英国高等教育改革新动向：市场竞争、学生选择和机构优化

1、    英国高等教育改革新动向市场竞争、学生选择和机构优化    摘要：高等教育是知识经济成功的重要支撑。英国政府新发布的报告知识经济的成功：教学卓越、社会流动和学生选择在反思英国1992年以来高等教育面临的问题与挑战的基础上，从高等教育市场竞争、学生知情选择、高等教育监管机构三方面对英国高等教育改革进行部署。本次改革首次建立统一的高校分类注册制度和基于风险的质量监控机制，持续促进高等教育市场更具竞争性；首次实施与政府经费资助挂钩的教学卓越框架，将学生的知情选择作为高等教育改革的核心；首次将学生利益作为高等教育监管机构的工作重点，进一步优化高等教育、科研

2、与创新的管理体系。这些改革思路和措施将成为未来英国高等教育改革的行动指南。关键词：高等教育改革，教学卓越框架，英国英国最近一次立法的高等教育改革始于1992年。之后，英国高等教育在推动国民经济和社会发展过程中发挥了关键性的支撑作用。由高校创造的专业知识和实用技术，不仅推动着英国的经济增长，而且为英国智力和文化的繁荣奠定了坚实的基础。时隔25年后，英国政府在反思当前高等教育面临的问题与挑战后，认为高等教育体系需要进行再次调整，并采取措施对高等教育体系进行了力度较大的改革，以充分发挥其潜力并维持英国高等教育的领先地位。为了解英国当前高等教育改革的最新动向，本文采用文献法，对英国政府最新发布的政策报

3、告、研究报告等一手资料进行综合分析与解读，重点探明英国当前高等教育改革的政策背景，改革目标与主要内容以及英国社会对本次改革的讨论，以期为我国高等教育的改革与发展提供借鉴。一、英国当前高等教育改革的政策背景在知识经济时代，大学在人才培养、科学研究、社会服务等方面发挥着重要的作用。大学能产生知识并培养学生的能力，支撑一个国家经济和文化的发展。英国高等教育也因其高质量的教学、前沿的科学研究与创新而享誉全球，持续保持了教育输出的引领地位。然而，面对不断增强的国际竞争，英国高等教育体系未来也面临诸多挑战。总体而言，英国政府认为英国高等教育体系所面临的核心挑战在于大学缺乏一定的竞争机制，学生缺乏相应的知情

4、选择权。就历史原因而言，英国高等教育从20世纪90年代至今已发生了根本性的改变，不再局限于仅由少数政府资助的高校来培养学术精英。1990年只有19%的年轻人能够进入大学深造，而2013年此比例已增长至40%，包含了比以往更多的弱势群体。11992年理工学院被纳入英国大学体系，而近年来高等教育机构已日趋多样化，为学生接受高等教育提供学校、专业和地区的多样化选择。2012年，英国政府决定摆脱大学对政府资金的依赖，构建更为可持续发展的高等教育经费政策，使得目前高校学费的主要资助来源于因收入具体界定的由毕业生偿还且纳税人支持的学费贷款。2015年，英国政府决定摘掉大学学生数量这顶“人工帽子”，为学生提

5、供更多的选择，激励大学为未来发展而竞争。这些都足以表明英国的高等教育正在从过去狭隘的精英教育转向更为广泛与多样化的开放系统，体现出英国政府1963年提出的“高等教育应当满足具有资质的所有年轻人”的原则。就英国高校所面临的现状而言，以下问题已促使英国政府不得不采取新的举措对现有高等教育体系进行改革。比如，高校入学依然有不公平现象，来自优势家庭背景的年轻人接受高等教育的可能性是来自弱势家庭背景年轻人的3.4倍。2课程设置不够灵活，传统的三年制本科教育模式难以提供学徒式教育；学生满意度不高，超过60%的学生感到课程的所有或部分要素低于其期望值，1/3的学生认为这是由教学质量导致；3雇主正经历着毕业生

6、技能短缺之痛，尤其是在科学、技术、工程和数学等高技能领域。大约20%的已就业毕业生在三年半的时间里处于“非专业”的状态，4且毕业生的收入因雇主和专业的不同而出现较大差距。这些问题的解决都需要一个强有力的高等教育监管体系进行支持，有相应的职能部门进行监督。就英国高等教育监管体系而言，目前的监管体系相对混乱，处于英国政府所形容的“异样的情形”，即由英格兰高等教育基金管理委员会（higher education funding council for england，简称hefce）和英国商业、创新与技能部（department for business，innovation & skill

7、s，简称bis）混合监管。而关键问题在于，英格兰高等教育基金管理委员会在成立之初是管理经费拨款，并非体制监管，因而其职能和角色已不能符合时代发展的需要。另外，英国商业、创新与技能部的核心职能也并非聚焦于高等教育，使得英国高等教育体系急需一个新的职能部门代替现有的混乱的监管体系。因而，英国商业、创新与技能部着眼于“竞争”、“选择”与“机构”三大核心议题，于2016年5月正式发布白皮书知识经济的成功：教学卓越、社会流动与学生选择，勾勒出英国高等教育改革与发展的新蓝图。值得注意的是，此白皮书是基于2015年11月高等教育绿皮书激发高等教育潜能，向社会各界广泛征求改革意见之后发布的。英国议会对该白皮书

8、提出的改革方案进行了多轮审议，最终于2017年5月27日以高等教育与科研法的形式予以颁布。目前，改革方案的实施迹象是，英国商业、创新与技能部已被英国商业、能源与产业战略部（department for business，energy & industrial strategy，简称beis）取代，而新成立的高等教育监管机构学生办公室（office for students，简称ofs）已正式挂牌；教学卓越框架（teaching excellence framework，简称tef）已于2016年5月正式启动实施，2017年6月22日公布了英国首次高校教学质量的评估结果。英国当前的高等教

9、育改革，以提升市场竞争、扩大学生选择和优化监管机构为主要方向，其改革内容的设计与实施紧紧围绕这三个着力点。市场竞争、学生选择和机构优化三者之间具有外部差异和内在关联性。从差异性来看，创建更具竞争性的高等教育市场是本次改革经济市场角度的重要目标，只有提高高等教育市场的竞争性，才能促进高等教育机构提供优质的教育服务；扩大学生的选择是学生层面的目标，为学生作出明智选择提供帮助，能够实现这一目标；而优化监管机构是政府管理层面的目标，改革要获得成功，必须有相应的管理模式与运行机构作为支撑。从关联性来看，市场竞争的提升需要扩大学生选择面，并需要政府管理机构的创新；扩大学生的选择势必迫使高校公开教育价格与质

10、量的信息，这将会进一步促进高等教育市场的竞争力度，从而迫使政府管理重心的转移；而优化监管机构则是提升市场竞争和扩大学生选择的组织与机构保障。实质上，市场竞争、学生选择和机构优化三者之间虽有差异，但从内在性来看，它们是相互联系、相互支撑的有机整体，成为英国当前高等教育改革的“三驾马车”。二、创建竞争性的高等教育市场竞争能激励市场为消费者提供更多价廉物美的产品选择，高等教育也不例外。总体来讲，创建更具竞争性的高等教育市场，高校将不得不提升自己的办学质量，高等教育机构会为整个国家带来更多的经济和社会福利，学生有更多的选择权。适度规范的、具有竞争性的高等教育市场可以提升英国高等教育行业的全球知名度，更

11、好地服务于学生、雇主及纳税人。据各项数据与报告显示，英国社会各界已强烈呼吁高等教育市场引入更多的竞争机制。比如，有研究表明，英国1982至2005年经济增长的20%直接来源于高等教育培养毕业生技能的贡献；如果人均大学数量增加一倍，人均国民生产总值将增加4%以上。5再比如，英国竞争与市场管理局（competition and markets authority）的报告指出，现有的高等教育体系阻碍了竞争的增强。6因此，英国高等教育改革将“竞争”作为首要任务，简化新高校准入程序，让更多的新高校有机会进入市场。同时，新政还赋予高校相应灵活的学位授予和高校命名权，并结合基于风险的高等教育监控体系对其质量

12、进行把控，以提高高等教育行业的竞争性，促进英国高校朝着多元化且高质量的方向发展。具体改革措施体现在以下三个方面。7（一）简化新高校准入程序，建立统一的分类注册制度英国政府决定简化新高校设立的审批手续，鼓励高质量的新高校快速地进入高等教育市场；设立高等教育监管新机构，整合原有分散的高等教育体系，形成唯一的高校准入路径；减轻高校接受监管的负担，取消高校向政府提交状态变化报告的要求，构建基于风险的监管机制。其主要原因在于，英国高校具有多样化特征（包括大学、理工院校、职业培训机构等）；现行的新高校准入审批存在多头管理现象（一旦一所高校被批准设立，该高校将受到不同机构的监管）；部分民营高校会因其不享受政

13、府公共资金而被排除在高等教育系统之外。其中，建立统一的分类注册制度是本次改革的重点。英国会将现有的和新设立的高校分为三种类型。第一类是“注册”高校，即只想获得政府正式认可，但不想获取政府的教育资金、学生资助或第四层级许可。该类高校是英国高等教育的组成部分，有资格提供达到高等教育质量标准的课程。第二类是“批准”高校，即有权自行设定学费标准。该类高校的学生有资格获得每年上限为6 000英镑的学费贷款。申请该类高校的条件是：通过高等教育质量保障局（quality assurance agency，简称qaa）的认证，通过财务可持续性和管理的相关审查，达到竞争与市场管理局关于学生作为消费者权利的要求。

14、第三类是“批准经费资助”高校，即除了可以自定学费、其学生可获得每年上限为9 000英镑的学费贷款外，还有资格获得包括研究资金在内的政府拨款。高校的退出机制也是本次改革的内容之一。英国政府认为，退出机制是一个运行良好、具有竞争的健康市场的有机组成部分，政府不应阻止退出现象的发生。政府允许高校终止部分或所有的课程，或者完全退出高等教育市场。政府不介入挽救失败的教育机构的相关事务，但需确保学生利益得到保护。因此，政府首次要求高校公布计划一旦该高校退出市场或终止课程，应如何保护学生的利益。（二）基于教育质量下放学位授予权和高校命名权英国政府将依据各高校的教育质量（非办学规模），逐步下放高校学位授予权，

15、并在保证重要质量标准的前提下简化授权程序、降低审批费用，促使办学实力较强但规模较小的高校受益。在英国现行的高等教育体系中，通常只有规模较大、学科较全的传统大学才具有学位授予权，而高校获得学位授予权的程序复杂、过程漫长，往往需要6年时间才能完成，所以缺乏足够的灵活性而受到越来越多的诟病。从今往后，任何高质量的高校都能快速地申请部分基础学位或课程学位授权试点，其试点期限通常为3年。在3年试点后，高校需通过评估才能获得正式的学位授予权，以确保高校具有良好的办学基础、学术资源和教学质量。值得注意的是，为了保护学生利益和高等教育声誉，具有试点学位授予权的高校没有资格认证其他高校的学位申请，而具有正式学位

16、授予权的高校将首次被赋予上述特点的认证资格。此外，在学校命名权方面，政府将移除学生最低数量这一人为限制，这意味着具备学士学位正式授予权的高校，只要其全日制在校生数量超过学生总数的55%，即可自行命名为“大学”身份。（三）构建基于风险的高等教育质量监控体系英国政府将采取一种基于风险的方法监控高等教育质量。该方法借鉴法律界的“无罪推断”思路，假定所有高校教育质量优秀，然而一旦出现问题，政府将给予预警和干预，以帮助高校避免潜在的质量风险的发生。英国高等教育之所以受到世界各国学生的青睐，得益于其内部与外部的质量保障体系。然而，已有的高等教育质量评估政策需由多个部门负责实施，对高校造成了不必要的行政负担

17、。更关键的是，现行的政策仅以过程性的数据结果区分质量高低，而没有真正地评估教学质量或教育存在的潜在风险。改革后的质量监控指标体系细致全面，共由十项关键指标构成：毕业生就业率、毕业生从事专业性工作或继续攻读研究生学位的比率、学生保留率、学生学业完成率、学生招聘率、学位获取结果、学生入学要求、全国学生调查结果、学生投诉数量、教学卓越框架评分。上述十项指标都会被严格评价。只要任何一项出现异常，高校将被亮红牌，面临更为严格、深入的评估。这意味着高校接受质量评估的频率和重点不是固定的，而是根据风险程度动态调整的。而且所有高校均需向政府新设立的管理机构提交年度数据。更为重要的是，新的质量监控体系评估过程严格，需由教学领域的学术专家以同行评价的方式实施。评估过程除了上述关键指标外，还包括现场考察，重点关注课程设计是否满足专业标准、教师投入教学的程度、学生与教师沟通的权利和途径、教学设施是否满足要求、高校内部和外部评价程序是否运行良好以及学生的学习需求是否得到满足等。评估结果与高校后续获得政府拨款直接挂钩，以确保公共资金的使用效率。由上可知，英国政府将持续促进高等教育市场更具竞争性。作为市场领域的高