PPP模式运作分析报告含案例解读

1、模式运作分析报告（含案例解读）PPP模式概述一、PPPPPP概述（一）PPPPPP 它公共政府部门与民营企业合作模式，模式即 （PublicPublic PrivatePrivate PartnPartnershipership）PPPPPP 通过引入私以参与方双赢和多赢为合作理念，指公共部门与私 企建立合作模式，并给人资本将市场中的竞争机制引入基础设施建设，鼓励私企与政府进行合作，予私企长期的特许经营权和收益权， 从而加快基础设施建设 及有效运营。项目的社会资本：参与 PPPPPP ）应该拥有强大的资金实力，因为基 础设施项目的投资额比较大；（1 1 2 2）这些社会资本应该是追求长期稳定回

2、报、而 非短期超额利润的；（）这些社会资本应该具有较强的项目管理能力。（3 3 项目的私营合作伙伴往往是银团、养老基金、保险基金等与经因此，参与PPPPPP 营丰富的大型工程建筑企业组建的项目联合体。模式三大核心（二）PPP1PPP1、伙伴关系PPPPPP 模式的第一要素是伙伴关系，这是 PPPPPP 最为首要的问题，而伙伴关系的首先表现是具有共同的项目目标。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收 取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如， 一个政府部门每天都从同一个企业采购办公用品并不能说明构成伙伴关系。PPPPPP中私营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系

3、相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供 给。私营部门是以此目标实现自身利益的追求， 而公共部门则是以此目标实现公 共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。 但这还 不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展， 还需要伙伴之间相互为对方考 虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。2 2、利益共享需明确的是，PPPPPP 中公共部门与私营部门并不是简单分享利润，还需要控制私营 部门可能的高额利润，即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利

4、润。其主.项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如要原因是，任何PPPPPP就可以使其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，果双方想从中分享利润， 甚至还可能会引起不过，这样做必然会带来社会公众的不满，利润大幅度提高。 如何与私营部门实际地既然形式上不能与私营部门分享利润，那么，社会混乱。的社会成果，还包括使作为参与共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPPPPP利益共享长期稳定的投资回报。者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、 类型 PPPPP P显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的 的 伙伴关系。、风险共担 3 3 机制，利益与风险也有对应性，风险 P

5、PPPPP 伙伴关系作为与市场经济规则兼容的也不可能形成分担是利益共享之外伙伴关系的另一个 基础。如果没有风险分担，无论是私人部门还是健康而可持续的伙伴关系。无论 是市场经济还是计划经济、即使最具冒险精神的冒险没有谁会喜欢风险。 无论是 个人还是企业，公共部门、家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于 公共部 PPPPP P在之所以还不能称例如，政府采购过程，门与私营部门其他交易形 式的显著标志。而是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。为公私合作伙伴关系，）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴PPP

6、PPP 在公私伙伴关系（生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在 隧道、桥梁、干如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本道建设 项目的运营中，的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴， 这种做法可 以在“分担”框.私营部门有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，架下，却正是政而这个领域，会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责， 府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。整个基础设 施毫无疑问，如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，更多是考虑双方风险的最优应对、管理模式中，建设项目的成本就能最小化。PPPPPP

7、追求整个 项目风险最小化的管理模事实证明，最佳分担，而将整体风险最小化。式，要比 公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品供给领域的风险。所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要突破简单化所以，我们强调，PPPPPP 的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。应用领域（三）pppppp 从发达国家的实践经验来看，那些规模较大、现金流稳定、长期合同关系清楚、比较适合“谁使用谁付费”的项目，如地铁、高速公路、水务、机场、供 电等，方式。比较适合采用 PPPPPP 在经济基础设施中，有公路、桥梁、铁路、电 信等设施，不实行收费的交通设施在社会基础设施方面，（如海南地区）可以通

8、过政府对流量付费的方式实现收益。有体育场、医院、学校、政府办公楼、会议 中心、供水、排污、监狱、歌剧院、不足部分亦旅游设施等，保障房、这些项目 大多可以通过消费者付费形成闭环，可由政府根据流量付费进行补充。it Ik昭;口00券烷理1项目审雌押黄iNKtfW刪士二rr旷诟圧访外馳鶴打电血目，广IS菲益F电.、棺議 至 *厂,北烹策 +*厂甲.磁唯予牛师耐外is*wmrHW專却创huAlt雉鼻. 密It制咖 攔嚨 30酬氐丄円寧吐料许坯冒营理归搓 厅业的is方出血减公用事北并也UJ宰（?p=啖口.ElSftS鸟D,PPPWU_啓序Fit厂“韦钗、片 豪的tH，rflU*A井专亍吐佥齐止：打”圣U

9、.日主持召开国务院常务会议上，部署进 2121 月最新进展，国务院总理李克强在 基础设施和公用事业特通过一步促进就业鼓励创业，以稳就业惠民生助发展； 基础设施和公用事业特许许经营管理办法，用制度创新激发民间投资活力 经营管理办法规定：一是在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用 在一定二是境内外法人或其他组织均可通过公开竞争，事业领域开展特许经营。 三是完善建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。期限和范围内参与投资、 并简化规划选特许经营价格或收费机制，政府可根据协议给予必要的财政补贴， 址、用地、项目核准等手续。政策性、开发性金融机构可给予差异化信贷支持， 年。四是允许对特许经营项目

10、开展预期收益质押贷款，鼓贷款期限最长可达 发励以设立产业基金等形式入股提供项目资本金，支持项目公司成立私募基金， 行项目收益票据、资产支持票据、企业债、公司债等拓宽融资渠道。五是严格履 约监督，保障特许经营者合法权益，稳定市场预期，吸引和扩大社会有效投资。模式分类三、PPPPPPpppppp 模式可分为融资性质、非融资性质、股权转让与合资合作四种类型。融资性质（一）、. X “中昼中心丄社；比严uUU,-典TMT型即；令征社三用辛二吐樓I:白熙ism顾I；拦于輛1址加時憧搂鼻前覽 Q削皿毗 弋电方i児庁璽订飙別心丄”h JT.：f：t L51制晨酩的决世为“平n!TH?-* 5；4 Rtai.

11、HVJEC JCWJKVR|_fMMII4THRHflst.:-u;f 具体内容详见附件政府和社会资本合作模式操作指南和风险分析 PPPPPP 七、模式主要万式的 SWOTSWOT分析 PPPPPP 项目的 SWOTSWOT （一）企业参与、优势分析 1 1 从而提高项目的运作效率和服有利于私企先进技术和有效率的管理经验的引入，因而在论证阶段就务质以吕公罚删旳替夙雄人rw*fcfrT応命款笛仔冋咼二总件罚r承仪超崔齐啬廉和供覘旦严呂购卷布园* -妙期Mr MBU4VW1 WW4WH TW riP归？1甘仁ft环杵配長思人吐巴CJ皿屮 绅咖叭、聊钿曲 謝爲合冋I巳Mld” !%*HE酷铤圍曰:量

12、。由于各方的合作始于项目的确认和可行性研究阶段，能商讨项目在建设过 程中应采用的技术方案和项目生命周期中的风险分配问题。二者形成战略联盟,减少私企的投资风险，项目的风险由私企和政府共同承担， 而政府部门仍具有一 定使风险合理分配。可以取长补短，充分发挥各自的优势，的决策权和控制权， 同时，可以在保证质量的前提下减轻政府财政预算压力。政府给予私企相应的扶持及优惠政策，同时可以对用户收费以收回成本。 2 2、劣势分析要充分考虑项 目各项目后期有一定的金融风险。项目的最终所有权不属于私企，方的利益情况, 需设定合理的回报率，同时因政府在项目中有一定的监管责任，不确定因素容易导致金融风险。、机会 3

13、3.现有的基础设施已无法满由于我国经济的快速发展及人民生活水平的不断提高，尤其是西足发展需要。同时我国的基础设施建设与发达国家还存在一定的差距， 部大开发使西部地区对基础设施的建设需求巨大。 同时在生产上具有投资由于公 共基础设施非排他性非竞争性特征及效益外溢性，目前我国基础设施建设大部分还是依投资周期长、投资回收缓慢等特点。密集、使政府无法提供足够的资金满 足建设要求，但政府财政资金短缺，靠政府的投入，因而急需引入私企资本解决基础建设政府资金不足的问题。近期政府也在发布一系列文件推动混合所有制 改革及加大特许经营许可与推进 力度。、威胁 4 4 项目运作需要完善的法律法 规对参与方 PPPP

14、PP是国内相关法律法规制度不完善。二是相目前国内相关的法 律法规仍不健全，相关经验有待积累。进行有效约束，建关的风险分担机制还不 成熟。由于项目经验不足，目前国内尚未形成发起人 （等风险共担机制。三是利 益）、中介机构（规划设计、咨询）设方、运营方、融资方分配机制不健全。由于缺 乏合理定价机制以及对企业的“约束性条款”，导致部 分项目出现“暴利”或亏 损。BOTBOT 模式的优劣分析（二） 模式的优势 1 1、采用 BOTBOT 方式具有以下几方 面的优势企业作为项目的发起人或承包商采用 BOTBOT.“小投入做大项目”减少资本金支出，实现（1 1）充分利用项目经济状况的弹性， 项目的资金分为

15、项目资本金和项目建设资金两部分，其或“借鸡下蛋”。BOTBOT 资金要通过银团贷款等融资方式中项目公司的资本金只占一小部分，70%90%70%90%解决。）能利用资产负债表外融资的特点，拓宽资金来源，减轻债务负担。传统 的 2 2 （模BOTBOT 融资方式项目债务是投资者的债务的一部分，出现在其资产负债 表上，是指通过投/融他是资产负债表外融资， 式的融资方式不同于传统的融资 方式，资结构，使债务不出现在项目公司的资产负债表中。）能利用有限追索权 的特点，加上其他风险管理措施，合理分配风险，加强 3 3 （能提高竞争力，创 造较多商业机会。对项目收益的控制和保留较高的投资回报率，BOTBOT

16、 方式具有以下几方面的优势：国家作为项目的最终拥有人采用 方式能吸引大量的民营资本 和国外资金，BOTBOT （1 1）资金的利用方面：政府采用方式还有利于政府调整外资 的使用结 BOTBOT 以解决建设资金的缺口问题；另外，以便于政府集中有限资源投 入到那些构，把民间资本引导到基础设施的建设上，不被投资者看好但又关系国计民生的重大项目上。）风险的转移方面：基础设施项目的建设运营周期长、 规模大，风险也大。2 2 （模式中，政府将风险转移给了项目的投资者。项目借款 及其风险由承包在BOTBOT 商承担，而政府不再需要对项目债务担保或签署，减轻 了政府的债务负担。.）项目的运作效率方面：项目公司

17、为了降低项目建设经营过程中所带来的风（引入成熟的经营机必然采用先进的设计和管理方法，险，获得较多的利润回报，确保项目的建设质量和加制，从而有助于提高基础设施项目的建设与经营效率， 快项目的建设进度，保证项目按时按质完成。 BOTBOT 模式的劣势（三）采用 BOTBOT 方式具有以下的缺点：对企业而言采用 项目的总投资规模 BOTBOT 融资成本较高，因此要求的投资回报率也高。 由于）（1 1 融资成绝大部分的建设资金要通过银行 贷款或发行企业债券等方式融资，很大，因此对项目本身的收益要求要求投资回 报率较大幅度的高于贷款利率，本较高， 较高。 项目都是大型基础设施建）投资额大、投资期长、收益

18、的不确定性大。2BOT2BOT （期间发生各种风险设项目总造价一般都在几亿甚至几十亿，建设和运营周期长，无法预测，收益并不稳定。方式是一个复杂的程序，合同结构繁多，包括与BOTBOT（3 3）合同文件繁多复杂。与金融与承包商签订建设合同，政府签订特许权协议，项目公司签的股东协议， 企业为维护自身利益就必须花机构签订贷款协议，与保险公司签订保险协议等。 费大量精力做这些工作。）有时融资杠杆能力不足，且母公司有时仍需承担部 分风险。（4 4） 适用范围有局限，较适用于盈利性的公共产品和基础设施建设项目。（5 5.方式具有以下的劣势：国家采用 BOTBOT 基础设施项目在特许权规定的期限内将全 权交

19、由项目公司 BOTBOT 方式，（1 1）采用 去建设和经营，减弱了政府对项目的影响 力和控制力。方式组织结构没有一个相互协调的机制。 由于各参与方都会以各自 的 BOTBOT）（2 2 这使得他们之间的利益冲突再所难免。利益为重，以实现自身利益 最大化为目标，项目在转让到政府方面之前，政府对项BOTBOT（ 3 3）可能造成设施的掠夺性经营。这使而且由于大量项目建设的风险转移到项目公司，目的控制难5 5.度相对加大了；如果在运营期中增项目公司往往要求有较高的投资回报率来补偿 其所受的风险。而此时政府又无能为力，提高交易费用，以加速其成本回收及利 润获取，关设卡，其结果往往与促进社会经济发展的

20、目的产生矛盾。 模式主要 风险分析 PPPPPP 八、模式面临的主要风险（一）PPPPPP 1 1、政策风险项目延续时间长，难免要经历业 主相关责任人的更替及相关政策的变由于 PPPPPP 投资者无法获取最人员更替及相 关政策的变化易致使项目投资回收无保证，化，起码的回报，迫使投资者低条件提前转让。、经济风险。2 2.经济风险的主要表现为：）政府的的经济发展规划，金融发展情况，其中包括 官方银行利率、信贷管（1 1 理制度；）市场情况，其中包括价格风险、竞争风 险和需求风险；（2 2）工程实施水平，其中包含项目实施团队的素质、能力、总成 本及经营情况 3 3 （等。、法律风险。 3 3 包括专

21、门涉及和法律风险指由于法律的 完善程度和变动情况给项目带来的风险，工期和费用索赔等纠纷时，模式相关的 的法律的变化，以及出现金融、PPPPPP 规范投资收益的法律条能得到及时仲裁或处 理。还包括保障投资人的建设和经营权、文，以及对项目特许保障，如优选移交权、废止或拒绝续订等违约风险。、环境风险。4PPP4PPP 自然环境一般指气候条件、气象变化情况。环境包括自然环境和社会环境 ，特别是自然灾害情况，风 力、晴雨天数，项目所在地区的温度、湿度、降雨雪量、风暴及海啸；洪水、项目对社会及人们生活与工作环境污染的限制因素。如地震、经营管理风险。由于外部环境的变化或经经营管理风险是指项目公司在项目经营和

22、管理过程中,机组设直接影响到项目的获利能力，包括经营管理者的素质、营者的行为疏忽， 备维护更新情况等。、技术风险 6 6 技术风险是由于项目公司在与承包商进行工 程分包时约束不严或监督不力造成对于工程延期和工程缺陷应在分包合同中做 所以项目公司应完全承担责任。的，项目公司还应在工程费用以外留下一部分维 与承包商的经济利益挂钩。出规定，对于影响整个工程以便顺利解决工程缺陷问 题。修保证金或施工后质量保证金， 进度和关系整体质量的控制工程，项目公司还应进行较频繁的期间监督。7 7、不可抵抗外力风险而政府和这种风险具有不 可预测性和损失额的不确定性，有可能是毁灭性损失。这必然会增大工程对此可 以依靠

23、保险公司承担部分风险。私人机构都无能为力。项目往往还需要多家保险 公司进行分保。在项目合同中政 PPPPPP 费用，对于大型 府和项目公司还应约定该 风险的分担方法。（二）风险分担机制 项目成功的关键。一项目参与者众多，公平、有效的风险分担机制是 PPPPPPPPPPPP 风险分担的最优原则是私营部门承担建 造、运营、技术等风险；政 PPPPPP 般来看，风险分担机制还应该遵守以下府承担 政治、法律、政策等风险。具体来讲，PPPPPP 原则：一是承担的风险程度与所得 回报相匹配，二是承担的风险要有上限。.项目风险分担方式 1 1、PPPPPP分担低許公归制门握輕电一定简风险，私门n不会更农報髙

24、n风慷水平，导暫映冃抒.v武料洋疋惋肓 予*寻求殳施旳帝-出苛扫氏恨“ 豐上;止目或心-煽好啟卷系红凤验i国赢层產反 凤阻，维竟却井的注镖風阻和社g凤輕臥忑養制丹爾以乩址规 縊璇1*较丈的顶目前朗盲畫、摊 创變也、土地耳.樓劣忸阁*牝首止JIJG走的尽忆，吐何 劣曲收益。私苗企蚁在隼胃刹的楼费去垃劑换邑套過.j= i迁中前 E 戏.闵民证项目成劝，嵋舒亦担耳圾统氏脸，硯目尾而 中艮離资除恳建设竝齡壺和 前址完二后丢君弋轻fi；K邙方邑违,囲僦金业可耀社亀建 京有胡力有毀魁的项目菅吐团眺 去舊理寇些風际履万其E顒宦一 w 帆比.譴让 斗一卉甲业砂捱无粗茂纣只歧.词好羞血场蛊U或由:齐乩H靑因険由

25、曹三方期晅的風毗剖升畲鬲盹再髀錶？护片项目风险分担的原则 2 2、PPPPPP ）对称性原则（1 1 必然有权利要求风险变化带来的对称性原则是指当一方有义务去承担风险损失，经济收益；一方承担风险量应与所取得的收益相匹配，项目风险分担才有意义。这样才同时公私双方的风险信息也要对称，公共部门承担风险也可以从中获益；能鼓励公私双方主动承担风险，保证项目谈判能公平、有效、顺利地进行。）最优性原则（2 2.某一方处于最有利控制最优性原则是分担主体之间实现风险承担量的最优分配。某一方项目风险管理地位又能以最低成本控制该风险，则风险应分配给该主体。 存在一个风险但风险损失不断减少，水平提高，必然使风险管理成

26、本不断上升， 管理的最优点，使风险管理成本最小。）上限性原则（3 3 当出现风险所引起的损失比预估要大的多，项目运营时，上限性原则是指在PPPPPP 此时决不能让一方单独承担这个风险，否则必将影响某一方管理项目的积极性，必然会降低提供公共设施和服务的效率，直至项目失败。4 4）动态性原则（公私双方本着考虑项目整体利益，动态性原则是指从项目的全寿命周期角度出发， 重通过重新谈判 来调整风险分担，随着项目的进展，当内外部条件发生变化时，PPPPPP 特许权协议 是具有不完全合同性质的，因为在新确定风险分担格局。PPPPPP 所以需要签订重新 谈判的条款合同谈判时，公私双方不能够识别所有项目风险，来

27、调整项目风险的分担，协同解决风险，实现项目“双赢”的目的。项目案例介绍九、PPPPPP号线项目（一）北京地铁 1616.北京地铁十北京市交通委员会代表北京市政府与北京京港地铁有限公司草签 了）公私合作模式（简称特许协议）。京港地铁采用 PPPPPP 六号线项目特许协议 30163016 号线号线的投资、建设和运营，并获得北京地铁投资150150 亿元参与 1616 年的运营权。分 474474 亿元人民币，京港地铁负责维护全部设施，北京地铁 1616 号线 计划总投资部分主要包括洞体、轨道等土建部分，由北京市基础设施ABAABA、两个部分。 为;B;B 在项目建成后租赁给京港地铁使用投资有限公

28、司代表北京市政府 投资并所有，部分主要包括车辆、通信、信号、供电、空调通风、防灾报警、设 备监控、自动亿 150150 售检票等系统及车辆段、 停车场中的机电设备等内容， 由 京港地铁投资号线全部 1616 特许期内，京港地铁负责元人民币，按 PPPPPP 模式实 行特许经营。在特许的维护和除洞体外的资产更新改造及追加投资。两部分和 B B）包括设施（A A 经营期结束后，京港地铁将项目设施完好、无偿移交给市政府。 二家银行提供资金保障，为保障特许协议的实施，京港地铁与二家银行联合 号线项目提供资金保障，从项目的 1616 签署银企战略合作协议，为京港地铁 号线的筹建建设期到运营期提供全生命周

29、期的资金支持。同时，为保障地铁1616工作有序开展，京港地铁与相关投资单位签署了管理协议。（二）山西阳侯高速公路项目目前已经贷款1 6 0 0多亿元投资高速近年来山西省政府加大公路建设资力度，公路，今后几年还将继续增加投资1 600多亿元，进一步投入高 速公路建设，彻底改变山西省公路交通落后的现状。.公里，项目 130.578130.578 山西阳侯高速公路是山西晋侯高速公路的主要部分，全长 在开发中西部的大好形势下，亿元。其中建安投资 43.443.4 总投资 5454 亿元人民币， 向银行贷款修建高速公路的改变长期由政府负债，山西省交通厅转变投资理念， 单一模式，批准山西中昌集团有限公司采用ET模式，投融资、建设、移交山西 15.5515.55 阳侯高速公路。通过竞争性投标，中国港湾建设（集团）总公司中标，以 投融资、建设主体，亿元人民币获得阳侯高速公路一期工程关门至侯马段的BTBT 2 2