新制度主义视域下的欧洲应用科学大学治理变革_1

1、    新制度主义视域下的欧洲应用科学大学治理变革    （二）欧洲应用科学大学治理制度变革治理是主体决策在特定时间完成特定事务的过程。治理通常包括外部治理（即体系治理）和内部治理（即机构治理）。大学外部治理通常是指宏观层面或整个大学系统层面的制度安排，如法律法规、拨款制度、认证评价等；内部治理通常是指大学内部的制度设计，如大学内部的职权体系、决策程序与过程、经费运行、师资发展等。1.欧洲应用科学大学的外部治理变革随着欧盟博洛尼亚宣言和里斯本战略的相继实施，欧洲委员会越来越重视大学对知识社会和经济的贡献，大学逐渐发展成为支撑社会发展的“知识三角”（教育、

2、研究、创新）的重要一极。欧洲高等教育的现代化，尤其是治理制度的现代化为实现欧洲教育、科研、创新和经济融合发展奠定了基础。欧洲高等教育治理制度现代化的核心是绩效问责和新公共管理制度，即国家采用“监管和评价”逐渐取代传统的“国家控制”。国家赋予应用科学大学一定的竞争压力和更大程度办学自主权，要求应用科学大学尽可能满足学习者多样化需求，提高办学的主动性、积极性、质量和效益。政府强化对大学的绩效管理，主要采取财政拨款、专项资助、购买服务等经济手段保障大学发展和调控办学效能。政府鼓励行业产业增加对研发的投入，委托应用科学大学或合作进行新产品开发和新技术的创新，政府运用评价模型考量大学对社会和经济发展的贡

3、献度，并将此作为对大学进行财政支持的重要依据。欧洲应用科学大学外部治理变革的另一显著特色是更多办学主体从不同层面参与到大学治理体系中来。欧洲很多国家一改往日政府作为单一制度设计主体的做法，支持体系中的各利益攸关方共同参与大学治理制度设计，实现了大学的多层次、多主体治理7。这种体系将原本只属于国家的控制权力分三个方向进行了分解：一是向上移权，将部分国家权力作为政策、战略和规则结构转移给部分超国家组织（如欧盟、世界银行、经济合作与发展组织等）；二是向下赋权，将部分权力赋予省、州等地方政府，或者直接下放到高校，赋予大学更大的自主权；三是向外分权，国家将部分传统权力分转给外部的非政府组织、企业行业协会

4、甚至私营机构。8可见，在外部治理体系的变革中，政府的角色从控制者转向高等教育体系外部环境的设计者和大学发展的促进者，政府由控制干预大学的具体事务转向监督管理国家层面的办学成果。在一些国家，政府甚至只是高等教育这个大市场的“掌舵手”，仅仅对教育体系进行宏观调控，利用市场原理对大学体系进行供给侧管理，政府的调控多专注于促进公平竞争环境的形成和促进大学自我治理能力的提升。9政府的“掌舵工具”主要通过根据大学的产出绩效进行财政拨款，或者与大学签订专项协议给予专项资助。国家将原来的一些直接管理权力转移给了拨款委员会、研究理事会、质量保障和认证机构等其他专业组织。国家层面的其他机构，如经济事务部门，也同样

5、进入高等教育的治理领域，对高校的技术转移和创新性研发活动给予实践和政策指导。欧洲应用科学大学的外部治理之所以能够呈现“少管理多治理”的特色主要取决于四个方面因素。一是治理经费问题。随着高等教育办学规模的持续扩大，政府对高等教育的公共财政支出的压力越来越大，政府不得不寻求更多的利益攸关方共同参与到高等教育体系中来。二是治理观念问题。今天的欧洲已经把应用科学大学视作准市场体系，政府只是发挥着供给侧调节作用。三是治理理论问题。新公共管理中的组织模式对大学治理现代化产生了重要影响，众多欧洲国家将大学等公共服务机构视作公司企业，通过赋予更多的自主权期盼他们提高工作效率和效能。四是大学自身问题。伴随着欧洲

6、一体化、国际化、全球化的发展，大学的国家界限受到现实挑战，大学不得不调整自己的管理策略，提升应对外部变化的能力，进行着一场没有国界的游戏，如欧盟极力鼓励和支持大学从事跨越边界的研究项目，建立超越国界的合作伙伴关系。2.欧洲应用科学大学的内部治理变革从欧洲高等教育区（ehea）来看，欧洲应用科学大学之间具有高度异质性，不同国家、地区的应用科学大学在组织、管理、运行制度等方面存在显著差异。欧盟在保持着大学体系多样性的同时也试图寻求一个更具有兼容性的连贯而一致的基本制度框架，该框架的基本特征主要包括以下两点。一是在外部赋权的政策背景下强化自我治理能力。罗伯特·伯达尔将高校自治分为实质性自治

7、和程序性自治10。实质性自治是指高校作为法人机构所拥有的确立发展目标和确定实施计划的权力，主要是指高等教育机构决定学术研究领域及人才培养环节、过程的政策性权力；程序性自治是指大学以法人的形式确定采取何种策略和措施实现目标的权力，主要是指保障高等教育机构功能实现的环境支撑制度的决策权力，如决定机构的财务、人力资源管理等权力。前者主要涉及学术性事务和政策控制层面，后者则主要涉及机构管理的实践层面。高校自治权力提升的同时也意味着办学责任的增强。在新的质量问责体系之下，高校对外建立例行发布办学质量报告制度，及时通报校外各利益攸关方；对内进一步推动权力下移，二级院系成为院校治理的中心，学术权力基本赋予二

8、级学院、学系、研究所等学术机构，其主要职责在于落实内部质量保障制度。近20年来，欧洲应用科学大学强化内部治理的一个显性特征是大学中层管理岗位人员的持续增加，隐性特征是内部治理的专业化。近10年来，欧洲大学内部治理方式发生了重要的变革，传统的共同掌权理念和基于共识的决策理念日益受到挑战，这为大学的企业化管理和行政治理专业化的制度变革创造了条件。应用科学大学通过制定发展战略规划，主动转变身份，视自身为“公司化行为主体”，不仅在组织内强化专业化治理，还积极参与外部事务，拓展大学发展空间。二是在拥有更多自治权力的同时强化自我约束能力。随着大学内部治理权力的提升，大学内部纷纷成立了一个新的机构监督委员会

9、。从人员组成来看，有的大学监委会完全由外部成员组成，有的则是由内外人员混合组成。1997年，荷兰议会通过施行大学治理结构现代化法案，规定大学须成立监督委员会，其成员由外部利益攸关方代表组成。11大学监理机构的主要职责是保护大学的利益，并确保大学履行国家的法律法规。一般来说，监理会并不从事具体的领导和管理工作，主要负责审批学校的战略规划和经费预算，审核学校年度质量报告、财务运行报告等重要的绩效问责文件。四、结论与讨论20世纪60、70年代形成的欧洲应用科学大学体系获得了政府政策认可，因应外部社会经济发展的要求，完善了内部治理制度，完成了治理专业化的制度变革，教育教学质量得到社会认可，获得了更为牢

10、固的合法性基础。从大学的外部治理来看，政府发挥了适度的政策制度调节作用，大多数国家通过颁布法律的形式，赋予应用科学大学与传统大学同等的法律地位和平等的绩效拨款制度，认可和维系竞争与互补关系并存的两种类型高等教育机构体系，为高等教育的多样化和谐发展奠定了制度基础。新制度主义认为，当外部环境变化时原有的规则系统可以保持一定的韧性，制度呈现发展变革的态势。随着应用科学大学与外部关系的日益紧密，大学再次成为社会的中心，更多的利益攸关方参与到大学的治理体系中，外部治理出现向上移权、向下赋权、向外分权的实践趋势，外部治理实现从干预控制到参与监督的制度变革。从大学的内部治理来看，欧洲应用科学大学普遍提升了治

11、理的专业化水平。一方面，大学增加了中层管理岗位，把学术、教学等专业权力下移到二级院系、科研院所等学术单位，制定实施严格的质量保障体系和运行机制，实现了实质性自治和程序性自治；另一方面，大学强化了对内部权力运行的监督和约束，更多的大学成立了内部监督委员会，对学校的人事安排、经费预算、质量报告等重要事项进行审核和监督。当前，我国地方新建本科院校正处于转型发展的关键时期。根据欧洲的经验，地方高校的转型发展需要国家进行宏观层面的规划和政策引导。首先，从我国高等教育体系上应尽快打破金字塔式等级结构，从法律政策上保障构建平等平行的专业技术教育系统，大力培养应用型学士、硕士、博士层次的专业技术型人才。其次，

12、深化改革高校办学经费拨付制度，建立基于贡献度模型的绩效评价体系，打造更为合理公平的高校竞争制度环境。再次，各级教育行政部门应指导高校建立与学校产权结构相一致的现代大学治理制度，推进建立由专业化的社会第三方认证与评估机构参与的外部质量保证体系，鼓励高校吸纳政府、社会、产业、企业、学生等各利益攸关方代表参与到学校的内部治理体系中来，积极推动高校内部治理制度的适应性变革。参考文献：1uio arena centre for european studies. elaborating the new institutionalismeb/ol. https：/2vivien lowndes. theo

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