农地自然增值公平分配的全面产权观

1、  农地自然增值公平分配的全面产权观   本文是在已经发表的几篇文章的基础上进行进一步探索所取得的新成果。其特点在于，对于农地自然增值的分配，主张遵循“农地全面产权观”，从而呈现了崭新的面貌。所谓“农地全面产权观”是指，在农地自然增值的分配中，全面顾及失地农民、国家和“在耕农民”（即依然从事农地耕作、经营的农民）的产权，并据此确定农地自然增值的公平分配。  农地转为非农地之后所产生的巨额自然增值，应当进行公平分配是理所当然的，然而如何落实公平分配，却存在着两种针锋相对的观点。其一为“涨价归农”论，其理论支撑是从国外引进的“农地开发权（注）补偿”

2、论。依据这一理论一些人士认为，农地所有者应当拥有完整的农地产权除了一般地拥有农地的占有、使用、收益、处分等项权利之外，还应当特别拥有完整的“农地非农开发权”；这种提法意味着，农地无论以何种方式转变即被开发为非农用地，原所有者都应当获得完全的“农地非农开发权价格”或“非农地价格”，只有如此方称得上“农民土地产权完整”；如果国家取得或部分取得这一增值便意味着不公平，即对于失地农民的非农开发权的剥夺或对于农民的剥削。其二为“涨价归公”论，其理论支撑是农地增值社会投资论，认为农地“转非”之后的自然增值，完全来源于整个社会投资所形成的经济发展。从而，体现此种增值的地价增长，应当完全归社会所有而不应当归原

3、农地所有者和农转非之后的土地使用者所有，否则，皆有失于公平。如果从产权的角度进行考察，则凡是来源于整个社会经济发展的农地自然增值，其产权从而农地开发权也自然而然地应当归属于全社会。“涨价归公”的提法，首见于体现孙中山先生的“平均地权”思想的文献之中。孙中山的“涨价归公”思想的渊源，主要是美国经济学家亨利·乔治（18371897）的观点。我国研究土地开发权的学者中的大多数主张其基本归国家所有。这是由于他们认为，“国家是土地发展权配置与流转管理的主体。土地发展权归国家所有有利于土地供应参与宏观经济调控”等等。简言之，按照这种观点，使来源于社会的土地增值回归于社会，是理所当然的。以上所述关

4、于农地自然增值分配的两种观点即两种可能性选择，处于两个极端，两者都具有明显的片面性。“涨价归农”论只是看到失地农民应当享有农地开发权，而根本忽视国家和其他农民也应当享有此项权利；而“涨价归公”论则仅仅看到农地的自然增值来源于社会经济发展，从而国家应当拥有整个农地开发权，而忽视农民也应当分享此项权利。尽管在我国的现实生活中，并无人主张农地涨价完全归公，但是涨价完全归公的理论本身具有明显的缺陷，则不能不予以指明。按照这种理论，失地农民所得到的补偿中便包含着社会对于他们的照顾甚至是恩赐，而并非失地农民本来所应得。这样，从产权理论上来看便存在着明显的漏洞。简言之，无论是“涨价归农”论或者“涨价归公”论

5、，都只是片面地看到了失地农民或国家单方面拥有的土地开发权。从而，两者都有失于公平。如果从土地产权的一般归属的角度来分析国家与失地农民各自在农地自然增值上的应得，此问题的核心便自然明确。换言之，农民与国家所拥有的产权，决定了两者分割农地自然增值的基本依据。这就是：农地转变为非农地所产生的自然增值，首先应当用于优先充分保障“失地农民无任何后顾之忧”的需要，这是农民所拥有的农地产权本身在农地转非中的具体体现；其剩余部分收归社会所有，是理所当然的，是社会所拥有的农地产权的具体体现。农地自然增值的这种分配，才能够称得上是真正公平的。如果“涨价全部归农”，便意味着失地农民的所得侵占了社会的利益，亦即农民的

6、土地产权“过界”，侵犯了国家的土地产权；反之，如果涨价全部归公，则意味着国家侵犯了失地农民的利益，亦即国家的土地产权“过界”，侵犯了失地农民所拥有的土地产权。对于这一问题，也可换一个角度即完全从土地开发权归属的角度来加以考察。这样，整个的农地开发权便可分为两大部分失地农民的土地开发权和国家的土地开发权。失地农民的土地开发权是指当农地转为非农地之后，失地农民有获得超过农地价格的、保障其生产与生活完全无后顾之忧的补偿，换言之，获得这样的补偿，即失地农民所拥有的土地开发权的经济内涵；国家的土地开发权则是指在上述基础上，国家拥有获得土地自然增值的其余部分的权利。就失地农民的安置性补偿而言，仅仅按照农地

7、影子价格而对失地农民进行农地本身的价值补偿，尽管具有基础性，但必然不足以持久地保障失地农民在生产、生活上无后顾之忧，何况其中的一小部分应当扣除作为农村集体经济经济组织的补偿，从而必须以“安置性补偿”为补充。对于失地农民的总补偿额至少应当满足这样几个项目的要求：安家费、转业费、失业救济金、养老保险费、医疗保险费、学龄儿童教育保险费等。简言之，总补偿额应当能够使失地农民在生产、生活、教育等方面，不仅保持原来的水平，而且更加有保障。只有完全做到这一点，才能够称得上是真正公平的。这是由于，他们因国家征地而失去了衣食之源、生存之本，对国家做出了直接的重要贡献，国家理应使他们获得充分的补偿，在生产、生活上

8、获得基本保障而无后顾之忧。这属于公平理论中的“奉献与回报对等”原理的范畴，没有理由不认真予以落实。此种安置性补偿费的来源，如果从理论上来分析，便属于农地转非之后的农地自然增值的扣除。其量的界限，应当以“保障失地农民无后顾之忧”为准；部分失地者应当酌减，但也应当保障其无任何后顾之忧。以上仅仅是涉及到失地农民同国家的关系。进一步看，归国家所有的土地自然增值，应当如何使用呢？这就涉及在耕农民也同样拥有土地开发权，不可漠然视之的问题了。那么，如果是仅仅考虑到失地农民与国家的产权问题，便依然具有片面性，而应当进一步树立兼顾失地农民、国家、在耕农民三者的农地产权观，才算是全面的。具体而言，土地自然增值分配

9、就应当遵循“充分补偿失地农民，剩余归公，支援全归农村”的原则而进行。其中，“剩余归公”部分，应当缴入国库，作为中央政府的财政收入（对地方政府仅补偿土地开发成本），以便有效地遏止地方政府追求“以地生财”，造成诸多弊端；“支援全国农村”则是指这一增值额缴入国库之后，应设立专项基金，专门用于全国农村建设其中包括如何惠及在耕农民的问题。从农地开发权的意义上来说，全国任何一块农地，都天然地拥有非农开发权，只是位置、用途在客观上决定了它是否可能实现其开发权（如基本农田是受到强制性保护的，不可任意开发为非农用地）。这样，就存在一个“已转非”农地与“未转非”农地所有者之间在开发权实现上的机会公平问题。那么，从

10、土地自然增值的“剩余归公”部分中拿出适当的份额用于“支援”未实现非农开发权的那些农地的所有者，便是顺理成章的。尤其是，对于一些必保的基本农田的所有者，应当在“支援”上有所倾斜。其理由很明显：他们为了保障国家对基本农产品的需要而坚守于农地，牺牲了“农转非”而可能获得的机会利益。此外，对于贫困农民也应有所照顾，使其适当分享全国经济发展的成果，这也是贯彻公平分配原则的题中应有之义。这样做，在实质上意味着对于在耕农民所拥有的非农开发权的某种程度的“购买性补偿”。只要持之以恒，即可通过多年的补偿而陆陆续续地实现对其非农开发权的完全购买。显然，只有确实实现这最后一步，才算是体现了农地自然增值公平分配的全面

11、产权观。注： 英文的“ development rights”,其另译为“发展权”，笔者认为不妥。除了引文之外，笔者一律使用“开发权”。因为，英文“development”一词，具有中文的发展、开发、展开、发达等四个含义，而按照习惯，中文的“发展”一词是指事物由小到大、由简单到复杂、由低级到高级等变化；而“开发”一词则是指对于资源的利用或进一步利用。显然，农地转变为非农用地，是指对于农地资源的进一步利用，从而应当使用“开发”一词方为确切。附言一：周诚热忱欢迎来自各方面的探讨与指正！旁观者清；兼听则明；三人行必有我师；朋友有劝善规过之谊；独学而无友，则孤陋而寡闻；赠人以言，重于金石珠玉；凡此种种，皆为至理名言！据此，本人虔诚欢迎读者，不论亲疏长幼，不避轻重，坦率对于拙文提出质疑、意见、建议、批评、探讨、感言、补充、正误等等，以便以文汇友，切磋琢磨，从中共同获益！附言二：请针对本文发表新意见我关于农地补偿问题的第一篇文章发表之后，个月已经过去。此期间曾经与几位先生进行过有来有往的探讨，深有领教。在此过程中，笔者的观点等不断地有所变动、补充、删除、完善等等。其中特别值得一提的一个事件是，某杂志发表了针对我的一篇答辩性文章而进