战略博弈：中美大学教育财政波动态势分析

1、    战略博弈中美大学教育财政波动态势分析    摘要：本文以美国新闻和世界导报最新公布的大学排名，选取美国著名的80所公立高校与中国教育部直属76所高校进行比较，分析2004-2013财年大学教育财政投入的变化态势，以期深度探讨和审视世界最大的两大经济体在大学财政政策方面的差异性，从大学教育财政的价值取向窥视人力资本竞争的战略博弈。从比较结果来看：美国在经济发展放缓的财政背景下，依然确保大学教育财政的持续增长，是其强化大国国际竞争力的重要举措；我国政府在保证大学财政投入较大比例和持续增幅的情况下，亟待打造大学主体自身市场的融资能力，以降低对政府财政的

2、依存度，激活大学主体财政获取的积极动力，是大学财政改革更待深化的重点场域。关键词：后金融危机时代，中美大学教育财政，借鉴与启迪始于2008年的世界性金融危机，使全球性经济发展和大学教育财政投入陷入了极大的困境。我国已步入依靠科技创新引领和支撑经济发展和社会进步的新阶段，我们比历史上任何时期都需要人力资本，以实现中华民族伟大复兴的中国梦。本文将选定中美公立大学进行财政研究，中美公立大学在财政体制上有相近性，政府是高校财政的重要来源之一。通过比较分析后金融危机时代中美大学教育财政政策，以期观测发达国家高等教育投资与人力资本储备的战略导向，从而为我国今后大学财政政策的调整提出借鉴性建议，为转变经济发

3、展方式和实施创新驱动发展战略提供强大的人力资本支撑。一、美国公立大学教育财政增长变化态势金融危机导致美国各州政府财政陷入困境，经济增速放缓甚至倒退，不可避免地对大学教育投融资的数额和增长速度造成影响：如经济持续低迷和就业压力加剧，在高等教育方面其投资市场开始紧缩，学费相应上涨，招生困难。美国政府财政性教育经费削减，高校许多教育投资来源渠道受限。对此，美国政府采取了积极有效的举措，在加大联邦政府对高等教育资金投入的同时，启动了一系列高等教育改革计划，促使美国高等教育逐渐走出金融危机的“漩涡”。受金融危机影响，部分美国商业金融机构暂停联邦家庭教育贷款计划（federal family educat

4、ion loan program），2008年5月布什总统签署了确保继续获得助学贷款法案（ensuring continued access to student loans act），政府接替商业金融机构承担学生贷款的绝大分资金，确保联邦家庭教育贷款计划顺利实施；同年美国联邦政府重新授权的高等教育机会法案（higher education opportunity act）规定：高校应遏制学费飙升趋势，恢复完整的学生贷款计划问责制，简化联邦学生资助申请程序，扩大高校准入率并为低收入和少数民族学生提供资助，为处于经济不景气困境的更多美国青年提供接受高等教育的财政支持。本文将结合美国新闻和世界导报

5、公布的大学排名，选定其中80所公立大学作为研究对象。美国公立大学教育投资来源主要包括：（1）政府财政；（2）私人投入；（3）资产经营；（4）捐赠与合同收入；（5）销售与服务收入和其他收入等。本文着重从主要经费来源构成上进行分析，包括：一是大学总收入增长情况分析，伴随物价上涨和大学办学投入所承载的经济压力；二是政府财政投入情况，从中看出政府针对大学投资的战略选择和努力程度；三是大学生学杂费所占比重的变化情况，主要分析教育成本负担的比例；四是大学市场化经营收入项目等（市场依存度）。根据美国国家教育统计中心（nces）对20042013财年80所公立大学的经费收入统计，受经济危机影响，在2009财年

6、和2012财年公立大学经费收入均出现下滑，但教育投资总量整体呈上升趋势，由2004财年的819.13亿美元增长到2013财年的1302.65亿美元，年均增长率为6.6%。美国公立大学教育经费收入的主要经费来源是：学杂费和政府投资，其中政府投资主要分为政府拨款、政府补助和合同，两者合计占总收入的50%以上。在金融危机爆发期，这两项在2008财年总额占总收入的52.87%。政府是公立大学投资的绝对主体，投资比例高于学杂费比例，然而，随着近几年学杂费分担的教育成本较高，政府对公立大学总投资的占比实际呈递减趋势，金融危机之后，政府总投资比重自2009财年逐年减少，由2009财年的37.08%减少到20

7、13财年的29.14%，反观学杂费比重则由2009财年的18.30%增加到2013财年的20.04%。分析美国80所公立大学各投资渠道总量及占比变动趋势有以下几点特征：（一）联邦政府在经济疲软期仍保持对高等教育的扶持力度联邦政府主要通过政府补助和合同的方式对公立大学进行财政上的支持。从资金总量分析，联邦政府补助和合同总额在金融危机前逐年增加，由2004财年的130.99亿美元增加到2007财年的143.88亿美元。之后受金融危机影响，虽然在2008财年额度有所减少，但在之后的财年里联邦政府逐年增加资金总额，由2008财年的139.71亿美元迅速增加到2011财年的170.28亿美元，随后美国经

8、济发展进入疲软期，但在2012和2013财年仍能保持170亿美元水平。从经费结构比例来看，2007至2013财年联邦政府对公立大学的教育投资占高校总收入的13.0%左右，可以看出联邦政府对公立大学一直保持稳定的支持力度，注重减轻学生的学费负担以及与高校开展科研合作。（二）州政府对公立大学的投资受区域性经济增长影响明显州政府主要通过政府拨款直接给予公立高校财政支持。2008年金融危机爆发初始，地方政府加强了对本地区高等教育的投资增长，弥补了联邦政府有限的投入，在一定程度行缓解了高等教育投资短缺的困境。当前，在国际经济发展依然低迷的复杂背景下，美国联邦政府、州政府和地方政府对高等教育投资均呈现减少

9、的趋势，州政府直接拨款已由2008财年的213.04亿美元减少到2013财年的175.10亿美元，且所占比例自2008财年的20.58%持续降低到2013财年的13.44%，而危机爆发前州政府拨款占高校收入总量的20.0%左右，可见持续的经济低迷一定程度上影响了州政府对高校的财政支持力度。（三）学杂费成为大学重要的教育投资来源经济景气指数的下降导致就业岗位减少，人们更多选择进入高等教育接受培训，以获取技能或推迟就业时间，这种选择学位推动了人们对高等教育的需求。金融危机促使更多人选择提高学历层次，其目的是减轻就业压力、增加经济收入。20042013财年，美国高校学杂费呈稳步上升趋势，由2004财

10、年的117.84亿美元增加到2013财年的261.08亿美元，增长幅度达到了121.55%，高于大学经费总量的增长速度。公立大学通过增加学杂费收入来满足高校发展对资金的需求，需要看到在金融危机的2008至2010财年每年的增加比例在8.0%左右，即便在当前经济萎靡期，2011财年和2012财年增长比例也维持在10.0%左右，并且在2013财年只增加6.7%，可见，美国公立大学增加学杂费收入，以满足大学发展的经费需求。从占比结构来看，虽然学杂费占比低于政府投资比例，但后金融危机时期公立大学学杂费占总收入比重可分为两个阶段：一是自2008财年起，学杂费比重开始高于政府补助和合同所占比例；二是自20

11、10财年起，学杂费比重开始高于政府拨款，至此学杂费比重分别高于政府补助和合同以及政府拨款的比重，这次结构变动主要是受最近两年美国政府债务负债过大、投资回报率不高、经济增长缓慢的影响。可见每次美国经济增长受挫，提高学杂费收入是维持高校经费投入的重要手段之一。（四）市场化经营收入是公立高校主要经费来源之一从市场化融资及其它收入的总量变动趋势来看，我们很容易发现公立大学获得市场化融资更易受经济发展影响，危机爆发前大学获得市场化经营收入由2004财年的382.70亿美元逐年增加到2007财年的508.26亿美元，之后2008财年和2009财年逐年减少，并在2010财年恢复到危机爆发前水平，但这之后受新

12、一轮经济增长受挫影响，2012财年有所降低，但在2013财年融资金额增加。可以看出，在2008年金融危机爆发之后，美国公立高校市场化经营收入明显受挫，得益于这次危机，在之后的2012年新的经济萎靡期，公立高校能够采取有效的应对之策，使其收入并未像上次危机期间持续走低。从结构比例来，美国公立大学通过市场化融资及其它渠道获得的教育经费总额一直高达40.0%以上，且在政府加大对公立高校财政扶持力度的2009财年，占比仍然高44.62%，从整个后金融危机时期分析，美国公立高校经费市场化融资占比明显高于危机爆发前，通过市场化融资增加经费是美国高校应对经济增长放缓的重要对策。二、中国教育部直属大学财政变化

13、态势自2008年开始，受金融危机影响，我国gdp增速出现明显大幅下滑的趋势，增速由2007年的11.4%迅速下降至2014年的7.3%，在后金融危机时期，我国经济发展水平由以往持续高增长转而步入中高速增长的态势。自2012年我国财政性教育经费投入步入“4%”时代后，我国高等教育投资面临“新常态”的挑战。2004年，我国普通高等教育总投资为2000.15亿元，到2013年已经增加至7975.77亿元，年均增长率超过30%。从经费投入的变化情况不难看出，政府对高等教育的扶持力度逐步加强，为我国高等教育的健康发展提供了基本保障。本部分内容将主要考察我国教育部直属76所大学，在大学总收入、政府财政投入

14、、大学自筹经费和大学生学费等结构性变化，并与美国大学投入相近指标进行比较，着重分析大学财政总量、政府财政投入、学费占比情况、市场融资数量等项目，从中探讨中美两国大学财政战略导向，以便汲取有益办学经验并为我借鉴。（一）政府是直属高校教育投资主体直属高校获得的教育经费拨款总量由2004年的206.9亿元增加到2013年的803.3亿元，增加了2.9倍，年均增长率为32.0%，高于总量增长速度的23.7%。中央经费拨款经受住了金融危机考验，在危机爆发以及经济恢复期均保持稳步增长，地方拨款受危机影响在2008年拨款总额少于前一年。政府对高校的教育经费拨款占高校教育投资总量的比重，代表了国家对高等教育投

15、入的实际努力程度，2004-2013年政府是直属高校教育投资的绝对主体，财政性拨款占直属高校总收入比例逐年升高，尤其是金融危机期间，财政性拨款自2009年首次超过总收入的60.0%。其中，中央拨款是最主要的经费来源渠道，中央政府对直属高校的教育经费拨款占总收入的比例每年均高于30.0%，并于2011年以后占比基本保持在40%左右。（二）直属高校总收入增长速度明显直属高校获得的教育投资总量年均总收入为1165.3亿元，自2004年的587.61亿元迅速增加到2013年的1843.08亿元，总量增加了2倍之多，年均增长23.7%。2004-2011年间，直属高校每年的总收入增加幅度均超过10.0%

16、。金融危机前，总收入增加速度逐年增加，2008年增加比例略有下降，之后主要受政府财政拨款增加影响，2009年增加比例较2008年有所提高，直至2011年增幅达23.5%，为历年之最。但自2012始，直属高校教育经费收入进入个位数比例增加阶段，主要是受我国经济增长“新常态”的限制，政府财政拨款增加幅度减缓所致。（三）直属高校教育事业收入总量上升、占比下降20042013年教育事业费收入总体上呈平稳上升趋势，但其占直属高校教育投资总量的比例呈下降的趋势。直属高校教育事业费收入总量由2004年的176.1亿元增长到2013年的364.0亿元，收入总量增加了1倍，年均增长率为11.9%，增长速度远远低

17、于财政拨款的增长速度和总收入的增长速度，教育事业收入占总收入的比例由2004年的29.96%下降到2013年的19.75%。从相近年份增加幅度来看，教育事业费增加比例并不高，尤其是自2008年金融危机后直至2012年，每年增幅不足10.0%，2012年最低为1.2%。2013年教育事业费增加19.4%，其主要原因是2013年高校重新调整学杂费标准造成的。可以说金融危机是直属高校教育事业费收入占比结构的分水岭，自2009年伊始，教育事业费收入在直属高校教育投资总量的比例低于1/4。教育事业费主要由学杂费构成，由此可见我国政府在确保直属高校获得充足的教育经费的同时，致力于减轻学生的学杂费负担。尤其

18、是后金融危机经济增长缓慢的恢复期20112013年，教育事业费收入占直属高校教育投资总收入不足20.0%。（四）直属高校自筹经费比重逐年下降同样以金融危机为标志，自2009年起直属高校自筹经费占投资总量不足40.0%，直至步入“4%”时代的2012年，占比呈递减趋势。这主要是受中央政府不断加强教育经费投资影响，即便在金融危机期间这种政策也得到强力执行，特别是从2008年的43.84%降至2009年的38.84%，这是相近两年降幅最大时期，导致自筹经费总量虽然呈稳步增长态势，但在直属高校总收入的结构比例却逐年降低。在当前我国经济增长步入“新常态”的新背景下，高校自筹经费应将承担更多的责任，因为高

19、校今后在很长一个阶段获得的政府投资不会再有高速增长。（五）高校科研经费增速较快科研经费在直属高校教育经费来源各渠道中增速最快。直属高校获得的科研经费分为两部分，一是来自政府的科研经费拨款，二是来自学校自筹的科研事业收入，其总额是直属高校教育经费的第三大来源。各项科研经费十年间呈递增趋势，且总额超过高校经费收入的20.0%，最高时期为2010年的28.6%。其中政府科研经费拨款总额由2004年的62.9亿元增加到2013年的288.8亿元，增加了3.59倍，是政府财政性拨款中增幅最快的经费来源渠道。同样，科研事业收入由2004年的49.85亿元增长到2013年的157.04亿元，增长了2.15倍

20、，为学校自筹经费中增长最快的来源渠道。受金融危机影响，2009年科研经费增长速度略微放缓，之后政府调整战略更加注重科技创新在经济发展中发挥的作用，持续加大对高校科研的支持力度，2010年政府科研经费拨款增长50.8%，高校自筹科研事业收入费增长24.0%。值得注意的是，政府科研经费拨款和科研事业收入于2013年的增幅均不到10.0%，这是直属高校在当前经济发展“新常态”阶段下面临的又一挑战：获得更多科研经费的同时还要服务于当前我国创新驱动经济发展的战略。三、经验借鉴及其启示（一）美国政府高度重视大学教育财政以提高人力资本竞争力面对联邦政府财政极为紧张、州财政预算短缺、削减高校经费、学费上涨的局

21、势，美国依然采取积极有效的措施保证大学生资助经费和资助额度稳步增长，以进一步保障人力资本积累及后备竞争实力，体现了美国基于后金融危机时期为推进经济复苏而储备人力资本的前瞻性战略新思维；联邦政府、州政府和当地政府为确保大学财政投入的创新增长做出了极大的努力；大学自身市场融资能力强，在各级政府投入相对不足的情况下，依然通过提高校友捐款、学校经营、学费等增加收入，保证了大学正常的经费支出和办学需求；美国作为世界第一大经济体，经济、科技、教育处于国际领先地位，但美国又是世界最大负债国，全球最大的贸易逆差和财政赤字都在美国。处于“财政悬崖”困境下的美国政府从长期国家利益的战略思维出发，在国际格局深刻变革

22、时期，用科技创新不断增强本国竞争力以拉大与竞争对手的差距，为保持世界第一经济强国地位，美国把人力资本积累作为有效应对金融危机的重要措施之一。（二）中国政府需要加大高校财政以加速提升国家竞争力我国大学财政问题集中表现在：一是大学对政府财政依存度过高，长期发展必将导致政府财政压力过大，特别是在经济持续下滑情况下将带来更大的问题；二是大学市场融资能力偏低，缺失良好的融资渠道和支持大学教育发展的社会环境，势必导致大学财政抗风险能力低下。三是大学对政府财政的依赖将造成委托代理过程中的惰性，降低大学组织应有的内在活力和发展动力。政府应当看到：大学教育在金融危机时期不仅起到刺激经济回暖、缓解就业压力的重要作用，而且是保证经济持续稳定增长的重要动力之一。我国应当将国际经济秩序调整期视为超越的机遇，认识到唯有通过科技创新以改变资源配置、调整行业结构、转换发展动力、释放产业成长潜能等方式才能重构其竞争优势，我国要把大学投融资作为高等教育发展的重要路径，努力通过提供财政刺激、资助和补助金的方式加大对大学的教育投资，同时鼓励社会及私人力量对教育、科研进行投入，重视提高投资效益。高等教育的发展是实现我国由人力资源大国向人力资源强国转变的根本路径之一。为此，笔者认为今后政府应着力抓好三个方面：（1）我国公立大学投入在保持稳步增长的基础上，要充分考