中国汽车零部件案专家组报告要点分析

1、作者授权本网首发中国汽车零部件案专家组报告要点分析阅读次数：1958使用大字体察看本文刘敬东2008年7月18日，世界贸易组织（WTO）发布欧盟、美国、加拿大诉中国汽车零部件争 端案专家组报告，裁决中国实施的汽车产业发展政策（国家发改委2004年8号令）、构成整车特征的汽车零部件进口管理办法（海关总署等四部委2005年125号令）和进口汽车零部件构成整车特征核定规则（海关总署2005年4号公告）三部规章（以下 简称：中国的措施）违反了 GATT 1994第3.2条、第3.4条关于国民待遇的规定，或者违 反了 GATT 1994第2.1（a）条、第2.1 （b）条关于遵守减让表义务的规定、以及中

2、国依据中国加入工作组报告书（以下简称：工作组报告）第93段所承担的义务。该报告仅英文主报告就长达 358页，字数多达100余万字，除此之外还有各方提交的 申诉材料、书面答复以及各种附件、附录等，俨然一部国际贸易法律的鸿篇巨著。主要包 括了以下几个法律要点，这些要点是申诉方、被诉方争辩的焦点。1、中国的措施是“边境措施”还是“国内税”？本案申诉方和被诉方争辩的最大焦点是：中国的措施从性质上讲是“边境措施”还是“国内税”？这个问题关系重大，后面几个重要法律判断均与此有关。申诉方认为，中方的措施属于GATT1994第3.2条意义上的“国内税”，因而应适用第3.2条，且因其对从申诉方进口的产品征收了超

3、过中国国内同类产品（Like product，又称“相似产品”）的国内税，上述措施违反了GATT1994第3.2款中第一句话，即：“第 3条国内税和国内法规的国民待遇2、任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，不得对其直接或间接征收超 过对同类国内产品直接或间接征收的任何种类的国内税或其他国内费用。”中方则认为，涉诉的进口管理措施是为了防止进口方规避中国的海关管理、逃避中国 的关税而采取的边境措施，并不是申诉方认定的所谓“国内税”，中国政府对于汽车及零部件的进口关税措施完全符合中国在“减让表”中的承诺，因此，考察上述措施应当依据 GATT1994第2条“减让表”条款中的 1 （ b）的

4、规定：“第2条减让表1. （b）与任何缔约方相关的减让表第一部分中所述的、属其他缔约方领土的产品，在进口 至与减让表相关的领土时，在遵守该减让表中所列条款、条件或限制的前提下，应免征超 过本协定订立之日征收的或超过该日期在该进口领土内已实施的法律直接或强制要求在随 后对进口和有关进口征收的任何种类的所有其他税费的部分。”对于上述争论，专家组指出：核心问题是涉诉的措施在性质上属于“国内税”（internal charge）还是“普通关税”（ordinary customs duty） ?为了回答这个问题，专家组决定依据维也纳条约法公约有关条约解释的习惯规则（解释通则）来考察上述两个GATT条款中

5、的相关概念。关于GATT第3.2条中“国内税”，由于 GATT条款本身没有对“国内税”给出解释， WTO其他涵盖协定也没有进行解释，专家组遂依据条约解释习惯规则中“文字解释”方法， 查阅了贸易政策术语辞典中“国内税”的含义：“（国内税）是政府对一个关税领土内的货物和服务施加的税收。GATT第3条规定，此类税收应当以与国内产品同样的税率适用于进口产品，换句话说，在这方面国民待 遇是一项基础性义务”。为了进一步澄清“国内税”含义，专家组又援引了GATT时期“比利时一家庭津贴案”专家组报告的一段论述：由于一种征收是“仅针对公共机构为自用目的购买的产品，而非 针对类似进口一类的产品，因而该项征税并不是

6、在进口时进行的，但前提是该购买（产品） 的价款是由公共机构支付的”，专家组认为，这段叙述（黑体部分）特别指明了所谓“国内 税”并不是在“进口时”征收这一特点。此外，专家组还注意到一个GATT时期未被通过的“加拿大一金币案”专家组报告 ，该专家组在面对安大略省对于金币实施的销售税措施究 竟属于GATT第3条还是第2条的问题时也同样引用了 “比利时一家庭津贴”案专家组的 上述论述。专家组进一步指出，“阿根廷 兽皮和皮革案”专家组认定：涉诉措施规定的 增值税提前支付属于 GATT第3.2条第一句话中的国内措施，因为该项措施适用于“最终 的进口交易，但只要该进口产品在阿根廷国内市场后续再销售”，换句话

7、说，该项措施适用 于国内交易中课征增值税，只不过是要求提前交付罢了，这项税收尽管是“在进口时间点 征收”，但这并未将其排除在它属于“国内税收措施”的范围之外，而对于“关税”专家组 则重申了“在进口时发生”这一时间点要素。在进行了上述考察后，专家组指出：“考虑到与上述GATT和WTO专家组（的裁决）一致性，我们也认为表明一项收费构成GATT1994第3.2条意义上国内税或其他国内费的重要因素是（考察）该项支付义务是否源于一项国内因素（即：产品是在国内 再销售或在国内使用），在这个意义上，这样的国内因素发生在一成员方产品进口至另 一成员方领土之后”。 在专家组看来，所谓“国内税或国内费”的认定因素

8、关键要看该项支 付是否发生于相关产品已进入成员方的“国内”或“境内”，从时间点划分，“国内税或国 内费”是指进口到成员方境内后发生的行为。对于GATT1994第2条1（ b）中的“普通关税”一词的含义，由于WTO涵盖协定同样没有给出明确解释，专家组又查阅了相关的公约、词典。006年国际海关术语目录将“普通关税”解释为：“海关关税的支付义务，货物 以此进入或离开该关税领土。”布莱克法律词典第 7版的解释是：“ 2.对于进口或者出口施加的税收；3收取这类税收的机构或者程序”。2003年贸易政策术语词典的解释为：“在边境对于进入或者离开该国（很少发生） 的货物施加的税收”。专家组指出，上述权威解释的

9、一个共同点就是都强调“普通关税”发生在进出成员方 海关那一时刻，这是判断一项税收是否属于“普通关税”的关键所在。基于上述结论，“考 虑到上下文以及 GATT1994的宗旨和目的，因此我们认为，GATT1994第2条1 （ b）第一句话中在进口至一词的正常含义包含了不容忽视的严格而又准确的时间因素。这意味 着，支付普通关税的义务与产品进入另一个成员方领土的那一刻（时间）密切相关正 是在那一刻，支付（普通关税）义务才得以发生进口国现时或后续实施的执行、评估 或再评估、施加或征收普通关税的法案（实施）必须建立在处于这个时刻的货物基础之 上与普通关税相反，国内税的支付义务并不发生于产品进入另一成员方领

10、土的那一 刻，而是源于国内因素，发生在该产品已经进入到另一成员方的领土之后普通关 税与国内税的区别具有极为重要的意义。专家组认为，中国将其措施解释为一项关税措施显然是不适合的，因为它发生于汽车 零部件已经进入到中国领土之后，而不是在进口那一刻，这些措施均应属于GATT第3.2条中“国内税”范围，而不属于GATT第2条1（b）中“普通关税”，据此审查中国的上述措施应依据GATT第3.2条“国民待遇”条款，而不是中国主张的GATT第2条1（b）。专家组在这个问题上的结论直接导致了中方全面失利。2、中国是否对进口产品以超过国内同类产品的税率征税？在否定了中国关于其措施应适用GATT第2条1（b）的主

11、张后，专家组开始审查申诉方提出的有关中国措施与 GATT第3.2条不符的请求。首先，专家组忆及了上诉机构在“加拿大一期刊案”中对于 GATT第3.2条所做的分 析，该上诉机构指出：（审查是否符合）该条款应当分两步：第一步，审查进口产品与国 内产品是否属于“同类产品”，第二步，审查该进口产品是否被以超过国内产品的税率征税， 如果这两个问题的答案都是肯定性的，那么就存在违反GATT1994第3.2条第一句话的情形。关于第一步“同类产品”的问题，申诉方主张：当一成员方在国内税方面已经划出一 条“原产地”区分标准的情形出现时，进口产品和相关国内产品就是同类产品，而对于进 口产品与国内产品之间“相似性”

12、的“一案一析”式的审查就没必要了，既然本案所涉“措施”除了 “原产地”外没有再以任何其他标准区分（进口或国产）汽车零部件，这就 意味着全部的进口和国产零部件都是“同类产品”。本案专家组接受了申诉方的上述主张， 认为在（认定）国内产品和外国产品是否属于GATT第3.2条意义上的“同类产品”方面，本案申诉方满足了它们的举证责任。由于中国的措施显然是针对进口的汽车零部件，未包括国内同类产品，因此审查 GATT第3.2条的第二步即“是否以超过国内同类产品的税率征税”的问题，就很容易得 出结论。专家组最终认定，由于中国的措施仅仅是针对进口的汽车零部件，而国产汽车零部件 并不受制于此，因此中国政府对于进口

13、的汽车零部件实施了高于国内同类产品的国内税措 施，这与GATT1994第3.2条第一句话不符。3、中国的措施是否造成进口产品待遇低于国内同类产品？这个问题涉及到 GATT1994第3.4条的规定。GATT1994第3.4条：“任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时，在有关影响其国内销售、标 价出售、购买、运输、分销或使用的所有法律、法规和规定方面，所享受的待遇不得低于 同类国内产品所享受的待遇。本款的规定不得阻止国内差别运输费的实施，此类运输费仅 根据运输工具的经济营运，而不根据产品的国别。”在此问题上，专家组提出根据WTO上诉机构的观点，判断一项措施是否违反GATT1994第3.4条

14、主要应审查以下三个要素：（1）涉诉的进口产品与国内产品是否是“同类产品”：（2）涉诉的措施是否是有关影响其国内销售、标价出售、购买、运输、分销或使用的 所有法律、法规和规定；（3）进口产品所得到的待遇是否低于国内同类产品。关于第一个要素，专家组认为它在前面已做过分析，并确定本案涉诉的进口汽车零部 件与中国国产零部件属于 GATT第3.2条意义上的“同类产品”，它进一步指出，上诉机构 曾经确认第3.4条中的“同类”产品的范围比第 3.2条的范围还要广，因此，既然已确定本 案产品属于第3.2条意义上的“同类产品”，那么它们也当然就是第3.4条意义上的“同类产品”。第二个要素要求判断中国的措施的性质

15、是否属于第3.4条中的“法律、法规和规定”范畴。专家组发现，中国并没有否认其措施属于第3.4条中的“法律、法规和规定”，但中方认为这些措施是一种“边境措施”或者“海关措施”，而且以前的专家组曾指出第3.4条中“法规”一词等同于“适用于跨越船舷(的产品)的强制性法规”，中国的措施不在此列。 专家组指出：第3.4条所涵盖的范围不仅限于强制性和适用于跨越船舷(的产品)的措施， 它还包括“规定” (requirements)在内，“加拿大一汽车案”的专家组报告曾解释说：“第3.4条不仅适用于强制性措施，而且也适用于一家企业为获得优势而接受的条件， 包括一旦这种优势是以一种于产品的进口相关的条件出现的情

16、形在内。”基于上述理由，专家组认为，中国的措施属于第3.4条意义上的“法律、法规和规定”，而且属于适用于全部汽车制造商使用进口零部件情形的强制性法律、法规，即便有些内容 是“自愿选择性的”，但也构成了第3.4条意义上的“规定”。专家组进一步指出：这些措施对那些使用进口零部件的汽车企业形成一种行政程序和 标准，并包含了以最后形成整车为基础的税收支付审核程序，因此从实施效果看，这些措 施对于汽车企业形成了一种鼓励商家使用国内零部件而不是进口零部件的激励效果，据此， 专家组认为这些措施属于 GATT第3.4条意义上的“影响其国内销售、标价出售、购买、 运输、分销或使用”。关于最后一个要素，即这些措施

17、是否造成进口产品的待遇低于国内产品的问题上，专 家组首先考察该条款中“低优惠” (less favorable)的确切含义，它援引上诉机构在“韩国 牛肉措施”案中的论述：“进口产品和国内同类产品之间形式上的不同待遇对于证明违反第3.4条既不是必须的，也不是充分的。判断是否给予进口产品以低于国内同类产品的 待遇应当考察一项措施是否改变了与市场相关的竞争条件从而对进口产品造成损害。”在专家组看来，由于中国的国内同类产品并不适用于涉诉措施所形成的行政程序，而 仅适用于进口产品，“使得从装备一个新车型到鉴定中心鉴定的全部装备过程面临一个实质 上的延误”，因此这些措施改变了中国市场的“竞争环境”，从而对

18、进口零部件造成损害。 它进一步指出，由于中国实施的认定构成整车的标准和行政程序给汽车企业带来了负担、 增加了装备费用，这也改变了使用进口零部件的汽车企业与其他企业之间形成的市场竞争 环境。基于以上结论，专家组认定：中国的措施属于第3.4条的适用范围，且在这方面对进口 产品给予了低于国内同类产品的优惠，这与第3.4条不符。对于申诉方提出的中国的措施还违反了第 3.5条的主张，专家组认为，鉴于它已经认 定中国的措施与第3.2条和3.4条不符，根据“诉讼经济”的原则，它将不再考虑申诉方的 这个请求。4、中国是否可援引 GATT第20条“一般例外”？GATT第20条“一般例外”条款被称为“逃避条款”或

19、者“豁免条款”，规定WTO成员方在某些特殊情形下可免除其协定义务，中方主张，它对于进口汽车零部件采取的管 理措施应当属于 GATT第20条(d)项规定的范围，即属于“合法的”例外，中国的措施 符合WTO协定。GATT1994 第 20 条：“一般例外在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理其实的手段或 构成对国际贸易的变相限制的要求前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方 采取或实施以下措施：(d)为保证与本协定规定不相抵触的法律或法规得到遵守所必需的措施，包括与海关 执法、根据第2.4条和第17条实行有关垄断、保护专利权、商标和版权以及防止欺诈行为 有关的措施；

20、”中方多次指出，对于汽车零部件采取的进口管理措施的目的在于打击某些汽车企业规 避整车进口关税的欺诈行为，这些措施是一种防止国家合法的税款大量流失的正当行为。 对此，专家组首先指出，审查一项措施是否符合GATT第20条“一般例外“条款，应当考察两个因素：（1）该措施是否符合第20条规定的一项或多项例外条件；（2）该措施是否满足了第20条前言的要求。鉴于中方提出涉诉措施应属于第20条（d）项，专家组仅就该项进行了考察。为了确立考察标准，专家组援引了“韩国一牛肉措施案”关于（d）项应包含的两个要素：“首先，该措施是一项保证与本协定规定不相抵触的法律或法规得到遵守所必需的 措施；第二，该措施为了 保证

21、得到遵守的目的是必需的。”专家组认定，既然中方主张它的措施符合第20条规定，那么中方应承担举证责任。对于中方的观点，专家组认为：中方对于中国承诺的关税减让表所做的解释并不是该减让表 的组成部分，因为 WTO其他成员方对于中方的解释提出了强烈质疑，在专家组看来， WTO成员方本身无权自行解释承诺表，否则会造成混乱。而且专家组认为中方对于汽车进 口关税的解释与它的承诺表并不相符。中方强调上述三个规章以及相关措施实施目的就是为了防止某些汽车企业“逃避”或 者“规避”中国海关关税的非法行为，中方例举了以下三种“规避” （circumvention ）方式:（1）将汽车部件，如轮胎和雨刷器等拆卸并将它们

22、按照“汽车零部件”申报；（2）进口构成整车基本要件的零部件和组件，即使在同一时间、同一港口、同一货轮 同时到达，也将它们以“分别”运输的形式登记；（3）通过不同的运输形式进口构成整车基本要件的零部件和组件并安排进口，目的是 让它们通过不同的货轮、在不同的时间、至U达不同的港口。如果中国政府漠视上述“规避”行为存在，那么进口商将再也不会以适用于整车的关 税税率来缴纳进口关税。对于中方防止“规避”的理由，为了搞清“规避”一词的确切含义，专家组查阅了相关的权威词典。贸易政策术语词典做了如下解释：“出口商为了逃避反倾销税或反补贴税实施的行为。它也可用于逃避原产地规则等情 形。规避行为包括伪装产品的真实

23、原产地，有时通过制造工序进行，其唯一目的就是为 了满足一项协定的要求而提供充分的证明。有时（这些行为）利用工具操作程序（进行）。农产品协定旨在防止规避承诺以控制出口补贴。在纺织品贸易中，规避是指通过变 更产品原产地的方式逃避配额和其他限制措施”。国际贸易信息与合作组织（AITIC）对于“规避”给出的解释是：“通过诸如经过享有更多优惠条款的其他国家运输（到进口国）等方式在出口市场逃 避贸易限制。在 WTO范围内，反规避出现在与纺织品和服装、反倾销、农业相关的谈 判和协定中”。贸易政策术语词典做了如下解释：“针对规避政府实施的诸如肯定性反倾销税（的行为），政府采取的相关措施。有时企业为了逃避此类义

24、务，采取诸如在进口国或第三方境内装配零部件，或者将制造原料转移 并出口到第三方的形式。 WTO中，该词并非是指欺诈案件。这些行为将被按照相关国 家的正当法律程序处理。农业协定包含了反规避条款。它规定未被列入协定的出口补贴不得被用于规避（成员方做出的）出口补贴承诺。非商业交易也不可运用这一方式。”专家组指出：“正像以上提到的，国际贸易中的规避一词的含义表明规避与'反规避并未与普通关税相联系。在WTO协定中，规避仅在有关反倾销税、原产地规则、农业协定和纺织品贸易（的协定）中被承认。而且只有在农业协定中反 规避这个概念才被正式承认，题为防止对出口补贴承诺的规避，它规定未被列入协定 的出口补贴

25、不得被用于规避（成员方做出的）出口补贴承诺。WTO成员方目前正就反倾销税中的反规避事项开展谈判。”诸如逃避和避免这类词语并没有以与关税相关联的方式存在（于 WTO中），至少在法律文本中是这样的。相比较而言，我们注意到， 此类词语相对地经常被国内税法很好地定义。例如，布莱克法律词典给出了以下定义：避税是一种（利用）合法的可资利用的税务规划机会而取得优惠以达到将某人的税 负减轻至最低的目的；而逃税是一种违反或规避税法的主观意图以达到非法降低税 负的目的；逃税将面临民事和刑事方面的惩罚。”综上，专家组认为：“规避”和“反规避”在WTO范围内只出现在反倾销、原产地规则、农业协定、纺织品贸易等仅有的几类

26、协定之中，并不是一个广泛适用于WTO涵盖协定的法律概念，与本案中的“普通关税”无关，既然中国在入世承诺表中将整车和汽车 零部件分成两类，且前者关税远高于后者，这就体现了中国政府鼓励零部件进口的政策导 向，这种激励导向是与中国政府在入世谈判中的承诺表原则是一致的。“（尽管）没有什么（规定）能阻止 WTO成员方采取保护性措施作为对那些被认定为违反其国内法律、 法规（行为）的反击性措施。但在我们看来，此类证据必须有助于证明一项措施是为 了确保与相关国内法律、法规相一致而设计的。然而，（本案中）为了证明申诉方所抗议的涉诉措施的确事实上是为了保证与中国的关税承诺表相一致，中方必须至少 证明中方提出的各种

27、（规避）行为为什么与关税承诺表不一致，且需要通过涉诉措施来加 以阻止”。循此思路，专家组认为中方对于上述问题的解释没能让专家组满意，中方在这方面未能完成它的举证责任。关于涉诉的中国措施对于确保与关税承诺表相一致是否“必需的”的问题，专家组指 出：既然它已经认定中国未能证明是为了确保与中国的关税承诺表相一致，那么自然这些 措施就不是“必需”的，而且即便这些措施别证明是为了确保与中国的关税承诺表相一致， 专家组也不认为中方已经证明涉诉的中国措施对于确保与关税承诺表相一致是“必需的”。 在这里，专家组提到了“韩国一牛肉措施案”中上诉机构为“必需”给出的判断标准：（1）一个衡量和平衡包括为了执行涉诉法

28、律、法规所采取的保证性措施能起到的作用 在内的一系列因素的过程；（2）法律、法规保护的共同利益或价值的重要性；（3）该法律、法规对于进口或出口的关联影响。考察了中国的措施后，专家组认为 ：中国采取的措施如此之广泛，因而不能被认定对于 防止逃税行为而“必需的”，在专家组看来，中国的措施已远远超出了执行中国对于整车关 税税则的范畴。基于以上的分析和考虑，最终专家组裁决：中国未能证明涉诉措施符合第20条（d）的规定，因而专家组不必再考察这些措施是否满足了第20条“序言”的要求了。5、有关CKD和SKD1的规定是否违反了工作组报告第93段？申诉方还提出，中国将 CKD和SKD视为整车并以整车税率征收关

29、税违反了中国的关 税承诺表，美国和加拿大认为：涉诉措施中有关CKD和SKD的规定违反了中国工作组报告第93段的承诺。对于第一个问题，专家组先后查阅了权威机构对CKD和SKD的定义，以及中国政府的一贯立场和做法，最终认定中国政府对于CKD和SKD按照整车对待并征税的做法没有违反中国入世关税承诺表。对于第二个问题，中方认为由于第93段规定的前提条件没有发生（“设立此类税号”），因此不存在违反第93段承诺的问题。该第93段规定：“某些工作组成员对汽车部门的关税待遇表示特别关注。对于有关汽车零件关税待遇的问题，中国代表确认未对汽车成套散件（CKD ）和半成套散件（SKD ）设立关税税号。如果设立此类税

30、号，则关税将不超过10%。工作组注意到这一承诺”。在工作组报告中，中国政府承诺对CKD和SKD的关税不超过10%，但前提条件是中国为CKD和SKD “单独设立” 了税号，而该税号在中国入世时并不存在，鉴于此， 专家组决定它应当判断第 93段规定的条件是否出现。美、加认为，中国的涉诉措施实际上已为CKD和SKD划出了须承担25%关税的关税界限，因此中国事实上就是给 CKD和SKD “设立” 了关税。中方主张，由于中国的关税 表都是通过财政部修订、发布，而中国的财政部并没有就CKD和SKD本身制定新的关税表，因而没有满足第 93段规定的前提条件。对于上述争论，本案专家组查阅了商品名称及编码协调制度公约（HSCONVENTION ）对与商品编码的相关规定，同时也分析了中国的措施实际效果，特别是构成整车特征的汽车零部件进口管理办法（海关总署等四部委2005年125号令）的第21.1条对于CKD和SKD构成整车特征并以整车缴纳关税的规定，指出：专家组审查的是中国是否遵循了它的承诺，而不是中国是否已经满足