电力改革制度

1、电力改革制度一在法律上遇到的困难及看法：1根本法与基本法的矛盾：中华人民共和国宪法规定国家对国有企业享有所有权，这就是说 国家享有国有资产的绝对权，排他权。但是，我国的公司法民 法通则等一系列基本法和众多的部门法规却又规定公司是独立法人。 也就是说公司享有法人的所有权，支配权。作为公司所掌握的国有资 产，其所有权到底是国家的？还是公司的？因为这两个所有权都是排 他的，都指向同一个标的物。显而易见，根本法与基本法和部门法相 冲突，这无疑构成了一个属于经济制度的根本的矛盾。2国有资产如何实现中的法律矛盾：国有资产无疑是全体中国人民的资产。但全体中国人民不可能都去支 配这些财产，于是财产的支配方式自

2、然就会按照现行的两种方式予以 实现。一是靠政府去实现。但政府行使的是代表权，因此，不仅与政 府的性质相冲突，而且显然又会导致计划经济的再现。另外的方式是 靠企业（或公司）去实现，但这又与现代公司的性质相冲突。以上国 有资产实现方式本身不仅具有多重矛盾，而且实现的结果必然是倒退 到单一的产品经济。目前看来，一个比较切实可行的实现方式是规定国有资产的投资人地 位及其法定代表人资格，享受股权，给企业（公司）以所有权。而我 国国有资产实现方式的彻底解决则还需要从制度创新和新法律的出台 等多方面着手。3电力根本大法-电力法不尽人意：（1）电力法将电力垄断经营合法化：中华人民共和国电力法于1 9 9 6年

3、4月1日起就正式施行了， 但时间仅仅过去四年，就发生了诸如撤消电力部，成立国家电力公司； 推行政企分开，网厂分开，主副分开和市场化运作；进行城乡电网改 造和推行同网同质同价等等重大改革。因此，电力法的很多内容 已经显露出其不能适应电力市场化的要求。 " 供电企业在批准的供电营 业区内向用户供电 "，" 一个供电营业区内只设一个供电营业机构 "等法 律条款显然与网厂分开，竟价上网的要求相冲突。特别是 " 一个供电营 业区只设一个供电营业机构 " 的规定必然导致区内供电垄断，这与产权 多元化，资源优化配置及平等竞争等市场规则是格格不入的；

4、更不利 于应对加入WTO后的市场状况。可见，以电力法为基础的电力 法律法规完全有修改和补充的必要。（2）电力法对长期困扰电力企业的三个老大难问题（电费回收， 窃电查处，电力设施保护问题）软弱无力：在文字表述上，电力法在度量的表述上，适应范围不确切，数量 要求不具体，时间地点不明确等，导致无 "法" 具体操作。因此，迫切 需要有更明确和可操作的法律法规及其实施细则的出台，否则，仅此 三个问题就足可以抑制全国电力企业的改革和发展了。（3）电力法回答不了很多新的法律要求：老的三个老大难无 " 法"解决，随着市场化进程的加快，新的老大难问 题又更加突显出来了，诸

5、如电力市场规范问题，电力损害赔偿问题， 电力监管问题等等。这些关系电力企业生死攸关的重大问题是绝对回 避不了的。因此，如果没有有力的法律供给，使其有 "法" 可依，那电 力企业的日子将越来越艰难。因此，电力法已经到了非修改不可的时候了。二在制度上的困难及其解决办法：1关于国家电力公司：通过前一个时期的电力改革产生的国家电力公司系统，已经基本上被 四级法人（国家电力公司，网集团公司，省电力公司和县电力公司） 五级调度（国调，网调，省调，地调和县调）的组织结构所框定，从 而再次造成了制度和运行上的困难，形成了法律体制中的多重矛盾。 虽然国家电力公司已经脱出了电力部行政框架，却依

6、然行使着大量实 际上的管电行政职能，并且还大大拓展了企业，行政和行业的管理职 能和投资者权力。这种把国家电力公司推向一个单一的管理机构，与 改革的初衷 - 政企分开和市场化是互相违背的。总之，国家电力公司如果不能尽早改变自己既不象政府又不象企业， 既不象行业管理又不是事业单位的 "四不象 "状况，必将而且应该被市 场所淘汰。当然，不管如何改革国家电力公司，国家对电力的监督和 管理是不能削弱的。因为在我国现阶段的市场经济和法治环境都是极 不完善的，它需要一个相当长的过度时期才能发育完善。在这一过度 时期中，电力事业的健康发展还需要国家的扶植和监督。在撤消国家 一级的电力公司这

7、一设想模式下，国家恢复电力管理职能部门不是不 可取的。2关于网集团公司：现在来看，在国家电力公司存有的前提下，网集团公司的设立首先就 违反了公司法关于国有独资公司出资人应该是国家授权的机构和 部门的规定，实际上是架空了国家一级的电力投资公司，造成了体制 上的所有者缺位；其次，集团公司的设立必须拥有自己的核心企业， 这就造成了集团内各省公司相互之间以及省公司与网集团公司之间在 网权和经营权等等方面的混乱。再次，网集团公司的设立和运行，也 与国家关于 "省为实体" ，"电网国家管 "等基本的办电方针相冲突。当 然，我们应该看到网集团公司是先于国家电力公司而成

8、立的，这种 "先 有'''' 儿子 '''' 后有 '''' 老子 ''''" 的结果亟待通过进一步的改革和改 造来予以规范和理顺。将网集团公司改组为现有国家电力公司的分公 司的作法表面上看似乎可以加快"把国家电力公司建成世界5 0 0强" 和"减少管理层次 " ，可实际上这样拼凑起来的大型企业从结果上看往 往可能出现不是先天不足就是虚胖浮肿，从管理上看，可能是权利的 上收和机构的臃肿。此外，在法律程序和政府

9、监管上还有一个更好地 协调和理顺的问题。否则，电力改革很难正常进行下去。为此，国家成立精干高效的管电职能部门，就没有必要成立全国性的 国家电力公司了。这样一来，就可以考虑将全国电网按照合理网架结 构（而不是按照行政区划）划分成几个大网，以大电网为单位成立集 团公司（实体），具体负责大网的建设、维护、调度、安全以及网间 电力调剂等电力输送事宜。3关于省电力公司：" 省为实体 "这一提法并不十分确切，一是容易错误地理解为 " 这个实 体的省电力公司是省一级的公司，省内其它电力企业都要归他统一管 理"。而这与公司法的规定和与市场化的要求明显是相违背的；二 是容

10、易被错误地造成省内电力市场的垄断。而随着改革的持续深化， 特别是网厂分开和输配分开的实现，电力经营企业将会增多，公平竞 争的电力市场才会真正实现；三是容易将省界理解为电力市场分界， 形成市场壁垒 ?quot; 省为实体 " 应该是将省电力工业局（现省电力公司） 实行政企分开后改组为完全市场化的电网（电力输送）企业（实体）， 完全按照独立法人的公司进行运作。可是，当前，省公司向上受制于 国家电力公司和网集团公司两级既是行政化又是企业化的管理机构的 制约；向下又陷入大量依靠行政和管理关系所牵带的电业局，中心机 构及其他未单独核算的电厂，企事业单位等的事务性管理之中；更可 怕的是省公司还有

11、以 "强化管理 " 、"提升效益 "等为由将其职能向地， 县两级电力公司延伸的强烈意愿，甚至将改革初期早已下放了的权利 又事实上地收回了省电力公司。所有这些都无疑地致使目前的省公司 被繁杂琐碎的事务性管理所纠缠，根本无法按市场化的现代公司运作。 如果说国家电力公司是 ?"四不象 "，那么说目前的省电力公司是小 "四 不象"也是不冤枉的。但是，必须看到：省电力公司的改革与国家电力公司有很大的不同， 一是一个省内不可能不设立电网公司；二是改革开放以来，省公司已 经得到了普遍的壮大，不论人才、资金、技术、管理、装备等各方

12、面 都有了长足进展，下一步的改革必须有利于更好地发挥这些优势，而 绝不是简单地瓜分，更不允许流失。因此，除了可以根据国家成立电力管理职能部门而成立省一级的更加精干高效的管电机构外；还必须 组建省内电网公司。4关于县为实体：国家电力公司系统的垂直领导和管理体系到县这一级已经是到底了， 因此，能够被国家，网和省电力公司（甚至还包括地市电力公司）瓜 分的有用之权也就层层层瓜分得所剩无几了，余下的基本上就是义务 和责任了。现在看来， "县为实体 "应该理解为电网企业不一定是实体， 电力经营企业必须县为实体。至于一个县内设几个电力经营企业，这 可以通过鼓励公平竞争由市场决定，当然，这

13、里所谓的 "县" 也是一个 相对的概念，与前面的 "省" 的概念一样。主要还是要看合理电网和市 场需要来决定。因此，"县为实体 "的真正实现，只有在各方自愿和公平的基础上通过 资产、机构、人员等方面的重组才能真正作到。上述电力管理体制的设计思想明显是因袭行政管理，行政区划和地缘 经济，从而与社会主义市场经济和国际经济一体化相背离，这种嵌套 复杂的体制产生的必然是复杂的管理结构体系及相对应的高成本低效 率以及对产权结构多元化的抵抗。要改变这种状况，就必须按照现有 法律（如公司法）改四级所有为法人所有，改垂直领导管理为投 资人权能，并伴随

14、国有体制改革的市场化进程互动。三在电力企业内部管理中的困难及建议：" 管理" 是企业的灵魂。任何改革都不能取代管理，而改革的成果都必 须依靠强化管理来巩固。这就要求电力企业建立一整套适应市场经济 的企业管理制度，对电力企业来说，就是要建立一整套自己的 "法" ， 以规范自己的行为。但是，随着改革的持续深化，在电力企业管理中， 过去行之有效的很多内部法规已经不适应或者不完全适应新的情况以 至造成很多方面是无 "法"可依，有"法"不依，甚至违 "法"操作的混乱 局面。电力企业自身的 " 法

15、律"供给奇缺，造成了很多工作无 " 法"可依：当前，电力企业在外部环境方面，已经失去了政府行政职能的依托和 保护，在行业内部来说，也逐渐失去了行政命令的权力和人事工资福 利的依托。因此，电力企业的管理必然要由计划经济时代的经验式， 命令式，被动式和封闭式走向市场经济时代的规范化，制度化，法制 化和公开化。这既包括对企业及内部各部门权利义务，法律制度，法 律责任等法规保障体系的建立与运作；也包括对企业外部及内部各部 门之间的关系协调，纠纷预防，困难救济等法规保障体系的建立与运 作。对电力企业来说，目前还远远不能适应上述要求。应该说，电力 企业适应市场化的管理还仅仅是

16、刚刚起步，诸如合同管理，商业运营， 产品促销，公共关系，企业形象等等，都有一个由无到有，由不完善 到完善的发展过程。2电力企业管理的外部法治环境不好：当权者力图把政府权利和部门管理行为变为金钱和物质利益。这就必 然导致社会资源的巨大浪费和令人发指的腐败行为；必然会造成 "看得 见的手" （政府干预）踩住（防碍） "看不见的手 " （市场调节）的严重 后果。其中尤以司法腐败最为突出。立法不准，有法不依，司法不公， 执法不严，徇私枉法，知法犯法甚至无法无天等等情况一时很难根除， 电力企业对此必须要有充分的思想准备和周密的应对措施。比如必须 十分重视提升全体员

17、工的法律意识；建设好自己的法律队伍；完善好 自己的规章制度；处理好自己的公共关系；形成好自己的监督体系等 等。3电力企业的法律意识亟待增强：电力企业过去长期以来都是在高度计划经济体制和政府的高度重视下 生存和发展的，加之长期缺电，因此，存有着比较严重的行政命令， 电霸作风，封闭管理，贪大求全，高耗低效等等弊端。所有这些，都 是与市场化管理，法制化管理和现代化管理背道而驰的。通过前二十 年来的电力管理体制的改革和电力事业的发展，已经基本上扭转了全 国性的缺电局面，电力企业的服务意识和工作作风都有了很大的转变 但是，电力企业必须清楚地认识到自己当前所面临的严峻局面，尽早 找准自己在市场中的位置，扎

18、扎实实转变观念，努力提升员工的法律 水平，特别是各级领导的法律意识，处处遵纪守法，严格依法办事。四电力市场整体结构模式建议：1整体结构模式：(1) 改革前的结构模式：电力工业部发电厂发电厂电力工业局市电业局县电力局用户(省)设计，施工安装，试验检修，制造研究，调度学校，医院等其他发电厂及其电网(主要是水电部系统)。(2) 现在结构模式：国家电力公司发电厂网集团公司发电厂发电厂省电力公司市电业局县电力局用户电力调度试验研究学校医院多经企业等独立发电厂 地方小电厂及其电网。(3)建议结构模式：政府部门： 国家电力管理部门； 省电力管理部门。 市电力管理部门。电力企业：发电企业A1售电企业C1用户D

19、1发电企业A2输电企业E售电企业C2用户D2电网服务企业E1 电网服务企业E2发电企业An电网服务企业En售电企业Cn用户Dn2几点说明：就政府而言：设中央和省两级管理部门。就电网企业而言：设网、省、市、县四个层次的电网公司(子公司或 者分公司)。就发电企业而言：除网省电网公司保留必要的调峰电厂外，全部组建 发电公司。(1)A -电力生产企业，即各类发电厂，一律实行独立核算，竞价 上市。A企业除按规定向B交纳过网费和电网发展基金等必要的费用, 向 E 交纳服务费和结算拥金外，其余均按企业规范自行进行量本利核 算，自行核价，竞价上市。但允许的电价浮动幅度则必须由国家物价 管理部门会同国家电力管理

20、部门核定。过网费，电网发展基金，服务 费和结算拥金等的收取标准和分配办法均由上述部门核准并进入 A 企 业的成本。(2) B -电力输送(由电厂出口直至用户)企业，即是从网省市到 区县的电网公司。他们的主要任务是保证整个电网的安全稳定运行及 合理调度。B企业按成本总量，电网同步发展基金及附加等因素测算需 向AC企业收取的过网费和电网同步发展基金，报国家物价和电力管理 部门核准后向AC D企业收取。B企业内部以程序(规范)化管理为主， 参照市场(竞争)化管理，促使其服务标准化，产品公共化，效益微 利化。虽然对我国绝大多数地区来说，B企业是垄断性企业，但实质 上他是一个为电力市场服务的中介性运输调

21、度企业，而且还是一个受 到国家相关部门对其收费标准和办法进行的严格控制的微利企业，因 此，对广大电力用户来说，几乎没有什么直接的不利影响。(3) C-电力销售企业，在网上购买A企业的电能，向用户 D出售 商品电。商品电价在政府允许浮动范围内由C企业根据市场自定，真 正做到了电能商品竞价上市。在这一模式下，同一供电营业区可以有 多个C企业经营电能商品，可以开展公平竞争，允许其获取合理的差 价。对广大电能用户来说，垄断已被打破，用户可在商家的竞争中获 利。(4) D -电力用户，根据自己的需要按市场上各个C公司的电价水平和服务质量等因素综合考虑，自主选择向某个(甚至是某几个)C企业自由选择购买商品电。但商家和用户都必须接受法定计量机构检定 合格的计量器具的计量结果。(5) E - 一些不同类型的电网服务公司，公正，公平，公开地为A BCD企业服务，并按国家物价管理部门批准的服务费收取标准和办 法分别向ABCD企业收取服务费。计量结算