深化高校后勤产权制度改革的理性思考

1、    深化高校后勤产权制度改革的理性思考    摘要：现行高校后勤产权制度严重制约了高校后勤社会化进程。高校后勤（集团）公司等经营实体以及相应的承包、租赁、托管等为表现形式的“模糊产权”搁置产权争议的做法必须被“扬弃”。渐进式深化高校后勤产权制度改革，扩大社会民间资本的进入，逐渐退出经营性国有资产，建立产权明晰的现代企业制度，是高校后勤社会化改革的关键。关键词：高校后勤，模糊产权，产权改革，后勤社会化一、实践呼唤进一步深化高校后勤产权制度改革高校后勤改革经历了如同国企分离社会职能一样的过程，早期主要通过高校后勤部门与其所分离出来的后勤经营实体签订承包、

2、租赁等协议，从事后勤服务。到本世纪初，根据国务院六部委关于进一步加快高校后勤社会化改革的意见精神，各高校纷纷组建具有独立法人资格的后勤（集团）公司。从投资者与后勤（集团）公司的关系来看，主要有如下几种情形：（1）由高校单独改制组建后勤（集团）公司。许多高校后勤的早期改革多是如此，也有些高校后勤至今仍保持这种状况。（2）由高校联合民间资本改制组建后勤（集团）公司。其中又有多种模式。比如浙江大学等高校将后勤实体改制注册成独立法人企业，校方控股，员工持股，社会企业参股，因而被称为后勤产权制度改革的“国企化”模式。又如河北大学等高校冻结存量资产，从零点起步，学校用现金给职工配股，转制注册法人企业，有的

3、是学校控股，有的是员工控股，有的是社会企业控股，因而被称为后勤产权制度改革的“多元化”模式。（3）由高校联合地方政府和民间资本改制组建后勤（集团）公司。其中也有多种形式。比如由地方教育行政部门出面组建后勤服务集团或中心，各高校原后勤服务实体采取并入、托管、联合或连锁等方式融入后勤服务集团或中心，同时引入民间资本，如上海高校后勤服务中心和上海高校后勤发展中心等。又如许多高校新校区或新建院校在筹建阶段就由地方政府、高校和社会企业共同投资开发后勤基础设施，并将后勤服务项目交由社会企业运营和管理。（4）实行后勤（集团）公司整体民营化。比如苏州大学完全引入民间资本，组建“民营化”的股份制企业，学校不参股

4、、不收益，员工自愿入股，按照确定比例共同出资组建投资发展有限公司，采用民营运行机制，因而被称为后勤产权制度改革的“私营化”模式。相比较传统的高校直接经营管理后勤服务而言，通过上述高校后勤改革，高校后勤（集团）公司在一定时期内迅速发展壮大。然而，仅仅十年，多数高校后勤（集团）公司已显后劲不足，开始走下坡路。其状态各异，有的发展缓慢，有的勉强运转，有的等待观望，甚至有的已退回老路。高校后勤社会化改革已处于十字路口。与此同时，部分社会企业从事高校后勤服务根基扎实，市场份额迅速增大。透过现象，不难发现，问题的本质在于“所有制”关系。（一）后勤（集团）公司因搁置产权争议而呈现走下坡路趋势虽然后勤（集团）

5、公司相比较传统的承包、租赁等方式而言，在高校与后勤经营实体分离程度上前进了一步，但许多高校后勤（集团）公司成立之初却采取搁置产权争议的做法，对校办经营实体中后勤（集团）公司自身积累的资产到底属于国有资产还是集体资产并没有给出明确界定。如果属于国有资产，到底是由学校、当地教育部门还是当地国资部门行使国有资产出资人职能，现行法律并无明确界定；作为公益性单位的学校、教育部门又能否行使经营性国有资产的出资人职能，法律上尚存有争议。上述问题使所谓的后勤（集团）公司虽然名义上享有法人财产权，但实质上并没有资产所有权、处置权，只有经营权、使用权。即便成立了后勤（集团）公司，哪怕还有民间资本进入，多数高校对后

6、勤资产仍然采取间接性行政管理的方式，即在模糊所有制的前提下，将资产所有权与经营权适当分离，通过承包、托管、租赁等形式控制后勤资产，后勤（集团）公司并没有建立产权明晰的现代企业制度，学校依然承担着后勤负担。对于由地方教育部门组建的高校后勤集团，姑且不论其能否从事经营性资产经营，即便是肯定的，不但没有彻底解决高校后勤负担问题，还俨然形成了新的更大的垄断经营，挤压民间资本的进入，影响了后勤社会化进程。此外，虽然许多高校后勤（集团）公司引入社会企业的民间资本参与后勤服务，较未引入民间资本的后勤（集团）公司更具有市场竞争力，但在产权模糊的情况下，理性的“经济人”决定了民间资本的进入也有一个限度，从而限制

7、了这类企业的发展。从理论上讲，高校后勤（集团）公司的专业化、集约化、企业化建设目标的实现是以后勤资产产权的明晰为前提的。后勤资产产权不明，高校后勤（集团）公司就无法按现代企业制度运行。从实践来看，因后勤（集团）公司的所有资产模糊为国家所有，其经营者们没有自己的股份，做大做强后勤（集团）公司的过程，实际上就是拉大与社会企业经营者利益差距的过程，就是“打工者”角色越来越清晰的过程。因而，后勤（集团）公司发展到一定阶段，产权不明晰问题开始上升为主要矛盾。倘若这一矛盾长期得不到解决，经营者们谋发展的内驱力必然会被不断弱化，后勤（集团）公司走下坡路也就成为必然。当然，后勤（集团）公司走下坡路的原因是多方

8、面的，比如隶属关系、身份（“处级”干部、“正式”职工）、投资等问题，但根本原因是高校后勤产权制度改革滞后。因为这些问题无不与高校后勤产权制度改革有关。（二）社会企业因产权明晰呈迅速崛起态势部分社会企业在早期进入高校后勤服务市场参与竞争时，因“水土不服”、“招术单一”，胜少败多，业绩不佳。但到了“十一五”时期，一批优质社会企业在高校后勤服务市场迅速扩张，有的市场份额越占越大，有的把“服务育人”做得有声有色，令后勤（集团）公司刮目相看。这些社会企业大多是民营企业，与高校之间不存在隶属关系，也没有热络的人脉关系，经营者们并无“仕途”或其他复杂人际关系考量，一心一意谋发展，聚精会神搞服务，其所有制优势

9、决定了内部政策的连续性和机制的灵活性。理性的“经济人”身份决定了企业的经营者们凡事从长计议，在追求规模效益、经济效益的同时，更追求社会效益和综合效益，形成了强大的市场竞争力，从而使高校后勤（集团）公司相形见绌。实践证明，若高校后勤资产管理长期处于“真空”状态，不仅后勤实体的短期行为和国有资产的严重流失不可避免，而且后勤（集团）公司也无力做得更大更强；在高校后勤服务市场竞争中，所有权与使用、经营、管理权相统一的所有制关系具有竞争优势，谁有产权优势，谁就能在竞争中胜出；试图回避或者绕过高校后勤资产的产权问题，维持后勤资产所有权的“模糊”状态，只会导致改革举步维艰，甚至陷入绝境。实践又迫切需要我们认

10、真总结高校后勤产权制度改革的成败得失，以科学发展观和现代企业管理理论为指导，因地制宜，进一步深化高校后勤产权制度改革，不失时机地推动高校后勤产权制度改革。二、扬弃高校后勤产权制度改革中的“模糊产权”思维对高校后勤产权制度改革探索中形成的几种模式，需要用哲学中的“扬弃”理论加以指导，在保留其积极内涵的同时，还要剔除其落后因素，增添新的活力。（一）实现由“模糊产权”向“明晰产权”思维的转变“明晰产权”与“模糊产权”的本质区别在于财产所有者对其财产的各个方面是否具有完全控制权。“如果有完全控制权，那产权是明晰的。如果一方行驶控制权的时候受到他方的制约和影响，其控制权的实现要通过几方共同协商才能解决，

11、那产权就是模糊的”。从高校后勤产权制度改革的现状看，除苏州大学的“私营化”改革比较彻底、产权比较明晰外，其他高校后勤产权制度的“国企化”改革、“多元化”改革使其后勤（集团）公司仍无法享有独立的法人财产权，其产权形态仍然属于“模糊产权”。在高校后勤社会化改革的早期阶段，“模糊产权”作为高校后勤产权制度改革的过渡性策略，无疑是必要的。但时至今日，“模糊产权”已经不能支撑后勤（集团）公司的进一步发展，甚至严重阻碍了高校后勤的社会化进程。因此，我们必须在“保留”其积极因素的同时“克服”其缺陷与不足，与时俱进，更新思维，推动高校后勤产权制度改革的实质性突破。如果高校继续绝对地占有后勤资产，那么高校将不断

12、地投入大量资金，继续拥有庞大的后勤队伍，高校办社会的局面将无法改变，适应社会主义市场经济体制要求的高校后勤保障新体系就无法建立，高等教育事业将无法又好又快地发展。因此，必须尽快撤销高校后勤（集团）公司的行政隶属关系，实行校企分开，实现后勤资产的规范剥离，建立科学的现代企业制度，让后勤（集团）公司及所有从事高校后勤服务的企业完全拥有法人财产权，真正成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的法人实体和市场竞争主体。（二）重视和推广的“内退外进”模式“国有化”、“多元化”、“私营化”模式是在高校后勤产权制度改革实践中创造出来的、被高校认可的三种产权模式，但这三种模式主要是被老牌高等院校所采取。

13、许多新建院校后勤存量资产有限，后勤正式职工人数较少，因此，它们抓住高校后勤社会化改革的契机，努力挖掘校内资源，充分利用社会资源，解决“大扩招”、“大发展”带来的后勤保障瓶颈难题，走出了一条适合新建院校后勤产权制度改革的“内退外进”新模式。“内退外进”模式的特点主要包括如下几点：一是事业编制职工“只退不进”，即利用退休自然减员，不再进事业编制工人。从本世纪初高校后勤整建制剥离那时起，经过十多年的坚持不懈，这些新建院校办学规模虽然翻了多翻，但从事高校后勤服务的事业编制员工却从一两百人降到几十人，甚至二三十人。二是后勤实体校内市场份额“维持不增”。即在保证后勤实体维持生存和局部发展的前提下，后勤实体

14、结构性地退出后勤服务市场，扩大社会企业在校内的市场份额。三是高举“育人”旗帜，改造社会企业。社会企业产权关系明晰，运行机制灵活，服务质量和水平较高，只要改造适当，在追求利润的同时，完全可以确保“服务育人”的功能。对社会企业的改造，除对企业经营者和员工加强姓“教”培训和服务引导外，还要健全管理制度，比如准入和退出机制、成本与薄利控制机制、资助贫困生机制和满意率测评机制等。“内退外进”模式并非旨在做大做强后勤实体，而是立足于劳动者的彻底解放，摆脱计划经济体制下劳动者对劳动资料、劳动对象的依附性，构建新型的劳资关系。在保证后勤“老人”既得利益的同时，防止后勤“新人”被“老人”同化，实现岗位管理取代身

15、份管理。“内退外进”模式不是高校后勤存量资产退出高校后勤服务，而是存量资产仍归高校所有，以不入股、不分红的方式进入企业运行，企业只承担保值增值的责任。同时，允许部分社会资本以不同形式进入高校后勤服务行业。“内退外进”模式不是在“搁置产权争议”，而是为产权明晰的社会企业服务高校后勤保驾护航。待时机成熟后与社会接轨，实现完全意义的社会化。“内退外进”模式从深层次理解，是“私营化”产权模式的另一种特殊形式，具有很强的操作性，对新建院校的后勤产权制度改革具有现实指导意义。但如前文所述，就其高校后勤产权形态而言，仍有待于进一步深化产权改革。三、渐进式改革高校后勤产权制度的路径和目标选择改革是对利益格局的

16、重塑。无论是“突变式”，还是“渐进式”都是利益格局的调整和重塑。高校后勤产权制度改革是在高等教育管理体制没有实质性变化的情况下展开的，采用“渐进”方式调整高校后勤产权主体，既符合高等教育改革发展不断深入的实际，又能逐步平衡高校后勤社会化进程中的利益诉求，具有平稳性和可操作性。“渐进”是为“突变”作量的准备，“突变”才是“渐进”的最终目的。因此，既要积极稳步地推动高校后勤产权制度的“渐进式”改革，又要不失时机地推动“渐进式”改革过程中的部分“突变”。“渐进式”解决深层次矛盾的基本思路是，按照建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度要求，借鉴国有资本有序退出第三产业的成功做法，

17、循序渐进、科学分类、准确评估、规范出让，实现高校后勤产权制度的明晰化。（一）高校后勤产权制度改革的目标选择从高校后勤社会化的终极目标来看，高校后勤（集团）公司等经营实体要么消亡，要么演变成社会企业，成为平等的市场竞争主体，最终与社会服务市场接轨，成为第三产业的一部分。（二）高校后勤服务市场开放的渐进性高校后勤服务市场的开放是高校后勤产权制度改革的重要推手，对高校后勤产权制度改革影响深远。由于高校后勤产权制度改革客观上要求“渐近式”推进，因而高校后勤服务市场的开放同样也是逐步的。逐步开放高校后勤市场应该有策略上的考虑。最先开放的应该是国家垄断性行业提供的服务，如自来水、电力、天然气，由水务公司、

18、电力公司、燃气公司独家提供全面服务。接着开放的应是比较成熟的社会服务行业提供的服务，如文印、车辆、安保、维修（维保）等，由多家文印公司、车务公司、保安公司、维修公司、餐饮公司提供服务。再次开放的应该是发展较快的社会服务行业提供的服务，如物业、医疗等，由多家物业公司、社区卫生服务中心提供服务。最后开放的应该是高校财产资金方面的服务，由资产经营公司、财务结算中心提供服务。（三）从立法层面上破解高校后勤产权制度改革的瓶颈障碍如果不能从立法上对高校后勤资产的所有权性质加以界定，无法科学规范高校国有资产出资人机构，势必影响到高校后勤资产的科学处置，导致高校后勤产权制度改革中的“模糊产权”状态，进而阻碍社

19、会民间资本进入高校后勤服务市场，不但容易造成国有资产流失，而且将阻碍高校后勤社会化进程。因此，高校后勤产权制度改革首先需要解决如下两个问题。1.从立法上对高校后勤资产性质加以界定鉴于高校普遍属于国有，人们在实践中常把高校后勤资产也笼统地视为国有资产，即便高校所办的一些经济实体如印刷厂等应视为集体资产，但无论学界还是高校自身都难以说清楚具体哪些属于集体资产，进而笼统地视为国有资产。因此，进行包括高校后勤资产在内的高校资产产权界定是相当必要的，这是高校后勤产权改革的前提和基础。鉴于我国国情，不仅需要国家层面立法，还需授权地方立法，出台相关法律法规、规章制度及司法解释，对高校后勤资产性质加以界定，说

20、明哪些属于集体资产，除此以外的应为国有资产。条件成熟时，还需对民办高校的资产性质作出最终法律界定，这是民办高校健康发展的重要前提。2.从立法上对高校后勤国有资产的出资人职能机构加以界定无论学界还是高校实务界普遍对包括高校后勤资产在内的高校国有资产的出资人职能机构存在模糊认识。有人认为是高校，有人认为是教育部门，有人认为是国资委或财政部等。这种模糊认识影响到包括高校后勤资产在内的高校资产产权改革，甚至容易导致国有资产流失。笔者以为，对于高校非经营性国有资产，由财政部门做出资人机构；对于高校后勤经营性国有资产，无论高校还是教育部门，作为社会公益性单位不应成为出资人机构，而应视国资委为出资人机构。（

21、四）渐进式改革和处置高校后勤资产1.准确评估高校后勤资产高校后勤资产评估是高校后勤产权制度改革的基础性工作，关系到国有资产能否流失及保值增值等问题。首先，依照资产性质进行分类，按照不同性质资产保值增值的不同要求，组织实施后勤资产的全面评估。其次，委托资质高、信用好、实力强的中介机构实施具体评估。评估要坚持规范操作，客观公正，防止类似于乡镇企业、国有企业股份制改造过程中出现过的评估失真及国有资产流失现象。再次，建立对公众开放的高校后勤资产管理信息平台，将评估结果公布于众，接受广大师生和社会的评价与监督。2.分类改革和处置高校后勤资产高校要积极探索并界定哪些高校后勤资产属于集体资产，哪些属于国有资产。对于后勤集体资产，应当以职工入股或买断、转让等方式转为私营；对于后勤国有资产，一般按其性质分为非经营性和经营性资产等。对于非经营性国有资产，能够退出后勤系统的，尽量退出，纳入到财政部门监管下的高校行政公益性国有资产