监督意识。从现实情况来看，中国社会利益集团

21、在政治生活和教育政策过程中应有的作用和功能还没有得到发挥，为了更好地发挥利益集团在促进教育政策合理化和民主化方面的功能，政府机关和教育行政部门应该建立和健全各种利益表达机制，为各种利益集团的利益表达提供相应的渠道，培养参与教育政策活动的意识。同时，立法机关和教育行政机关还应该制定相关的法律、法规以明确利益集团在教育政策过程中的参与和监督的合法身份和地位，身份和地位的合法性是增强监督意识的基础。监督意识的增强将会有效地遏制教育政策过程中的不民主现象。(2)制度层面(参照中国教育政策评论286页的内容改写)。第一，建立行业式教育咨询机构。利益集团的利益诉求需要进行综合只有综合起来的利益要求才能够对教育政策活动产生影响。鉴于中国社会利益集团的性质，我国应该建立一种中介的、带有利益集团和压力集团性质的行业式教育政策咨询机构，由这种机构来进行利益综合，并由它来担当教育决策主体来参与教育决策过程。行业式教育咨询机构在教育政策过程中不是以“反对派”的面目，更不是以异己力量的面目出现的，而是以居于执政党和社会各个阶层之间的桥梁和纽带的形象出现的。这种行业式教育政策咨询机构应该具有四个方面的特征：垄断性的代表地位。机构内部科层化。机构地位合法化。内部关系的自我控制“”。行业式教育咨询机构的建立，在国家教育政策过程中起到了参与、桥梁、助手、协调、监督和咨询