论教育供给中的政府失灵

1、    论教育供给中的政府失灵    摘  要：公共选择理论所研究的政府失灵现象，对我们认识教育供给中存在的某些问题具有一定的启发和借鉴意义。因供给决策失误、内在性与预算扩张、管理机构低效率、寻租现象等原因而导致的政府失灵，其每一个方面都在我国由政府供给教育的过程中有所反映。正确认识政府失灵现象，有助于消除这些问题给教育带来的不利影响，促进我国教育事业更好的发展。关键词：教育供给；政府失灵由于市场失灵的存在，政府干预经济并履行经济职能成为必然。但是，一方面，政府能够在某种程度上调节市场运行，弥补市场缺陷，纠正市场失灵，另一方面，政府并不是万能的

2、，政府的行为也有局限，同样会失灵。这是被称为新政治经济学的公共选择理论对西方国家市场经济发展过程中政府与市场关系反思的结果，它对于我们认识社会主义市场经济条件下政府供给教育的过程中存在的某些问题具有一定的启发、借鉴意义。一、供给决策中表现出的问题政府对经济与社会生活干预的基本手段是制定和实施公共政策。不同于市场决策以个人作为决策主体，以私人产品为对象，并通过竞争性的经济市场来实现，公共决策以集体作为决策主体，以公共产品为对象，并通过一定政治秩序的政治市场来实现。因此，公共决策是一个十分复杂的过程，存在着种种困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，常常导致决策失误。导致

3、公共政策失误的主要原因是：(1)社会实际上并不存在作为政府公共政策追求目标的所谓公共利益，阿罗的“不可能定理”已表明了这点。布坎南也指出，在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。(2)即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情况，现有的直接民主制、代议民主制等各种决策体制或决策方式(投票规则)因其各自缺陷而难以达到优化政策或理想政策。例如，在直接民主制中存在选民偏好显示是否真实的问题；在代议民主制中被选出的代表由于其“经济人”特性而追求自身利益的最大化，而不是选民或公共利益的最大化，而选民却难以对其实施有效监督。(3)决策信息的不完全性。决策信

4、息的获取总是困难而且需要成本的，不论选民还是政治家拥有的信息都是有限的，因而许多政策实际上是在信息不充分的情况下作出来的，这就很容易导致决策失误。(4)投票人的“短见效应”。由于政策效果的复杂性，大多数选民难以预测其对未来的影响，因而只着眼于目前的影响；而政治家为了谋求连任，就会迎合选民的短见，制定一些成本滞后，或从长远看弊大于利的政策。这是公共选择理论中很重要的观点，较有力地解释了西方国家的决策问题。我国的政府决策当然与西方有很大的不同，但决策中的某些短视、应急、简单化行为或不缜密现象也时有发生，在教育发展中也有所反映，这从我国基础教育投入体制的重心移动中或许可见一斑。1985年前后是我国经

5、济体制改革继农村家庭联产承包责任制取得成功并将进一步迈进的重要时期。1984年中共中央关于经济体制改革的决定不仅总结了农村经济体制改革的成功经验，也为整个经济体制全面改革指明了方向，而且以经济建设为中心的总政策也对包括教育在内的各行各业的改革提出了新要求。以此为背景，中共中央关于教育体制改革的决定(下称决定)1985年迅速出台，明确提出了“分级办学、分级管理”的基础教育管理体制，同时也将基础教育的经费来源锁定在各级地方政府，实质是落实到县级政府甚至最基层的乡(镇)一级政府。这种体制虽然充分调动了地方政府的办学积极性，但从此我国基础教育生存与发展的财力基础就被构筑在经济发展极不平衡的各县、乡(镇

6、)政府身上。1986年中华人民共和国义务教育法颁布，该体制得到进一步强化，发展义务教育的责任终归县、乡(镇)政府。加之决定还提出以政府为主体、多渠道筹措教育经费的基础教育经费来源体制，这对发达地区并非难事，但对贫困地区无疑成为变相加重农民负担的一项政策根源。这一体制决策的作出，在很大程度上是受经济体制改革的影响。经济体制改革的成功集中体现于管理权限从高重心向低重心的转移，即将农业生产的管理权限下放到经济活动的微观主体农民家庭，这符合经济过程中“谁投资、谁受益”的基本原则，自然能够调动农民的生产积极性。当时的企业改革，租赁也罢承包也好，都不过是将生产作业及其管理权限尽可能下放，将效益与生产直接联

7、系。此项改革的成功，极大地鼓舞着决策者，以为教育体制亦然，因而也以权限的高重心向低重心转移为改革的核心目标。本来，从较宽意义看，教育适应经济发展应为当然，但若因此而模仿经济体制改革，则是决策的简单化所致。因为教育尤其基础教育(包括义务教育)所提供的服务并非一般经济活动以生产私人产品为目的，而是生产和提供集公共产品和私人产品于一体的融合产品，此地之教育发展并不排除彼地从中获益。对于一个县乃至一个乡 (镇)来说，若本来财政就非常紧张，还要承担不能为自己独享成果的全部基础教育投入的责任，势必缺乏动力，至少也将部分抵消由于管理权限下放所激发的兴学热情。如果以上还只是决策简单化，那么，扔下耗资巨额财政的

8、基础教育下放给层次较低的县和乡(镇)，于中央政府则难免有逃避或推卸责任之嫌。须知，早在20世纪80年代初期中央就曾将全国划分为 14个贫困片，涉及6084个乡、225个县、13个省(自治区)，后经增划、调整，全国贫困地区为18个片，涉及331个县、21个省(自治区)。国务院为此成立贫困地区经济开发领导小组，拨专款贴息贷款对这些地区进行经济扶持。很显然，这些贫困县和乡(镇)是无财力独自承担本地区教育经费的。形成这样的矛盾，不能不说与教育体制改革的决策有关。二、内在性与预算扩张内在性，又称内部效应(internalities)，是指公共机构尤其是政府部门及其工作人员追求自身的组织目标或工作人员自身

9、利益，如评价成员绩效，确定工资、津贴和福利、提升，与上下级或邻近组织比较获得分配预算等等，而非公共利益或社会福利的现象。内在性的存在意味着“私人的”或组织的成本和利润都可能支配公共决策的计算，并决定了政府部门的运行及成员的行为，即所谓“政府越来越表现为政府工作人员的政府，首先表现为首长的政府”。内在性决定了政府部门的行为及运行，是各种政府失灵类型的一个最基本的或深层次的根源，它导致政府扩张进而导致政府失灵。政府扩张，既指政府支出扩大也指政府机构膨胀。正如帕金斯定律所指出的，无论政府的工作量是增加还是减少(甚至无事可做)，政府机构及其员工数量总是按同一速度增长。所有这些目标的实现都取决于管理部门

10、预算收入的增加，工作人员自利效用最大化行为最终表现为“最大化预算收入”。于是，工作人员总是通过与立法机构的讨价还价以从中获得更多的预算收入。而在工作人员背后的是各种特殊的利益集团，它们是各种管理部门的服务对象，总希望管理部门争取更多的预算收入，以获得各种好处。同时，立法官员当选后也往往服务于一定的利益集团，不敢保证绝对的公正。因此，在整个预算过程中，特殊利益集团、官僚和立法者便形成所谓的“铁三角”。这三种人虽然各自追求自身利益的最大化，但有一点是共同的，即力争增加某一方面的预算收入。正是这种“铁三角”的作用，使得政府预算总是呈现不断增长的趋势，而不管公众是否需要更多的公共产品(其实往往是提高预

11、算以获得公共产品的虚假增加)。公共选择理论的这些观点不一定能完全解释我国的情况，但在一定程度上可以说明我国在教育供给活动中的某些问题。它们在我国地方和基层政府发展教育的行为中反映得比较明显。20世纪80年代中期以后，县、乡(镇)地方政府无选择地接受了承担基础教育责任的体制，发展义务教育便成为其工作中的重要内容。因此，地方教育实施的好坏自然是本级政府的工作目标之一，也是考核、评价下级政府实现工作目标与否的重要指标。与其他工作目标一样，基础教育的推行与地方政府工作人员的工作业绩、权力范围、职称、薪金、福利、升迁等直接相连，成为工作人员和部门发挥其工作职能的重要因素。换言之，在这种内在目标驱使下，县

12、、乡(镇)政府部门及其工作人员推行地方教育，就其决策或实施，都不免从部门利益(比如争取业务开支预算、上级补贴等)和工作人员自身利益出发，而教育活动(尤其是义务教育)的公平、公正，提高国民素质等等公益性则非首先考虑的因素。若具体到各地的“普九”验收，便是“上有政策、下有对策”，乡(镇)设法对付县级政府，县则努力想办法通过地(市)和省政府的检查、评估。其中，大量并非用于发展义务教育本身的开支，却最终计入教育成本，这样，增加了实际教育成本，降低了办学效率。这在贫困地区表现得尤为突出。只要能通过验收，地方政府的工作人员必定政绩增辉，成为本级政府部门及其工作人员自身发展的重要筹码，也对邻近政府部门及其工

13、作人员产生发展教育的非公共性激励，使地方政府的内部效应得以强化和扩散。另一方面，若不考虑“普九”验收这样的刚性因素，内在性则使地方政府极度忽视其发展教育事业的基本责任。因为教育发展毕竟是软指标和较长期目标，而gdp的上升、招商引资、路桥建设则是地方政府和工作人员任期内可以立竿见影的指标。因此，教育发展于地方政府及其工作人员的内在目标的实现，最多也只能起到“补白”之功效。若要让发展教育事业在软指标环境下实现较大的内在目标，最好的办法是扩大权力且又降低工作压力，提高人员福利。因之扩大机构规模、争取较多管理预算等政府扩张行为随即产生。比如，20世纪80年代初期乡(镇)基本没有专门教育管理机构，当时的

14、区公所(县派出机构，下设若干乡)只设一专职文教干事，配合县教育、文化行政部门协调本区教育、文化事宜，后来设专门、独立的教育办公室，人员骤增，有的多达10人以上。90年代初期前后开始撤区建镇，乡(镇)教育办公室成为我国最基层的教育行政部门，人员编制更为齐备。但事与愿违，增加了一级教育行政部门，同时也增加了管理预算和义务教育成本，使原本非常紧张的义务教育经费更加捉襟见肘，而且管理层次增加也相应延伸多级官僚弊端。这是明显的地方政府内在性表现，2002年开始的逐渐撤销乡(镇)教育办公室的行动亦可从其侧面反映出这个问题。但很多地方却因惯性的作用，乡(镇)教育办公室仍然改头换面地存在。三、管理机构的效率问

15、题政府是一个非市场机构，其行为结果是非市场产品。影响非市场产品需求和供给状况的原因比较复杂，而且许多因素难以从经济上进行度量，这就使得政府组织从根本上是一个缺乏明确“投入产出”标准的官僚机构。这一特点导致政府部门活动的低效率，产生政府失灵。这一点与前面的内在性密切相关，其主要原因及表现如下。1缺乏利润动机。政府机构活动不以盈利为目的，因而政府的许多活动往往不计较成本，即使某些活动有利可图，由于官员不能把利润占为已有，加上公共产品的成本与收益难以测定，所以，与公司老板不同，政府官员的目标并不是利润的最大化，而是规模的最大化和对外影响的最大化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致

16、机构臃肿，人浮于事，效率低下，亦即前述政府扩张所形成的低效率。总之，事情办好办坏与政府部门及其官员的经济利益关系不大，使其缺乏工作的积极性，降低工作效率。2缺乏竞争机制。在存在竞争性选举的政体中，相当多的政府官员因受公务员制度保护、没有选票约束或竞争机制而缺乏工作效率。又由于政府垄断公共产品的供给，较少替代产品，也缺乏竞争，使大量工作人员不具有努力提高行政效率的压力和动力。在政府管理机构中存在的主要竞争压力和动力是撤职和升迁，这在一定程度上能够保证工作人员的积极性，但由于目前的组织机构是一种金字塔结构，对大多数人员来说升迁机会非常有限，若再碰上论资排辈等非公平和非选贤情况出现，这仅存的一点积极

17、性也会降低或消失。缺乏竞争性，导致管理机构工作的低效率，生产出多余(但并非真正是社会需要)的公共产品，不适当地扩大机构，增加工作人员，提高薪金和办公费用，从而造成大量浪费。但另一方面，由于政府机构是垄断地提供公共产品，这使政府部门的具体工作人员在垄断地位上可以降低公共产品服务质量、提高服务价格(多收费、乱收费、乱罚款均属变相提价)，而难于有效干预。于是，政府机构的实际运转费用大大超过社会所应支付的费用，增加了公共产品成本和社会负担，最终使政府部门的工作效率降低。3对工作人员的约束机制不健全。为了制约政府行为，有效地发挥政府职能，现代民主国家都设置了各种监督机制，如设置民意代表的政治监督机制，保

18、证政府部门的运行效率；设置司法机制，制约政府的不当行为和不作为，使其依法行政，提高效率；设置审计机制，对政府部门进行财务审计以保证公正与效率。但事实上这些监督很可能因其机制本身不健全和信息不完备、不畅通而失去监督效力和作用。其原因仍与政府部门提供公共产品的垄断性质有关。政府部门的工作人员可以利用自身所处垄断地位来封锁一部分公共产品所涉及的资源与成本等重要信息，而监督者仅凭被监督者所提供的部分公开资料进行监督，很可能被被监督者所蒙骗和操纵。更有甚者，如果监督者与被监督者地位子级或在被监督者的行政管辖之下，则会造成监督部门无法有效实施监督。至于公民监督，效果和作用更难保证。作为监督者的公民完全可能

19、受到作为被监督者的官员的操纵，因为政府部门工作人员的地位实际上可以使他们强制规定某些政策措施，使之更有利于自身利益，而不一定有利于公共利益。可见，政府部门的工作人员常常是在没有监督的情况下开展工作的，这必然导致低效率的普遍存在。尽管政府管理机构的低效率对其提供教育所产生的失效综合地体现于教育发展过程之中，但也可以从上述几方面作一些观察。比如，由于缺乏竞争而使地方政府的某些工作人员(包括教育行政管理人员)仅仅按部就班地应付“普九”，中央宣传力度大、要求急迫，便扩大行政机构，增加管理人员，但求检查通过。教育服务基本由政府垄断而且免费提供，也使公立学校不一定把教育质量放在首位，若要提高质量，则在政策

20、之外提高收费标准或巧立名目变相收取学费。对此，监督和约束的意义并不明显，因为家长们在多数情况下不敢轻言举报，如果不是事情极其严重，专门的行政监督机构也不会“节外生枝”、自找麻烦。四、寻租现象所衍生的问题寻租(rentseeking)及腐败是非市场缺陷或政府失灵的又一基本类型。寻租是政府干预市场的副产品。利益集团常常通过游说活动或贿赂行为来利用政府干预而获得较高收益或超额利润。在现代寻租理论中，租金泛指由于政府干预或行政管制市场而形成的级差收入(即超过机会成本的差价)。一切市场经济中行政管制都会创造出这种差价收入即租金，一切利用行政权力大发横财的活动都可以称为寻租活动。寻租活动的特点是利用各种合

21、法或非法的手段(如游说、疏通、拉关系、走后门等)，获得拥有租金的特权。在现代社会，不少行业经常试图通过政府许可证来限制他人的加入，以保持其利润或高工资；国内制造商经常为国外进口的关税和限额进行游说，以使其能高价出售产品；政府也可以通过直接确定价格来为生产者创造租金。利益集团通过寻租得到的利润并非是生产的结果，这是寻租行为的非生产性特征。寻租与一般寻求利润不同，后者是指作为“经济人”的生产者通过自身的市场竞争能力而获得高于生产成本的那一部分收入，并不需要政府的干预。浪费在寻租活动中的资源(如游说、疏通、拉关系、走后门等所需要的费用)本来可以在其他的经济或社会活动中用来生产和提供更多、更优质的产品

22、与服务，而在寻租过程中，这些资源却没有生产出真正的价值，没有任何社会效益。寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变了生产要素的产权关系，把更大一部分社会财富据为私有。寻租和腐败是一对孪生兄弟，它们导致不同政府部门及官员争权夺利，影响政府声誉和增加廉政成本，妨碍公共政策的制定与执行过程，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。寻租及腐败是经济发展、政治稳定和社会进步的陷阱。一旦落人这个陷阱，会使社会处于低效、停滞，甚至紊乱的状态。寻租活动使资源配置扭曲，是资源无效配置的一个根源，最终导致政府失灵。虽然寻租与腐败所表现出的政府失灵在义务教育中不一定直接和明显，但总体观之，由于寻租活动使整个社会资源配置扭曲，造成资源配置无效，这其中也同样包括国家用于发展教育事业的资源配置扭曲。一方面贫困地区教育经费短缺，另一方面寻租和腐败造成不少社会资源浪费，流入私人腰包。见诸报端的一些腐败大案、要案，其涉及经费若用于贫困地区的教育发展，不知可以解决多少拖欠的教师工资、危旧校舍的维修改造以及失学儿童的复学。通过以上对政府失灵的