第十三章国家预算

1、11/5/20211第十三章第十三章国家预算与预算管理体制国家预算与预算管理体制11/5/20212第一节第一节 国家预算国家预算第二节第二节 预算管理制度的改革和建设预算管理制度的改革和建设第三节第三节 预算管理体制概述预算管理体制概述 第四节第四节 中国分税制改革中国分税制改革 11/5/20213第一节 国家预算 一、国家预算及其类别一、国家预算及其类别(the concept and the types) 二、国家预算级次及预二、国家预算级次及预算管理权限算管理权限 (the budget levels and their authorities) 三、国家预算原则三、国家预算原则(t

2、he principles) 11/5/20214一、国家预算及其类别一、国家预算及其类别 （一）国家预算的概念（一）国家预算的概念 国家预算是指政府对财政收支的计划安排，是反映国家预算是指政府对财政收支的计划安排，是反映政府财政收支总量和结构的一览表。政府财政收支总量和结构的一览表。 其概念表述为：经法定程序批准的，为实现国家职其概念表述为：经法定程序批准的，为实现国家职能所编制的国家年度财政收支计划。国家预算是国能所编制的国家年度财政收支计划。国家预算是国家基本财政收支计划。家基本财政收支计划。1.1.国家预算涵盖整个财政活动的范围。国家预算涵盖整个财政活动的范围。2.2.国家预算是以年度

3、财政收支计划的形式存在的。国家预算是以年度财政收支计划的形式存在的。3.3.国家预算是具有法律效力的文件。国家预算是具有法律效力的文件。4.4.国家预算是政府调节经济的重要工具。国家预算是政府调节经济的重要工具。 5.5.国家预算在综合财政计划中占主导地位。国家预算在综合财政计划中占主导地位。11/5/20215 国家预算是政府的基本财政收支计划国家预算是政府的基本财政收支计划功能：反映政府的财政收支状况。功能：反映政府的财政收支状况。形式：按一定标准在特定表格中分类列出形式：按一定标准在特定表格中分类列出财政收入与支出。财政收入与支出。内容：是财政收支的计划安排或平衡表，内容：是财政收支的计

4、划安排或平衡表，预算的执行是财政收支的筹措使用过程，预算的执行是财政收支的筹措使用过程，预算的决算是国家预算执行的总结。预算的决算是国家预算执行的总结。国家预算反映政府活动的方向、范围和国国家预算反映政府活动的方向、范围和国家政策。家政策。11/5/20216（二）国家预算的类别（二）国家预算的类别 以预算形式的差别为依据以预算形式的差别为依据单式预算单式预算复式预算复式预算 以预算分项支出的安排形式的以预算分项支出的安排形式的差别为依据差别为依据增量预算增量预算零基预算零基预算11/5/20217二、国家预算级次及预算管理权限二、国家预算级次及预算管理权限一般情况下有一级政府就应有一级预算。

5、一般情况下有一级政府就应有一级预算。总预算总预算: :一级政府除一般性财政收支外还有一些特一级政府除一般性财政收支外还有一些特别项目的收支预算，将一般性收支与特别收支项目别项目的收支预算，将一般性收支与特别收支项目合并统一列表核算，形成总预算合并统一列表核算，形成总预算。中央预算地方预算国家预算总预算部门预算11/5/20218国家预算中央预算地方预算自治区总预算直辖市总预算省总预算省本级预算省辖市总预算(自治州总预算）市本级预算区（县）总预算本级乡镇预算（同上）（同上）注意：国家预算从内容上分为总预算和单位预算，总注意：国家预算从内容上分为总预算和单位预算，总预算是在单位预算的基础上汇总编制

6、的。预算是在单位预算的基础上汇总编制的。11/5/20219预算法预算法规定了国家各级权力机构、政府机规定了国家各级权力机构、政府机关、各级财政部门以及预算具体执行部门和单位关、各级财政部门以及预算具体执行部门和单位在预算管理中的职权在预算管理中的职权各级人民代表大会的职权各级人民代表大会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权各级政府的职权各级政府的职权各级财政部门的职责各级财政部门的职责监督与法律责任的规定监督与法律责任的规定11/5/20211011/5/202111三、国家预算的原则 1. 1.完整性。完整性。（包括全部财政收支）（包括全部财政收支） 2.

7、2.统一性。统一性。（统一的预算科目、统一口径、（统一的预算科目、统一口径、 程序计算填列）程序计算填列） 3.3.年度年度性。性。（预算收支起讫的有效期限，政府必须按（预算收支起讫的有效期限，政府必须按 法定预算年度编制预算。有历年制和跨法定预算年度编制预算。有历年制和跨 年制两种）年制两种） 4.4.可靠性。可靠性。（依据充分、资料确实、不得假定或估算）（依据充分、资料确实、不得假定或估算） 5.5.公开性。公开性。（预算及执行情况，必须采用一定的形式（预算及执行情况，必须采用一定的形式 公诸于众，并置于民众的监督之下。）公诸于众，并置于民众的监督之下。） 6.6.法律性。法律性。11/5

8、/202112 一、推进依法理财，加强预算管理和监督、推进依法理财，加强预算管理和监督 (enhance management and supervision under the law) 二、编制部门预算二、编制部门预算 (the department budget the purchasing system of the government) 三、实行政府采购制度三、实行政府采购制度 (the purchasing system of the government) 四、实行国库集中收付制度四、实行国库集中收付制度 (centralized payment system of treas

9、ury) 五、实施五、实施“收支两条线收支两条线”管理管理 (two routes between revenue and expenditure) 11/5/202113一、推进依法理财，加强预算一、推进依法理财，加强预算管理和监督管理和监督 19991999年年关于加强中央预算关于加强中央预算审查监督的决定审查监督的决定：1 1、加强和改善预算编制工作、加强和改善预算编制工作2 2、细化预算和提前编制预算、细化预算和提前编制预算3 3、加强对超收收入使用的监督、加强对超收收入使用的监督4 4、严格控制不同预算科目之间、严格控制不同预算科目之间的资金调剂的资金调剂5 5 、加强预算外资金管理

10、、加强预算外资金管理11/5/202114二、编制部门预算二、编制部门预算（一）编制部门预算的背景和意义（一）编制部门预算的背景和意义 编制部门预算是加强预算管理和监督的重大编制部门预算是加强预算管理和监督的重大措施。措施。 意义：意义： 体现国家预算的公开性、可靠性、完整性和体现国家预算的公开性、可靠性、完整性和统一性原则，加强廉政建设。统一性原则，加强廉政建设。 使预算编制和执行的程序和流程制度化、规使预算编制和执行的程序和流程制度化、规范化和科学化，有利于财政部门控制预算规范化和科学化，有利于财政部门控制预算规模和优化支出结构。模和优化支出结构。 有利于各级人大和审计部门发挥监督和审计有

11、利于各级人大和审计部门发挥监督和审计职能，职能， 是贯彻落实依法治国方针和规范政府行为的是贯彻落实依法治国方针和规范政府行为的措施。措施。11/5/202115（二）部门预算的内容（二）部门预算的内容一般预算收入：一般预算收入：部门及所属事业单位取得的财政拨款部门及所属事业单位取得的财政拨款行政单位预算外资金收入行政单位预算外资金收入事业收入、事业单位经营收入事业收入、事业单位经营收入其他收入其他收入一般预算支出：一般预算支出：部门及所属事业单位的基本建设支出部门及所属事业单位的基本建设支出挖潜改造和科技三项费用挖潜改造和科技三项费用各项事业费各项事业费社会保障支出社会保障支出其他支出其他支出

12、基金预算收支：各个部门按照国家规定取基金预算收支：各个部门按照国家规定取得的基金收支。得的基金收支。反映部门的所反映部门的所有收入和支出有收入和支出11/5/202116 部门预算内容：部门预算内容：各部门根据国家现有经费开支政策各部门根据国家现有经费开支政策和规定，测算部门预算支出。和规定，测算部门预算支出。分轻重缓急测算每一级科目的支出分轻重缓急测算每一级科目的支出需求。需求。结合国民经济和社会发展计划结合国民经济和社会发展计划，对对行政事业单位经费中的专项支出进行政事业单位经费中的专项支出进行分类排队行分类排队，制定滚动项目计划。制定滚动项目计划。年度预算要求编制到具体项目。年度预算要求

13、编制到具体项目。11/5/202117三、实行政府采购制度三、实行政府采购制度( (一一) )政府采购制度的含义政府采购制度的含义是以公开招标、投标为主要方式选择供应商是以公开招标、投标为主要方式选择供应商（厂商），从国内外市场为政府部门或所属（厂商），从国内外市场为政府部门或所属团体购买商品或劳务的一种制度。团体购买商品或劳务的一种制度。11/5/202118 ( (二二) )我国政府采购法的基本内容：我国政府采购法的基本内容：1 1、政府采购法政府采购法的宗旨和原则的宗旨和原则2 2、政府采购当事人、政府采购当事人3 3、政府采购方式、政府采购方式4 4、政府采购程序和政府采购合同、政府采

14、购程序和政府采购合同5 5、政府采购的对外开放要循序渐进、政府采购的对外开放要循序渐进6 6、财政部门在政府采购中的职责、财政部门在政府采购中的职责11/5/202119四、实行国库集中收付制度四、实行国库集中收付制度( (一一) )我国过去国库支付制度及其存在的问题我国过去国库支付制度及其存在的问题q缺乏严格的预算约束和预算监督机制；缺乏严格的预算约束和预算监督机制；q财政资金周转过程中的沉淀资金分散于各部门财政资金周转过程中的沉淀资金分散于各部门和单位，不利于发挥财政资金的使用效益；和单位，不利于发挥财政资金的使用效益；q不利于预算管理制度的改革。不利于预算管理制度的改革。11/5/202

15、120 （二）国库集中收付制度（二）国库集中收付制度1.1.国库集中收付国库集中收付 国库集中收付，是指政府将所有财政性资金集中国库集中收付，是指政府将所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行在国库或国库指定的代理行, ,所有的财政支出均所有的财政支出均通过这一账户进行拨付。通过这一账户进行拨付。2.2.国库集中收付制度国库集中收付制度 国库集中收付制度，又称国库单一账户制度，是国库集中收付制度，又称国库单一账户制度，是建立、规范国库集中收付活动的各种法令、办法、建立、规范国库集中收付活动的各种法令、办法、制度的总称。制度的总称。对预算资金分配、资金使用、银行清算及资金对预算资金分配、资金使

16、用、银行清算及资金到达商品和劳务供应者帐户的全过程集中进行到达商品和劳务供应者帐户的全过程集中进行全面的监控制度。全面的监控制度。11/5/202121（三）国库集中收付制度的主要内容（三）国库集中收付制度的主要内容 1 1、预算收入缴付者将各项收入直接缴入国库，、预算收入缴付者将各项收入直接缴入国库，或经过其授权的代理银行清算将款项划入国库。或经过其授权的代理银行清算将款项划入国库。 2 2、财政部门在中央银行设立一个统一的银行账、财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位预算资金统一在该账户下设立的分类户，各单位预算资金统一在该账户下设立的分类账户集中管理；账户集中管理； 3 3、预

17、算资金不再拨付给各单位分散管理；、预算资金不再拨付给各单位分散管理； 4 4、各预算单位可以根据自身需要，在批准的预、各预算单位可以根据自身需要，在批准的预算项目和额度内由财政部门安排支出；算项目和额度内由财政部门安排支出； 5 5、除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付、除特殊用途外，资金都要通过国库直接支付给商品提供者。给商品提供者。11/5/202122( (四四) )集中支付制度改革的思路和措施集中集中支付制度改革的思路和措施集中 1 1、做好准备工作、做好准备工作 2 2、建立资金管理方式、建立资金管理方式在中央银行建立单一帐户体系；在中央银行建立单一帐户体系；在财政部门建立资金帐册

18、管理体系；在财政部门建立资金帐册管理体系；预算资金由中央银行的国库单一帐户统一保管管预算资金由中央银行的国库单一帐户统一保管管理，财政部门只给预算单位下达年度预算指标及理，财政部门只给预算单位下达年度预算指标及审批月度用款月度计划；审批月度用款月度计划；设立国库支付中心，通过国库单一帐户直接向供设立国库支付中心，通过国库单一帐户直接向供应商支付货款。应商支付货款。 3 3、明确集中支付外的辅助支付办法、明确集中支付外的辅助支付办法允许的辅助支付办法允许的辅助支付办法: :工资支付、零星支出支付和转移性支出。工资支付、零星支出支付和转移性支出。11/5/202123五、实施五、实施“收支两条线收

19、支两条线”管管理理 ( (一一) ) 什么是什么是“收支两条线收支两条线”管理管理是针对于预算外资金管理的一项改革：是针对于预算外资金管理的一项改革：核心内容：将财政性收支（预算外收支属于财政核心内容：将财政性收支（预算外收支属于财政性收支）纳入预算管理范围，形成完整统一的各性收支）纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化管理和监督水平。级预算，提高法制化管理和监督水平。收入方面：收缴分离，规范预算外收入并减少各收入方面：收缴分离，规范预算外收入并减少各部门和单位的资金占压。部门和单位的资金占压。支出方面：收支脱钩，执行单位支出方面：收支脱钩，执行单位 的收费和罚没收入不再与其支出

20、的收费和罚没收入不再与其支出 安排挂钩，单独编制预算，交由财安排挂钩，单独编制预算，交由财政部门审批。政部门审批。11/5/202124 ( (二二) “) “收支两条线收支两条线”管理的进展及其进管理的进展及其进一步完善一步完善近年来近年来“收支两条线收支两条线”管理取得了巨大进管理取得了巨大进展，地方改革的力度更大：展，地方改革的力度更大： 20022002首先首先3333个中央部门进行了收支脱钩个中央部门进行了收支脱钩改革；改革； 在在1515个中央部门进行了非税收入收缴制个中央部门进行了非税收入收缴制度改革；度改革； 当前不仅改革范围在扩展，改革内涵也当前不仅改革范围在扩展，改革内涵也

21、发生了重大变化，收支两条线改革与编发生了重大变化，收支两条线改革与编制部门预算和国库集中收付制度改革机制部门预算和国库集中收付制度改革机密结合起来。密结合起来。11/5/202125 一、预算管理体制及其类型一、预算管理体制及其类型 (the managerial system of the budget and its classification) 二、分级分税预算管理体制简介二、分级分税预算管理体制简介 (contents of the budget system with gradation and tax distribution) 11/5/202126概念 1、广义：确定国家各级

22、政权之间以及国家与企事业单位之间财力支配权限的根本制度。 2、狭义：即国家预算管理体制，指全部财政资金如何分配与各级政权之间的根本制度。实质 国家各级政权之间的物质利益关系问题。具体表现为两种关系： 1、集权与分权的关系 2、“条条”与“块块”的关系一、财政管理体制的概念11/5/202127一、预算管理体制及其类型一、预算管理体制及其类型 ( (一一) )预算管理体制的内容预算管理体制的内容确定预算管理主体和级次；确定预算管理主体和级次；预算收支的划分原则和方法；预算收支的划分原则和方法；预算管理权限；预算管理权限；预算调节制度和方法。预算调节制度和方法。 ( (二二) )预算管理体制的类型

23、预算管理体制的类型主要标志：各级预算主体的自主程度。主要标志：各级预算主体的自主程度。核心问题：地方预算是否构成一级独立的预核心问题：地方预算是否构成一级独立的预算主体。算主体。11/5/2021281.统收统支型体制统收统支型体制该体制的四个要素。该体制的四个要素。最典型的是最典型的是19501950年的年的“收支两条线收支两条线”优点：中央是唯一的分配主体，实现了经济资优点：中央是唯一的分配主体，实现了经济资源的集中安排使用。源的集中安排使用。缺点：缺点：不利于发挥地方的主动性和创造性，不不利于发挥地方的主动性和创造性，不利于形成最大合力。利于形成最大合力。只适用于特殊时期战时经济、严重通

24、胀、只适用于特殊时期战时经济、严重通胀、比例严重失调比例严重失调11/5/202129 中央统一领导，全部财政资金的绝大部中央统一领导，全部财政资金的绝大部分由中央财政支配。（分由中央财政支配。（19801980年以前）年以前） 地方分级管理，地方不构成一级独立的地方分级管理，地方不构成一级独立的预算主体，只有很少一部分财力。预算主体，只有很少一部分财力。 中央对地方下达收入指标和核定支出范中央对地方下达收入指标和核定支出范围，收大于支的部分上解中央，支大于围，收大于支的部分上解中央，支大于收的中央补助。收的中央补助。 体制有效期较短。体制有效期较短。 体制优缺点和统收统支体制相同。体制优缺点

25、和统收统支体制相同。11/5/202130 指财力分配比例和收支划分相对倾斜于指财力分配比例和收支划分相对倾斜于地方的预算体制，特别是地方的预算体制，特别是1994年后的分年后的分税制。税制。 地方预算成为一级预算主体，较好体现了地地方预算成为一级预算主体，较好体现了地方财政的责、权、利相结合。方财政的责、权、利相结合。 以税种划分收入，多收多支，形成激励机制。以税种划分收入，多收多支，形成激励机制。 体制有效期相对延长。体制有效期相对延长。11/5/202131二、分级分税预算管理体制简介二、分级分税预算管理体制简介 （一）分级分税预算管理体制的要点（一）分级分税预算管理体制的要点一级政权，

26、一级预算主体，一级政权，一级预算主体，各级预算相对独立，自求平衡；各级预算相对独立，自求平衡；在明确市场经济下政府职能边界的前提下划在明确市场经济下政府职能边界的前提下划分各级政府职责（即事权）范围；分各级政府职责（即事权）范围；收入划分实行分税制；收入划分实行分税制；预算调节制度，即所谓转移预算调节制度，即所谓转移 支付制度。支付制度。11/5/202132 （二）收支划分的基本理论依据（二）收支划分的基本理论依据1 1、社会公共需要或公共物品的、社会公共需要或公共物品的层次性层次性2 2、集权与分权关系、集权与分权关系11/5/202133责任归属责任归属支出项目支出项目中央中央国防、外交

27、、外贸、金融和货币政策国防、外交、外贸、金融和货币政策中央、地方中央、地方管制地区间贸易管制地区间贸易地方、中央地方、中央个人福利补贴个人福利补贴、失业保险失业保险、全国性交通全国性交通地方地方环境保护、工农科研支持、教育环境保护、工农科研支持、教育地区性交通、卫生、供水、下水道、地区性交通、卫生、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施垃圾、警察、消防、公园、娱乐设施11/5/202134税种税种美国美国加拿大加拿大德国德国日本日本关税关税联邦联邦联邦联邦联邦联邦中央中央公司所得税公司所得税联邦、州联邦、州联邦、省联邦、省联邦、州联邦、州中央、地方中央、地方个人所得税个人所得税联邦、州

28、、联邦、州、地方地方联邦、省联邦、省各级各级中央、地方中央、地方增值税增值税联邦联邦联邦、州联邦、州中央中央销售税销售税州州省省中央、地方中央、地方财产税财产税地方地方地方地方州、地方州、地方地方地方对用户收费对用户收费各级各级各级各级各级各级各级各级11/5/20213511/5/202136 一、分税制改革的指导思想一、分税制改革的指导思想 (the guidelines)(the guidelines) 二、分税制改革的主要内容二、分税制改革的主要内容 (the main contents)(the main contents) 三、分税制的转移支付制度三、分税制的转移支付制度(the

29、transfer payment system)(the transfer payment system) 四、分税制的运行情况及其进一步完善四、分税制的运行情况及其进一步完善(actuality and improvements in the (actuality and improvements in the future)future) 11/5/202137一、分税制改革的指导思想 1、正确处理中央与地方的利益关系，促、正确处理中央与地方的利益关系，促进进国家财政收入合理增长，逐步提高中央国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政财政收入的比重。收入的比重。 2、合理调节地区之间财力分配、

30、合理调节地区之间财力分配 。 3、坚持、坚持“统一政策与分级管理相结合统一政策与分级管理相结合”的原则。的原则。 4、坚持整体设计与逐步推进相结合的原、坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。则。11/5/202138二、分税制改革的主要内容二、分税制改革的主要内容 （一）中央与地方的事权和支出划分（一）中央与地方的事权和支出划分中央：五大类支出（国防、武警、重点建中央：五大类支出（国防、武警、重点建设、中央单位事业经费和中央单位职工工设、中央单位事业经费和中央单位职工工资支出）资支出）地方：承担本地区政权机关运转所需支出地方：承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。以及本

31、地区经济、事业发展所需支出。 （二）中央与地方的收入划分（二）中央与地方的收入划分1 1、中央固定收入、中央固定收入2 2、地方固定收入、地方固定收入3 3、中央与地方共享收入、中央与地方共享收入11/5/202139（三）中央财政对地方税收返还数额的确定（三）中央财政对地方税收返还数额的确定)3r.01(rr75%vc/75%vc75%vc0.3rrrs-v%75cr-1nn1n1nn-1n-1nn ）（）（）（：税税收收发发还还增增长长计计算算公公式式税税收收返返还还公公式式：r为1994年税收返还基数:c为消费税收入；v为增值税收入；s为1993年中央对地方的下划收入。rn为1994年以

32、后第n年的中央对地方的税收返还；rn-1为第n年的前一年的中央对地方的税收返还；rn为第n年的“两税增长率”11/5/202140 （四）原体制的处理（四）原体制的处理19941994年实行分税制后，原体制的中央补年实行分税制后，原体制的中央补助、地方上缴及有关结算事项暂时不变，助、地方上缴及有关结算事项暂时不变，过渡一段时间再规范化。过渡一段时间再规范化。11/5/202141三、分税制的转移支付制度三、分税制的转移支付制度 1995年起实行过渡时期转移支付办法；年起实行过渡时期转移支付办法； 中央实施了调整收入分配转移支付；中央实施了调整收入分配转移支付； 2000起加大对民族地区的转移支付力度；起加大对民族地区的转移支付力度； 2002起过渡时期转移支付的概念不再沿用，其起过渡时期转移支付的概念不再沿用，其资金合并到中央财政因所得税分享改革增加的资金合并到中央财政因所得税分享改革增加的收入中分配，统称为一般性转移支付；收入中分配，统称为一般性转移支付； 2002继续对民族省区和非民族省区的民族自治继续对民族省区和非民族省区的民族自治州等实施民族地区转移支付；州等实施民族地区转移支付；11/5/202142四、分税制的运行情况及其及进一步的