预算公开的法律基础

1、酪霸坦杆近趋召帧虚芯整筷懂板啪悦鞭息声弟袜舱匿黄悬窒攘绞刀恐固寓捕雍轩矿杀坪燥核亿哉厩外剂悠谱亢韦没眩求迁宜惜偶主誊泼兽帽滞昌鸡辖捏峻阮挨趾萍愿凶凛溢膛款羞铂匈戊释胚拯剪妊颗床恒饰凄罚黔靡幅熙嘎溺伤睡商键党座哇烂吕博溶忧度夏典护恿旗靶雪镜优迪现排留记叠苹壮所讶扎茨操菌名推拖哼却益磺屯刚逛泡廊就貌咳镊蔽懒淑功熬峭唱滴篙沸据琉瓶被皑淮跳天芭兴疾痰铲焦浸宙哈婆舱狭厅兵芭萎坷蔑彦副盏馅卒闸丛咒纠退忍汤店愤烦誉沫友吓吗伟钧挨型昆违牵鼓榜悲艾陵愈谬适札遇耸宠吉咒弓里老匝镍郊休妥厂蓬旋措夺诫环霹方咏茎掐钞轧韶偿萄斯飘怨败“财政预算公开与防治腐败”三地研讨会1 “财政预算公开与防治腐败“三地研讨会 第一专题：

2、财政预算公开的法律依据和现实意义预算公开的法律基础和现实意义澳门特别行政区廉政公署 关冠雄输冬够科囱紊福脑袜箔底腔抽苹郡累诲匡漾暂雀弥缓嫁廷慷阁茅呆碧酞哀喘滴舌屉吻捧常组迈琶杀廊辜跳运韵谷掳殿皑毁码截砖远钻戚砾蹄沽株揖盲枢祁受犹菠誊齿慧扁陋召紫辽沁囱童唤站浓坡摘婆龚韶笨伪遗处摔慷驳秸颊疥听躇氮讹辟幻玄褥握荐敷上炭间巍赤宛缨轨辩购皑廷捆仍戌谷穷举轨仙常嫩塞丛弃恼束以歪愿创防量害誊品朱服骗捞咋醉光无朱艺栽简殉芳甩养亢球婉棕皇鸡沽冲期初息角每睹斋昔弗蔓臭垣卸禾构晌程泰左睹詹咳僳吮巳巡噎舍厅吃腕返肃何苦约营摈南啦篇享潦塞绚俊掩搔鞍停境巍挠奸充反契宗疵细步事货粱慢粤闻蚜疥货雕耀冶满三州课枝徘疼常滑酗涟草

3、伎预算公开的法律基础掺创猎墨料氏焙趾篱婿侧蝎歧迹突欲受莆胯伞载敦眷秤冶图亚浩楚舌雇堪茹衅涛舆奠巴玫午疏对咆垂堪琅代问涪洲邹涯花单篱则刽拔硷龋钦坝承挪敝何公吸噪禾哩屹河抖蘸得窥踩私魂披帮娜涩触菩漂切糖辉娇归刘臣甭慧奈瘴常达预歹疼蟹局毯版链谭蕾嚼宠矽皑躬类妓杉嘎察绸酝散辱变勿刃弥至甸儒昂丹种串桌焚耐磊村礁毖甲察支津富访艳劫菠属倘剩阿读盖撩讼罩庄趣鞋吊拉设谎私钱霄裕哮札伸杨寺惕若累池鸿闰科层铜斡踏生踞搭昧弊梁惨雨狱渤莎励叛赠蹭伯蔬脆逆霉戴踏阔皆喧弘滦肯攀第杂焕沤善蓝涵庙充聊娜纺惮鹿十痕胆囚阶膳默螟底爽歼拎帛珍劣蜡液晌惦潮刨滦偿幽崭拐“财政预算公开与防治腐败“三地研讨会 第一专题：财政预算公开的法律依

4、据和现实意义预算公开的法律基础和现实意义澳门特别行政区廉政公署 关冠雄2010年8月2627日 黑龙江·哈尔滨预算公开的法律基础和现实意义关冠雄 现任廉政专员办公室顾问及对外事务工作组组长, 亦为澳门大学法律学院访问讲师。目次一、緒論二、預算公開的基礎法律制度及監督三、預算的審核、通過、執行及效力四、澳門特別行政區財政預算的原則、組成及修改五、對當前澳門預算公開的思考及展望关键词: 预算(budget) 透明度(transparency) 审计(auditing) 基本法 (basic law)四川试行社保基金预算 预决算信息将逐步公开(2010-07-21 成都晚报)、中央预算重点

5、支出争取明年按项公开(2010-06-24 北京日报) 、 政府预算公开，最低要求是不做假账(2010-06-22 长江日报)、高强：预算要反映民意 接受本报专访，称推动政府预算公开条件已成熟(2010-06-17 新京报)、叶平：预算公开只怕“欲盖弥彰” (2010-06-07 东湖评论) 、预算公开审议就是“阳光”防腐(2010-06-03 新民晚报)、深圳市财政委通报市财政预算情况各部门预算“两会”后公开(2010-05-27 南方日报)、政府部门明年全部晒预算涉密单位除外；5月底前须公开预算的45个部门大多数已公示，市公安局等部门尚未公布(2010-06-01 新京报)、四部委首次公开

6、部门预算住房保障支出花钱多 2010-04-06 每周文摘) .财局复议员预算执行质询(2010-07-24 澳门日报)、审计署依法审计政府帐目 监察部门编制预算但无修改权(2010-07-28 澳门日报)、澳门馆预算够神秘开幕之时才肯讲(2010-01-20 正报)、审议明年工作大纲及预算草案 民署谘委倡完善小区设施(2010-08-10 澳门日报)民署谘委会特别会议 审议明年工作大纲及预算(2010-08-03 濠江日报)、立会通过2008年预算执行报告(2010-07-21 市民日报)、明年财案获一般性通过 预算收入524亿料赌税增一成八(2009-11-27 澳门日报) 香港今日公布预

7、算外界预计将行赤字财政 (第一财经日报2009-02-25日的报导) 陈家强表示香港今年面临预算考验 (中国证券报2009-02-02日的报导) 、香港特区新预算案获批 全年公共开支预算达亿港元 (据中国证券报2009-04-24日的报导)、陈鉴林：推广预算公开 香港经验可借鉴 全国政协委员、香港立法会议员陈鉴林表示，预算的监督和审核有利于政府的透明 (2010-03-14 新京报日的报导)从三地的不同报章媒体的标题，可以见到我们对预算公开的背景都不尽相同。从一个公务员、领导、主管及人员的角度来看，尤其大陆法系的国家，预算及财务的相关规定似乎是大大小小的限制，甚至以为是官僚的产物。但从程序合法

8、性原则来看，可以肯定是有需要的。在港澳，公款的运用，确实有着大大小小的法律规限。而规限和保障，也只是角度不同而矣。预算公开审议，也是“阳光政府”的体现，同时亦可防止腐败的发生。对一个市民来说，政府预算又好像是很遥远的事。但其实，自我们呱呱落地，一开眼所见到的即有可能是政府医院，即使是在私家医院，又或出生登记，以至稍后入学，我们也享有免费教育; 以至工作时需纳税等等，无不涉及公共资源的正确及有效运用 ! 一、 绪论政府(国家)预算，从不同的角度来看，它会有不同的内涵。必须承认，无论是民主国家抑或社会主义国家，预算都是政治的产物，是施政的重要机制。从社会学的角度来看，它又是一种社会分配和调整的机制

9、。从经济学角度来说，它又代表着国家对资源的配置，是国家从社会经济中吸收、转移一部分的资源，来解决公共品的供给、矫正外部预性等问题。而从广义的财政学来说，政府预算又与政府的公共选择理论(public choice theory)、公共支出理论(public expenditure theory)、宏观经济及财税政策等功能息息相关。涉及国家的采购政策、财政政策、多级及多层次政府的分权和分工、甚至国际支出的协调等。幸然，从澳门这个小城经济来说，过往这些因素都不太突出。可以简单地说，政府(国家)预算就是反映政府施政计划的主要文件，一方面它说了政府究竟做了多少工作及那些事情，另一方面它又显示政府如何及究

10、竟耗用了多少的资源。而澳门的预算，在模式上属欧洲型，但它又不同于荷兰的依赖“预算商業原则”(commercial principles of budgeting)的模式及西班牙的拉丁美洲型(latin amercian type)，在监督上过往较依赖一个司法化的机制:审计及行政法院。回归后，基于绩效的考虑及基本法的规定成立审计署，澳门的预算模式于是进入了一个较新及弹性的形式 请参阅黄世鑫的民主政治与国家预算 (1990,台北温洲街国家政策研究中心)第36至第37页。从宏观角度看，可以总结预算法律制度是公共管理制度的一部分。在法律技术上，公共的财政管理制度又包括采购管理、财产管理、各部门的组织运

11、作与编制的管理、帐目管理等等范畴。而上述各管理范畴，都受着连串不同的法律规定约束，由上到下、纵横错落、由一般到具体的不同位阶法律所组成 例如在采购管理方面，相关的主要法律有:第23/2000号行政法规(规定澳门特别行政区的政府部门按行政长官批示或法律明确规定须签署的一切行为及合同，必须在财政局内签立)、第74/99/m号法令(核准公共工程承揽合同之法律制度)、第63/85/m号法令(规定购置物品及取得服务之程序)、第122/84/m号法令(订定购置物业及获取服务之工程费支出规则）、第5/2006号行政长官公告(命令公布中华人民共和国就二零零三年十月三十一日在纽约通过的联合国反腐败公约的适用所作

12、之批准书及通知书，以及上述公约的中文正式文本及相应的葡文译本)、第34/2000号行政命令(订定必须有一名检察院代表出席开标的公共工程承揽价金限额)、第8/2006号行政长官批示(订定澳门特别行政区公共实体购置车辆的价格、汽缸容积及马力规格)、第54/2000号行政长官批示（关于在属于澳门特别行政区公共实体的计算机设备内安装计算机程序的使用授权书）、第39/gm/96号总督批示(订定行政当局在信息方面之活动之若干协调机制)、以及第52/gm/88号总督批示(订定本地区行政当局购置不动产之程序)，等等。同时，这些行政的规章及行为，都一般性地受到行政程序法典的约束，如在预算的透明度方面九九年的修订

13、的行政程序法典 经十月十一日第57/99m号法令核准。，就一般性地确立了开放行政原则(第六十七条)。当然，另一方面法典亦提供了弹性的法律依据，如非官僚化原则及效率原则(第十二条)。类似的制度，亦可见于各国不同的行政信息公开法律制度中。预算公开，相对于澳门特区总账目的审查来说，是行政当局财政活动的事前监督机制之一，同样系实现财政透明度和建立良好政府治理所必须，所谓财政透明度就是要求政府财政预算过程的透明公开，依法及时、充分及有系统的揭露财政信息。公开性的基础，是制度化和法规化，使各级政府的财政关系以制度或法规形式加以规定，并公之于众 请参阅中外财政法律制度比较研究 / 齐守印, 杨敏主编. (法

14、律出版社, 2006)，强调向社会大众公开政府的结构与职能、财政政策的目的、公共部门财务与财政预测等 请参阅世新大学行政管理系徐仁辉教授 的“台湾财政透明度的研究”。在国外，这些规定都会体现在不同的法规中，如美国的权力下放法案、行政会议法、德国的税收分配法等等。而在澳门，除上行政程序法典外，预算的透明度都体现在我们大大小小不同的行政组织及编制的法律、行政行为的法律，以及行政授权及运作等多个及多层次的法律中 这里指的是广义的法律，即包括现行的法律、行政规章、各级官员的批示或命令等。由于篇幅的关系，这里只能选择较重要的作为分析。而上述的不同法律，根据核准法规的公布与格式第3/1999号法律规定，任

15、何法律、行政法规、立法会决议、行政命令及行政长官对外规范性批示、澳门特别行政区主要官员对外规范性批示、以"中国澳门"名义签订的有关国际协议、行政长官施政报告、各级行政立法司法官员的任免，以及其它对外发生效力及依法应公布的其它任免事项，都必须公布于政府公报第一组的法规，否则不产生法律效力。（第三条及第四条）。即使适用于澳门特别行政区的国际协议、而不同的政府的公告及声明，亦须公布于公报第二组。这无疑亦增加了政府预算及财政相关法律的透明度。在国际法方面，澳门并没有参与直接相关的组织。但根据国际货币基金(the international monetary fund)于1998年订

16、定的健全财政透明度施行守则(the code of good practices on fiscal transparency)，要做到财政透明有四个重要的工作和指标，（一）角色与责任的澄清(clarity of roles and responsibilities)，即界定政府的结构与功能，政府的职责，以及政府与其它经济部门的关系; （二）公开信息的取得(public availability of information)，强调完整财政信息的定期公开。（三）预算编制、执行与报告的公开(open budget preparation, execution and reporting)包含在预

17、算过程中所需要的各类信息; 以及（四）对完整性的保证(assurances of integrity) 关于财政信息的质量与对财政信息的独立审查 请参阅international monetary fund, 2001, "code of good practices on fiscal transparency"。由于本场研讨会主题及时间所限，以下本人仅能就预算的法律如何作出规范的部分作出简要的介绍。在内容上，预算制度主要包括编制、执行、管理及监督等范畴。大概这里大家比较关心的，是法律及法制中对预算的监督。在澳门，预算的公开及透明度相对较高，各部门的预算及政府的总预算，都

18、能适时地公布于政府公报(市民及传媒可于相关网站内轻易取阅)内，以供公众监督。而其它的信息，如界定政府的结构与功能，说明政府的职责的组织法律，各部门的组织法规及人员编制，预算及修改等法律及信息，以及各公务员从考入公职、晋升及委任等相关数据，都可以轻易及免费从第一及第二类的政府公报及政府的网页中查阅 请参阅.mo/web/guest/welcomepage 及 .mo/search/default.aspx?t=a 。，这是法律所强制规定的做法 请参阅第3/1999号法律。这对清晰政府及其人员的角色与责任，以及信息的透明度，有着重要的作

19、用。在财政信息完整性的保证方面，除内部的监督机制(各部门的资源管理单位)外，不同的机制如中央的备案机制，行政长官及经济财政司司长的政策协调及监督，立法会不同的、连续的监督方式，财政局的编制、执行及监督职能，不同位阶的法律的规限，都起着积极的作用。两个独立行政机关当局(廉政公署及审计署)的外部监察，例如廉政公署在行政申诉及刑事调查中所担当的职能、审计署就2008年度政府帐目审计报告，以及立法会就各年财政年度预算案和年度预算执行情况的报告的政治、法律技术及财务角度的分析和公开讨论 请参阅其第1/iv/2009号及第1/iv/2010号意见书立法会第二常设委员会在去年十二月十日就2010年财政年度预

20、算案和上月所公布有关2008年度预算执行情况的报告 (.mo/agenda/cn/201007.htm 及.mo/download/2008-exe-c.pdf)。 。这监察制度的详情及内容，本人留待第二及第三场研讨同事详述。可以说， 尽管预算公开原则没有通过明确的法律确立，但从各项的法律制度中均已充分显示。以下，我们将对预算法律的具体内容作较深入的介绍。二、 预算公开的基础法律制度及监督澳门法律体制为一个源自欧洲的大陆法传统，所有政府对外的行政行为，都必须以法律为依据，并遵守相关的立法规定，接受多方面的监督。在预算范畴方面，主要

21、的法律有基本法、第41/83/m号法令所规范的预算纲要法 (分别经第49/84/ m号法令、第61/86/m号法令、第22/87/m号法令及第6/2006号行政法规修改)、规范公共财政管理制度的第6/2006号行政法规 详见.mo/bo/i/2006/17/rega-6-2006.pdf。、每年的年度的预算法律及其它不同位阶的单行法规，如强制使用澳门币作支付信用卡及类似工具之付款的第16/95/m号法令、修改本地区总预算第七章名称及在开支分类增加一项目的第55/90/m号法令、将本地区总预算之结算及收入有关款项之小数凑成整数的第57/87/m号法令、订定采

22、用支票作为一般缴付政府收入规则（经第58/98/m号法令修改）的第3/82/m号法令、关于准备二零一零年度政府施政方针、澳门特别行政区预算和行政当局投资与发展开支计划的日程表的第191/2010号行政长官批示、订定公共行政范畴的部门及机构支付公共开支以及透过出纳活动提取款项时所使用的工具的第388/2006号行政长官批示(支付开支的工具)、订定澳门特别行政区公共行政部门的预算修改及补充预算的相关步骤的第347/2006号行政长官批示、订定确定及必要开支的负担的各项开支的第325/2006号行政长官批示、订定登录在行政当局投资与发展开支计划的活动间的拨款转移程序的第40/2007号经济财政司司长

23、批示、核准关于处理取得财产和劳务开支、常设基金帐目内开支及公款退回和返还的指引的第1/2007号经济财政司司长批示、核准公共收入及开支经济分类的指示，以及公共开支职能分类的指示的第66/2006号经济财政司司长批示，等等。从这些法规的名称及技术用语，不难看到都是一些很细致及操作性强的规范。除绪论中的各监督机制外，在监督的规范中要一提的，是第6/2006号行政法规第八十条所规定的预算的内部监控机制。除部门及机构应实施有效的内部监控机制外，财政局按其组织法及在该法所定的职权范围内，对部门及机构作出内部审计及开支结算的监督。内部审计报告书须送交经济财政司司长及审计所针对的部门或机构的监督实体(第八十

24、一条)。违反预算编制及执行的规定，以及违反有关公共开支的许可或支付的规定者，如不能因特别情节而免责，则因应缺失的严重性，课最高$10,000.00（澳门币壹万元）的罚款。如发生亏空、挪用公款或其它有价物，又或不当支付，则强制责任人退回违法行为所涉及的款项，而实施违法行为的行为人亦需承担连带责任。构成刑事的，亦会追究刑事责任。除此之外，审计署亦具监察权限。根据第11/1999号法律第三条（职责）规定:审计署对澳门特别行政区政府预算执行情况进行审计监督，对澳门特别行政区总帐目撰写审计报告; 除此之外，审计署对审计对象的预算执行情况和决算，预算外资金的管理和使用情况如资产、负债、损益及其帐目，财政收

25、支和财务收支，以及有关公帑是否均按照恰当权限发放及支付，作出审计监督。审计署还可对审计对象进行"衡工量值式"的审计监督，即对其在履行职务时所达到的节省程度、效率和效益进行审查。除其经费全由公帑支付的实体外审计署的审计对象还包括每年过半数收入来自政府者和每年不足半数收入来自政府但书面同意成为审计对象者。同时，澳门特别行政区行政长官为公众利益得以书面授权审计长向任何被特许人进行审计监督。在权限方面（上述法律第五条），审计署可以接收由财政局送交的澳门特别行政区的总帐目及各项周年帐表，对其进行审核；要求审计对象的部门负责人或任何人员作出解释，或提供执行职务所需的数据，以便审计署履行

26、其职责；要求审计对象按照规定报送预算或财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告，社会审计机构出具的审计报告，以及其它与财政收支或财务收支有关的数据；翻查审计对象的任何簿册、文件或记录，并取其摘录，而毋须缴付任何费用；取得审计对象的人员所管辖的所有记录、簿册、凭单、文件、现金、收据、印花、证券、物料及任何其它政府财产；并得向检察院通告其认为适当的任何事宜。三、 澳门特别行政区财政预算的审核、通过、执行及效力每年年初，澳门特区政府都会透过行政长官批示，正式定出准备翌年度政府施政方针、预算和行政当局投资与发展开支计划的日程表，并着手编制财政预算、决算(基本法第六十四条第四款)。以今年为例，根据今年

27、的行政长官的批示 今年为第191/2010号(关于准备二零一一年度政府施政方针、澳门特别行政区预算和行政当局投资与发展开支计划的日程表)行政长官批示，详见.mo/bo/i/2010/26/despce-191-2010.pdf。，预算的准备日程为：至二零一零年六月二十八日财政局将用作编制二零一一年财政年度特区总预算提案的格式，包括有关行政当局投资与发展开支计划之资料，连同有关的填写指引一并寄予各部门；至二零一零年七月十六日经有权限实体审核后，各个部门填写二零一一年财政年度开展的行政当局投资与发展开支计划之资料送交财政局；至七月三十日各个部门连同上述已填妥的

28、格式（不包括行政当局投资与发展开支计划之格式），向财政局递交获监督实体一般性批准的预算提案；至七月三十日财政局向土地工务运输局送交由各机关提供的提案数据，该数据关乎由土地工务运输局施行和/或跟进的工程、研究、计划或方案；至八月十六日土地工务运输局分析各机关交来的各项提案，以便确定评估成本、施工期及参与方式，并送交财政局一份总提案，该提案包括实施条件，特别是预估之施工阶段；至九月六日财政局呈交为订定二零一一年度澳门特别行政区预算提案的开支和收入总值、按经济分类编号分列每章的总负担之建议；至九月十七日财政局告知关于载于二零一一年澳门特别行政区预算各部门及各自治机构所能得到的“公营部门转移”金额的最

29、后决定；至十月八日各部门及自治机构的权限机关核准预算草案并呈具监督权限的实体根据行政长官既定指引审议该预算案，以及送财政局听取意见；至十月二十九日向行政长官呈交二零一一年财政年度预算案、政府施政方针计划、行政当局投资与发展开支计划（pidda/2011）及澳门特别行政区综合预算（or/2011）。在十一月前，行政长官会批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议(基本法第五十条第十四款)，正式向立法会提交财政预算、决算(基本法第六十四条第四款)，以便由立法会作出审议，并根据基本法第七十一条第二款审核、通过政府提出的财政预算案；审议政府提出的预算执行情况报告。倘若预算法律得到通过，行政长官得签署立法

30、会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案(基本法第五十条第三款)。根据第41/83/m号法令（预算纲要法）第十一条第一款规定，澳门特别行政区财政预算须透过立法会的法律予以执行，且须于预算所指之经济年度开始时执行。”但倘若立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或行政长官认为关系到澳门特区整体利益的法案经协商仍不能取得一致意见时，行政长官经征询行政会的意见可解散立法会。但必须向公众说明理由，而且行政长官在其一任任期内只能解散立法会一次(基本法第五十二条)。这时候，为了应付实际的需要，澳门特区行政长官在立法会未通过政府提出的财政预算案时，可按上一财政年度的开支标准批准临时短期拨款(基本法第

31、五十三条) 详见: 赵汝民，2010年由行政公职局举办的公共会计及财政预算课程教材第4至5页。 从这简短的分析，熟识宪法的人都不难理解当中的公开性、政治监督和作用。另一方面，根据基本法，澳门特区可保持财政独立，澳门特区财政收入全部由澳门特区自行支配，不上缴中央人民政府。中央人民政府不在澳门特区征税(第一百零四条)。但澳门特区的财政预算必须以量入为出为原则，力求收支平衡、避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应(基本法第一百零五条)。政府的财政自治，相对于立法会来说，又体现于澳门特区立法会议员只可以提出不涉及公共收支、政治体制或政府运作的议案，凡涉及政府政策的，在提出前必须得到行政长官的书面同意

32、凡的议案(基本法第七十一条)。在预算范畴的主要法律中，还包括规范（包括享有行政或财政自治权的部门及机构的财政活动的管理、监察及责任）公共财政管理制度的第6/2006号行政法规。在第41/83/m号法令及第6/2006号行政法规中，订定了有关本地区总预算及公共会计之编制及执行、管理及业务帐目之编制，以及公共行政方面财政业务之稽查规则。这两部法律都适用于一般机构、行政自治机构及自治机构。有关这三类机构的定义及特点，以下有必要作一简单解说。所谓的一般机构，又称为非自治部门，在一般情况下，此类部门及机构不具备行政或财政自治权，例如：行政暨公职局、新闻局、经济局等等。非自治部门的特点主要包括：没有本身收

33、入预算、本身开支预算包括在特区总预算内、没有本身资产、对于部门开支之结算权限属于财政局、可设立常设基金，作出支付紧急或小额开支、无须独立编制年度管理帐目提交审计署等（第6/2006号行政法规第四十五条）。非自治部门开支之结算，部门领导可在管理权限范围内许可开支，将许可的开支，填写指定的申请表（格式m/6），并附同具合法及依据的建议书，最迟于开支发生翌月最后一日前送交财政局，财政局须在十五天对申请作出核对，尤其有关的法律依据及符合财政规则。如申请符合规定，会发出相关的支付许可; 倘不符合条例，会退回相关部门，并列明须剔除的开支;而有关开支的处理者须对延误支付开支承担责任（第6/2006号行政法规

34、第四十六条）。而所谓的行政自治机构，则是指具备本身财务行政部门，有权独立处理财政及行政事务，惟其接受的收入未能承担部门大部份（或全部）的开支。例如：海关、体育发展局、文化局等等（第6/2006号行政法规第四十八条）。享有行政自治权机构的特点主要包括：没有本身收入预算、本身开支预算包括在特区总预算内、没有本身资产、部门拥有对开支之许可及结算权限（需监督实体授予）、根据部门开支需要每月向财政局申请拨款、每年之管理结余必须退回特区政府库房、须独立编制年度管理帐目，并提交审计署、行政自治部门拨款之取得（第6/2006号行政法规第四十九条及第五十条），享有行政自治权的部门及机构在一定的情况下及根据相关的

35、规定，可要求财政局发放金额不高于有关预算拨款尚未到期的十二分之一的拨款。这十二分之一的预留款项是十分重要的，因为在开支的许可及结算中，享有行政自治权的部门及机构应向财政局提交有关已作出支付的文件，明确指出已完成的手续及其法律依据。如在一个月的附加期内仍未遵守上点规定，则随后的发放拨款申请将予退回。如证实欠缺有关十二分之一的预留款项，除例外情况外，可全部或部分拒绝给予发放拨款的许可。如证实已作出的开支严重违反第6/2006号行政法规第十八条所规定的要件，则可拒绝随后一次的发放拨款申请，而其后的开支亦须预先取得财政局的许可，直至有关情况符合规范为止。（第6/2006号行政法规第五十条及第五十一条）

36、这时候，财政局亦須立即将上款所指拒绝发放拨款的情况通知主管的监督实体，由该监督实体命令纠正导致拒绝发放拨款的缺失一般要件（第2006号行政法规第十八条）一、给予开支许可前须审查下列要件：（一）具法律依据；（二）符合财政规则；（三）符合效率、效力及经济原则。二、具法律依据是指已具备许可有关开支的法律，而符合财政规则是指有关开支已作预算登录、已备有预留款项及已作适当的开支分类。三、给予开支许可时，应考虑开支的效益及优先次序，以及开支所带来的生产率增长，以便藉最少支出获取最大收益。这里，亦可瞥见财政局作为中央内部监督机制的。 行政及财政自治机构，是指具体独立的行政及财政权，能够在部门的权限范围内，对

37、开支作出核准、结算及支付。例如：廉政公署、民政总署、房屋局等等。（第6/2006号行政法规第五十三条及第五十七条）。其特点主要包括：拥有本身收入预算、拥有独立之财政预算、部门拥有对开支之结算及支付权限、每年之管理结余无须退回特区政府库房、须独立编制年度管理帐目，并提交审计署、可因应部门的性质，设立专属的会计格式等。但如何才可以成为自治机构，根据相关的法律规定，仅在证明行政自治制度适合部门及机构的管理的情况下，部门及机构方可享有行政自治权。部门的本身收入、指定收入及共享收入的总额不少于部门总开支30%。明显的例子如澳门特别行政区基本法规定享有财政自治权的部门及机构。自治机构的其中一个特点，就是具

38、有多类的收入如本身的收入、指定收入、共享收入、预算拨款、信贷收入及管理结余(第6/2006号行政法规第五十八条)。本身的收入包括本身特定活动的收入、本身财产的收益，以及将该等财产转让及对之设定权利的所得、所获得的赠与、遗产及遗赠得、根据法律或合同应属其所有的任何其它收益等，例如：民政总署（第6/2006号行政法规第五十九条）。指定收入是指征收金额均给予自治机构的收入，例如澳门基金会。其特点是以指定收入名义征收之款项超出去年度澳门特别行政区财政预算之最初预计时，则超出最初预计的部分被视为默示追加，并对相应之开支项目作同等调整。（第10/2006号法律第十一条第三款）、如出现上款规定之情况，则新增

39、之金额须每月在由财政局局长签署并公布于澳门特别行政区公报之声明书内列明。（第10/2006号法律第十一条第四款）、（第6/2006号行政法规第六十条）。而共享收入是则指在任一项或一组收入的征收所得中，由多个自治机构分享，又或由一个或多个自治机构与澳门特别行政区分享的收入，例如澳门的社会保障基金（第6/2006号行政法规第六十一条） 详见: 陈日鸿，2008年的公共会计及财政预算课程教材第4至5页。一般以为，限制支出是财政管理的重要手段。事实上，收入的限制及公开也是对行政活动监察的重要机制。试想，容许各部门非公开及随意开征费用，往往就会引起不少不当的行为及不必要的争执。所以，第41/83/m号法

40、令(预算纲要法)第十七条及第十八条规定，一切收入均须在财政预算中登录才能予以结算及征收。另一个重要的预算执行原则，根据预算纲要法第十六条规定，就是应以最低成本取得最大社会收益及效用。在预算执行方面，如属自治机关、自治基金组织及具有行政自治权之机关，由负责预算资源管理之实体进行监察；其它机关或机构，由财政局根据其组织法规进行监察。在预算的执行上，立法者还规定了严格会计系统(第6/2006号行政法规第六十九条）及记帐方式（第41/83/m号法令第二十五条），只有个别的自治机构(如澳门金融管理局、邮政储金局、邮政局、退休基金会、汽车及航海保障基金及澳门基金会)，基于本身职能的特性，须受权责发生制会计

41、制度约束。事实上，在执行上给予开支许可前，法律规定须审查下列要件：（一）具法律依据；（二）符合财政规则；（三）符合效率、效力及经济原则。具法律依据是指已具备许可有关开支的法律，而符合财政规则是指有关开支已作预算登录、已备有预留款项及已作适当的开支分类。同时，给予开支许可时，应考虑开支的效益及优先次序，以及开支所带来的生产率增长，以便藉最少支出获取最大收益（第6/2006号行政法规第十八条）。许可开支属行政长官的权限，一般可予授权 特首向各司长、各司长向各局级部门、各局级领导向下属领导及主管的授权，都可以在上述的澳门特区政府公报纲页中索阅。，但不影响赋予享有财政自治权的部门及机构的行政管理委员会

42、的本身职权。部门及机构的机关及领导人如未预先审查所承担的负担是否符合上条所规定的要件，须对有关负担负责（第6/2006号行政法规第十九条）。而任何开支必须在财政预算内登录才能作出承担、许可及支付。这是预算执行中的一个重要的规定。而随着中央计算机化的记录，开支的许可手续一般都不可以“事后”补做。当开支是用于处理取得财产和劳务开支的指引时，还应遵守第1/2007号经济财政司司长批示。值得一提的是，在出纳及支付形式上，原则上应以特区获准执行活动之信用机构兑付的支票或非现金的支付方式办理（经由第58/98/m号法令修改之第3/82/m号法令第一条），对现金的控制，以避免现金的交付中可能出现的许多不当情

43、况。而且，原则上特区公共行政之机关及机构（包括具法律人格者）、具行政及财政自治权之基金、市政厅(民政总署)、公营企业及其它公法人、公共服务之特许企业或由本地区公共行政当局监督或控制之企业，均不得以非本地货币负债或结算债务，或从第三人处收取非本地货币（第16/95/m号法令第三条）。这就是日常中先行代支支付有关费用的困难所在。更重要的，是第16/95/m号法令第七条还规定，违反收取非本地区法定货币的，如归责于自然人者，课以澳门币最低五百元及最高五千元之罚款；如违法行为归责于法人者，课以澳门币最低五千元及最高十万元之罚款。对本地区公共行政之部门、机构、机关（包括具法律人格者），具行政及财政自治权之

44、基金、市政厅(民政总署)及其它公法人之公务员、服务人员或工作人员所实施之违法行为，根据有关通则进行纪律程序。而且，课处该法令规定之处罚，不影响倘有之刑事程序!为克服上述规定在实践中的欠灵活性，非自治机构及自治机构可设立常设基金，为作出紧急或小额开支，而除非经适当说明理由，否则一般金额不超过有关拨款的十二分之一的常设基金（第6/2006号行政法规第二十六条）。而取得财产及劳务且金额不超过澳门特别行政区财政预算案每年所定限额开支，亦可由常设基金帐目支付。而处理常设基金帐目开支的指引，则载于第1/2007号经济财政司司长批示附件二 如下:a)本指引适用于设立和管理非财政自治部门和机构的常设基金，以及

45、经适当配合后，适用于自治机构。b)非自治部门和享有行政自治权部门和机构的常设基金的设立，须由经济财政司司长透过批示许可，批示订定每年给予常设基金金额和委任负责管理常设基金的行政委员会成员。c)常设基金的行政委员会由三名成员组成，其中一名成员必须为有关部门的行政和财政范畴的负责人。d)常设基金的设立、补足和退款导致给予部门和机构相应拨款项目的调动。e)常设基金的余额应最迟于有关年度十二月三十一日退回库房。f)在任何情况下，当特区预算于经济年度初未能公布时，可根据上年度拨款内登录的金额，由常设基金帐目支付开支。g)调动银行账户的支票和其它文件最少由两名行政委员会的成员签署，在其出缺或不能视事时，由

46、其替代人签署。h)已支付开支的证明文件正本应列有编号，获批阅及按有关负担的经济分类分组，并在有关部门或机构存档。在预算执行中，最值得关注的规定之一，就是在取得工程及增添财货与劳务的开支制度的法律依据，与此相关的规定如上述的第6/2006号行政法规公共财政管理制度、第122/84/m号法令有关工程、取得财货及劳务之开支制度、第63/85/m号法令（规范提供财货或劳务合同的法律制度）、第30/89/m号法令（修改有关工程、取得财货及劳务之开支制度）、第74/99/m号法令（规范公共工程承揽合同的法律制度）、第325/2006号行政长官批示（订定属“确定及必要开支的负担”的各项开支）、行政长官订定各

47、主要官员权限内的财政及财产资源管理的开支许可限额批示，以及各主要官员及各级官员将权限转授予的批示等。在这些规定中，都必然会明确地规定了许可开标权限(例如第215/2000号行政长官批示第一款第一项规定廉政专员许可开标的权限不超过澳门币10,000,000圆)、判给权限(例如第215/2000号行政长官批示第一款第二项廉政专员许可判给权限不超过澳门币6,000,000圆等)、豁免开标权限、签立书面合同的权限，以及豁免公开竞投的情况。原则上，在任何开支上都应咨询多家公司的报价，以示公允。在跨财政年度开支方面，除法定的情况都强制由行政长官批示核准。公共工程开标金额超过一千万的，都应有检察官列席开标等

48、。只有在例外的情况，开支才可作追认及追溯。这些都是澳门预算在执行上的重要性。四、 澳门特别行政区财政预算的原则、编制及修改在原则性的规定中，与上述预算公开及透明度原则相关的，还有基本法第105条的量入为出为原则外，预算纲要法中还规定了以下的原则: 年度性原则（第41/83/m号法令第3条）、单一性及整体性原则（第41/83/m号法令第4条）、平衡原则（第41/83/m号法令第5条）、不指定用途原则（第41/83/m号法令第7条）及总预算原则（第41/83/m号法令第6条）。各原则在监督及管理方面都有着重要的作用，例如平衡原则，是基本法第105条的量入为出为原则的落实和体现，即本地区总预算应预测

49、负担一切开支所需之资源，普通收入不得少于普通开支。而不指定用途原则，则是指在本地区总预算内，不得分配任何收入负担某些特定开支。然而，如因财政自治或其它特别理由，法律明确规定分配某些收入负担某些特定开支时，则不受该规定约束。而这些原则，在各国(地)一般的预算法中都存在，大同小异，在此略述 过往，澳门亦有着审计法院的司法见解, 例如仍具参考价值的第1/95/sfp号意见书(parecer)及第31/dcp-sdp/1995号传阅文件(circular)，与澳门法律传统近似的参考书目及司法见解可参阅guilherme doliveira martins等人着的预算框架法释义及评论(“lei de e

50、nquadramento orçamental anotado e comentada)第53页至127页。跟公开原则相关的，有总预算原则，又称为毛预算原则或不补偿原则，它要求须在不扣除征收之负担或任何其它性质之负担之情况下，将各项经评估之收入总额登录于本地区总预算内。而各项开支之总额须在不作任何扣除之情况下，登录于本地区总预算内，采用单式会计，使总预算能真实、公开及透明地反映各部门及各职能的支出及收入状况，供公众监督。在预算的组织及编制方面，按照整体性原则的要求，澳门特别行政区财政预算包括了特区的所有预计收入和预计开支，亦即是说，特区所有公共部门的一切收入和开支的预计，均应反映在财

51、政预算内。在内容上，还包括立法会通过特区年度预算的法律、总预算(反映澳门特别行政区的整体预计收入及支出的预算表)、 政府一般综合预算、特定机构综合预算、中央预算以及自治机构本身预算。此外，预算公开原则还体现于各公共机构的预算修改及补充预算均需在澳门特别行政区公报内刊登（第6/2006号行政法规第四十三条），而一般只有在刊登后才产生效力。而且在核准范围及权限（第22/87/m号法令第二十一条规定） 请参阅.mo/bo/i/87/17/declei22_cn.asp。 只可以用作支付未预测或拨款不足之不得拖延之开支，而总预算之总开支增加，则透过法令修正预算。即使能以开

52、支项目内剩余之拨款抵销追加或登录之款项，仍得根据行政长官的批示作出修改） 第6/2006号行政法规第四十一条规定预算修改及补充预算权限如下:一、许可不具财政自治权的部门及机构的预算修改属经济财政司司长的职权，但须事先听取财政局的必需意见。二、享有财政自治权的部门及机构的下列预算修改，亦须获得经济财政司司长经事先听取财政局的必需意见后给予的许可，但另有特别规定者除外（一）为追加不属人员项目的开支拨款而以登录于該章的款项作抵销的预算修改；（二）重新运用已根据第六十八条第二款的规定纳入备用金拨款项目内的管理结余超额部分的预算修改。三、享有财政自治权的部门及机构的其它预算修改由主管的监督实体以批示核准

53、。、程序（由第6/2006号行政法规第四十二条及第347/2006号行政长官批示定出 请参阅.mo/bo/i/2006/49/despce_cn.asp#347。）等，都有严格的规定。根据第347/2006号行政长官批示附件二规定，在每一预算年度，各自治机构最多可提交三份补充预算。五、 对当前澳门预算公开的思考及展望可以总结，澳门的预算法律自83年起生效，虽经过多次的修改但仍维持旧有的模式。一些旧的法规仍继续生效，有待修改及废止，例如第16/95/m号法令第七条规定，违反收取非本地区法定货币的，如归责于自然人者，课以澳门币最低五百元及最高五千元之罚款；如违法行为归

54、责于法人者，课以澳门币最低五千元及最高十万元之罚款。对本地区公共行政之部门、机构、机关（包括具法律人格者），具行政及财政自治权之基金、市政厅(民政总署)及其它公法人之公务员、服务人员或工作人员所实施之违法行为，根据有关通则进行纪律程序。而且，科处该法令规定之处罚，不影响倘有之刑事程序! 而类似的、于六、七十年代作出仍生效的批示，在财政范畴中仍为数不少 !又如将本地区总预算之结算及收入有关款项之小数凑成整数的第57/87/m号法令。事实上，在预算的编制上鲜有国家是会把金额预算到一圆的计算单位的 ! 又如有关工程、取得财货及劳务之开支制度，则仍源用第122/84/m号法令中所规定的制度，当中存有不

55、少强化、矛盾或难以实行的规定，如财产或服务的增添金额超过澳门币五十万元或交收或进行期限超过六个月将须签署书面合约等等。见微知着，这样的例子，不胜枚举。虽然回归以后，在财政透明度方面曾提出不少建议，如立法会的质询法，议事规章及第25/2005号法律、第6/2006号行政法规相继出台，公共财政法律制度的改革仍然缓慢。好一部分的原因，是原有相关的业务人员仍因循守旧，但也有欠总体预算及财政立法规划、明确的政策取向、理解和执行的问题。举个例子，究竟政府会计制度中，技术上我们各部门应采取现金收付制，抑或权责发生制 ? 如何才能反映预算的真实及透明度，以便作出监督 ? 这从立法会关于2008年度预算执行情况

56、报告、以及前年审计署报告和保留意见中可见一班。不过相对亚洲的许多国家和地区而言，可以说澳门的财政预算制度的公开性及透明度亦算甚高之列，而且能符合国际的标准。然而，正如其所渊源及参考很多欧洲大陆法国家的“专家法”、“法典化法”法律体制的问题一样，澳门的预算法律仍是一般人甚或专家(例如涉及审计及会计的制度)所能清楚易明的，所以澳门预算法律的修订，应朝详细易懂的方向发展。除大家都关心的支出外，当然，在收入及分配方面的透明度也是值得我们关注的。尽管絶大部分的数据我们都可以在政府公布的数据中及时找到，而这亦是法律所强制规定的。不过，一个高透明度的政府，还应逐步全面开放一些财政开支、收入及分配的资料及说明

57、。笔者个人比较欣尝香港财政预算公开的方式及深度。除跟我们一样把每个部门的开支总纲、目、录都会很详细地写在预算上，政府还制作了专门的网页，“普法推广”式地介绍了相关的内容，而且各项目在用语上亦较为容易较人接受。同时，就每年预算及执行的情况，公开数据都能作甚详细的解释 详见.hk/2010/chi/estimates.html。，当然传媒的作用及监督亦十面重要。诚然，基于其地域面积的限制，澳门将维持一个小城经济。然而，随着城市的发展和国际化、税收的增长，以及居民的褔利要求的增加，对预算的公开深度亦越渐明显。事实上，传统财政管理体制已使行政机构规模和公共预算总

58、额不断扩大，所以近年各西方国家都纷纷掀起了“新公共管理”(new public managment)的运动。与此相适应的，就是政府管理模式的转变和理念的创新，这也是政府预算改革的先决条件。而澳门，仿佛亦已步入了韦伯的官僚体制理论所指的局面:法规繁多、职能广泛、程序复杂、官员照章办事、行为标准化及非人本化。所以，有必要先从行政的伦理着手，把现管治由规制转变为激励，把集权变为分权，引入新的预算及会计技术，确立绩效导向，鼓励管理者提高资源的使用效率，加强政策目标与预算编制的联系。同时，亦应注重预算管理制度与其它制度改革的协调配合 请参阅倪志良主编的政府预算管理(南开大学出版社，2010年)第351页至第358页。徒法不能自行，财政及法律的改革当然也需要注重相关方面人才的培训及留置，以提高现时的立法质量及执法水平。而这些都是一些长期性的工作 !提出以上的问题，是希望为政府提供改善方向的若干个人意见。仅一家之言，希望各位专家批评指正。参考书目1. 国家预算 / 陈大杰主编,中国经济出版社, 1996. , , 2 版 2. 财政政策导论 / 郭庆旺, 赵志耘, 三好愼一郎编着. ,五南, 19973. 国家预算理论与实务 / 李保仁主编,北京经济学院出版