民办高校控制权私利来源途径和方式的案例研究

1、    民办高校控制权私利来源途径和方式的案例研究    摘要：在现行法律制度环境下，民办高校控制权私利是民办高校举办者和创办者获取投资回报的主要途径和方式。通过实际案例研究表明：民办高校举办者和创办者在学校不同发展阶段中获取控制权私利的途径和方式有所不同，主要有：法人财产虚置、转移现金、转移利润、转移资产和转让控制权等。关键词：民办高校，控制权，控制权私利，隧道行为一、引言相关研究表明投资办学是我国民办高校的本质特征1。而按照现行法律制度规定，民办高校是非营利性公益事业，举办者不能像投资企业那样通过拥有剩余索取权就可以获取投资回报，而最多只能按照规定从

2、办学结余中获取“合理回报”。对于法律制度规定与现实状况的矛盾，一些学者从“控制权回报”角度给予了初步解释。他们认为举办者和创办者可以通过拥有民办高校控制权来获取其投资回报，并且认为控制权不仅可以为举办者和创办者带来精神方面的满足，而且还可以带来经济回报。笔者在“控制权回报”的已有研究基础上，提出了民办高校控制权私利这一概念，认为“民办高校控制权私利”是指在现行法律制度规定范围内，举办者或创办者利用其所拥有的控制权，通过对民办高校法人财产的占有所获取的超出“合理回报”部分的货币性收益。在学校章程中没有要求“合理回报”的这部分私利就等于民办高校控制权全部经济回报；对于要求“合理回报”的学校，其控制

3、权全部经济回报就等于这部分私利加上“合理回报”部分2。由于“合理回报”激励政策失效3，攫取控制权私利就成为投资者获取投资回报的主要途径和方式。本文在上述研究的基础上，借鉴现代企业理论中的“隧道行为”概念，结合实际案例对民办高校举办者和创办者在学校设立、运行和举办者变更等不同时期，通过拥有民办高校控制权获取控制权私利的途径和方式问题进行分析和研究。二、现代企业理论中“隧道行为”概念简述“隧道行为”是在控制权私利概念基础上提出的，而控制权私利（private benefits of control，简称pbc）这一概念，是学者们发现在公司控股股东治理模式下，普遍存在大股东利用自己在公司中的控制性地

4、位侵占中小股东利益问题而提出的。grossman and hart（1988）在研究公司现金流量权和投票权最优配置问题时首先提出该概念，他们发现公司控股股东的收益包括两部分，一部分是其现金流价值，即共享收益（public benefits），如企业利润等；：另一部分是控股股东所享有的私人收益，称之为控制权私利4。其后，shleifer and vishny（1997）将控制权私利区分为货币性收益与非货币性收益，货币性收益通常指控制性股东通过剥夺的方式转移公司资产所获取的收益，如关联交易、操纵股价等，非货币性收益则是指控制性股东在经营过程中过度在职消费、闲暇享受等5。johanson，lapor

5、ta，lopez-de-silances和shleifer等人（2000）在上述研究的基础上提出了“隧道行为”概念，他们将控股股东对控制权私利中货币性收益的攫取方式定义为“隧道行为”（tunneling），即“企业控股股东为了自身的利益，将公司的利润或资产进行的转移这种行为就好像是在挖掘不见阳光的地道”，同时指出“隧道行为”是一个世界范围内的普遍现象，而不仅仅存在于发展中国家的资本市场。它既可能是以违法方式进行，而更大的可能是利用各种制度缺陷以合法方式进行6。正如本文引言中所述，投资办学是当前我国民办高校的主要特征，攫取控制权私利是民办高校投资者获取投资回报的主要途径和方式。因此，本文尝试借鉴

6、现代企业理论中“隧道行为”概念分析民办高校举办者和创办者攫取民办高校控制权私利行为。但需要注意的是，民办高校与企业是两种完全不同的组织类型。如前所述，民办高校属于非营利性公益组织，其财产属于法人财产，在其存续期间任何人（包括举办者和创办者）都不可以侵犯；它虽然可以像企业一样，在高等教育市场竞争中通过加强自身经营管理能力实现办学结余，但是办学结余（如举办者要求“合理回报”，就要除去这部分“合理回报”）只能用于学校的继续发展而不能像企业一样用于分配。正是由于民办高校具有这种非营利性公益事业组织性质，所以在其设立、运行过程中还可以享受国家给予的各种优惠政策（如土地、税收等）。而这些优惠政策带来的经济

7、利益却常常被举办者和创办者利用自己拥有民办高校控制权而据为己有。此外，企业控股股东通过控制权市场将自己拥有的股份交易出去就可以实现控制权转移并获得控制权溢价，而民办高校的举办者和创办者只能通过民办高校举办者变更来实现控制权转移并获取控制权溢价。由此可见，民办高校与企业组织性质及经济利益来源的差异，是造成民办高校控制权私利“隧道行为”与企业相比较既有相同的途径和方式也有不同之处的主要原因。三、民办高校控制权私利攫取中的“隧道行为”以下笔者将结合实际案例分别就民办高校设立、运行和举办者变更三个时期，民办高校举办者和创办者攫取控制权私利的途径和方式进行分析。（一）民办高校设立过程中控制权私利来源途径

8、和方式在民办高校设立过程中，对于举办者不要求合理回报的民办高校，国家及地方政府在土地、税收等方面会给予大量的政策优惠（如土地直接划拨或以优惠价出让，各种税费减免，等等），这些优惠政策常常能够给民办高校直接带来巨大的经济利益。对于这部分利益，国家及地方政府本意是用于扶持民办高校发展，但是现实中却成为一些民办高校举办者牟取私利的来源。他们通常以办学名义利用国家优惠政策获得土地、建起校舍等设施后，将其产权登记在投资人名下，而不按法规要求将其过户到学校法人名下，这就造成学校法人财产虚置。例如，董圣足（2007）发现在其所调查的45所民办高校中，举办者现有资产中完全没有过户的有11所，占24.4%；而资

9、产完全过户到位的学校有2所，比例仅为4.4%。法人财产占全部资产50%以下的学校有29所，其比例为64.4%。这说明绝大多数民办高校举办方没有或没有完全将与学校办学相关的资产过户到学校法人名下7。造成民办高校法人财产虚置问题的原因在于现行法律制度存在缺陷。首先，国家在民办教育促进法中明确规定了关于办学所需的土地优惠政策，即：新建、扩建民办学校，人民政府应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠，教育用地不得用于其他用途。由于我国土地政策原因造成各种性质的土地价格悬殊巨大，而教育用地价格较低甚至可以通过无偿划拨的方式获得，因此其中存在巨大的经济利益。其次，按照现行法律制度规定，在举办者向审批机

10、关提交的申请设立民办高校的材料中，必须按照国家关于各级各类民办高校设置标准提供相关材料，其中包括：学校资产的有效证明文件（学校资产的数额、来源、性质等），即在民办高校申报批准过程中，举办者对其投入到民办高校中的财产必须拥有完整的产权。因此，对于利用国家及各级政府奖励扶持政策获得的土地等资产，举办者必须先将其登记在自己名下（即拥有这部分资产的完整产权），才能将其作为出资投到民办高校。举办者在获得相关产权证明后，在申请设立民办高校时是否将其作为出资、或者即使作为出资是否能及时过户到学校法人名下等皆存有变数；第三，根据法律规定，民办高校获得批准正式设立后，举办者作为出资的这部分财产即变为民办高校的法

11、人财产，在民办高校存续期间归学校管理和使用，这部分资产任何组织和个人都不得侵占。举办者除了可以依据该部分出资要求合理回报外，不再拥有单独使用或处分这部分资产的权利。正是由于上述原因，在“合理回报”激励政策失效的现实情况下，举办者为了实现投资回报最大化，在民办高校没有正式取得法人资格前，他们可以通过变更土地用途等方式，将这些利用优惠政策获得的资产留在（或转移）营利性公司名下，获得直接或间接收益。在取得法人资格后，他们可以采取产权不过户或拖延过户等方式来获取最大收益。对于已有的民办高校，在新（扩）建教学区（分校）过程中，举办者和创办者也会像新设立民办高校一样采取以下方式来牟取私利：第一，土地直接开

12、发获取直接收益。如在申请立项时直接配套教师住宅、教授专家公寓等地产项目。第二，土地变性开发经营获取收益。如教育用地变性为商业或工业用地，在缴纳补足部分土地出让差价款后就可以合法开发利用这些土地获取投资收益。第三，资产不过户或延迟过户获取这些资产的经营收益。如实训基地，部分教师、学生宿舍及生活配套设施等，举办者和创办者可以将其高价出租给民办高校或其他单位获取收益。由于这些经济利益是政府给予民办高校政策扶持带来的，所以应该属于民办高校法人所有，形成学校的法人财产。但实际上常常被举办者所独占或部分占有形成私利。下面通过远大集团以扩建甲学院新校区名义从某地方政府处以极其优惠价格获取450亩土地后将其带

13、来的经济利益占为己有的案例来证实。案例1：甲学院法人财产虚置案例甲学院是远大集团公司投资近一亿元人民币创办的一所拥有独立颁发学历文凭资格的民办高等职业学院，2002年6月获得教育主管部门批准成立。2009年学院董事会换届产生新的董事会：由远大集团公司董事、总裁兼任学院董事长。他表示，为了支持学院的长远发展，集团公司2010年将斥资20亿元推动集团公司的教育事业，形成集团公司高职教育“一体化、多层次、多区域”的战略布局，进而在未来建设“集教育、科研、开发、服务外包、文化创意产业于一体”的教育产业集团（即筹建中的远大教育集团），将集团公司教育事业做大做强。在筹建远大教育集团的过程中，远大集团公司设计了在集团公司经营管理平台和甲学院学历平台之间搭建利润平台，集团公司以向学院提供固定资产租赁、管理服务获取回报等模式，实现股东投资收益。2010年下半年，集团公司以扩建甲学院新校区名义，以极其优惠价格从某某区政