新型城镇化过程中的法制协调理论研究

1、新型城镇化过程中的法制协调理论研究 本文档格式为word,感谢你的阅读。 摘 要：新型城镇化中的法制协调活动，应体现和贯彻横向法制协调和纵向法制协调两大原则，前者主要调整横向法律关系，后者主要调整纵向法律关系，以及在双重法制协调的前提下，实现法制协调作用的最大化和最优化。要充分发挥各主要法律在新型城镇化过程中的法制协调作用。行政法的协调作用体现在新型城镇化需要政府的组织与推动，要求政府转变职能、提高管理水平，从行政隶属管理转变为依法定职能管理。三大诉讼法及争端解决机制的协调作用在于从各自的诉讼程序方面保证实体法在新型城镇化过程中的正确实现。生态保护法具有特殊重要的直接规范调节作用，保证党和国家

2、的生态保护政策和法律得到全面贯彻落实。新型城镇化既需要中央统一立法，又需要确立地方相对分权的立法制度，城镇化立法应考虑向国际接轨。 关键词：新型城镇化；立法；法制协调 c912 a 1674-4144（2014）-01-26（8） 我国的新型城镇化要在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变。为实现这一转变， 必须将新型城镇化纳入法治化的运行轨道，并通过法制协调得到保障和指引，从而使其处于健康发展的全部过程。 1 夯实新型城镇化过程中的法制协调基础 案例分析：我国城镇化过程中的土地征收制度缺陷 根据调查显示，我国耕地征用之后土地增值部分的收益分配中，投资者和政府拿

3、大头，村级组织留下两三成，农民拿到的往往不到10%，这一剪刀差引发越来越多的矛盾和冲突。 十八大报告指出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例的目标。2013年中央一号文件也提出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，尽快出台农民集体所有土地征收补偿条例的问题。 2013年1月6日，世界银行高级农业专家李果在“首届清华三农论坛”上表示，过去三十年，中国在土地制度的改革方面取得了非常重大的进展，为建立和完善土地财产的现代法律体系奠定了坚实的基础。但现存的一些法律法规方面的漏洞和真空地带，远远不能满足中国正在经历的深刻和快速的社会经济转型的各种需求。中国城乡土地制度持续

4、二元性以及国家对城市建设用地一级市场的垄断”这一特征带来的问题是：集体所有土地转变为国有土地的制度安排存在问题，城市土地比农村土地拥有更完整的权利制度，享有更完善的权能，二者的法律地位是不平等的。同时，城市土地和农村土地的法律规制和管理体制是分割的。这一基本特征导致了四个主要问题：农民土地权利弱化；地方政府（市县一级）过度依赖土地出让收入及与土地相关的融资；城市面积迅速扩张和城市土地使用效率的低下，和与此相关的耕地占用和流失；土地法律框架不完整。李果认为，土地政策改革的目标应该有几方面的考虑：第一，促进农业的发展，包括对农田进行保护，通过土地的市场化流转促进农业生产效率的提高，支持人口从农村向

5、城镇的流动，有序的城镇化。第二，促进制造业、服务业和房地产部门的发展，在一个综合考虑经济、社会和环境的规划框架下，通过市场机制为城市的扩张提供土地。第三，为地方政府提供财政收入，以土地资产作为可持续的公共收入的基础，为公共服务和投资提供资金。第四，完善利用土地作为抵押来获得资本的政策工具，增加可抵押资产的选择，支持金融部门的成长。第五，提高土地利用规划决策与快速经济增长的一致性，并把生态文明放在很重要的地位。第六，促进土地管理体制和土地权利安排的协调、一致、完整和保障产权的稳定。 新型城镇化使得土地流转成为大势所趋。为解决城镇化进程中的用地“瓶颈”，土地配置市场化、农村土地资本化，优化农村资源

6、配置和产业结构，农村征地补偿被置于首位，土地管理法的修改应促进农村集体土地征收补偿条例的制定，并应将为农村土地改革提供法律保障。 以上案例表明：新型城镇化的健康有序发展，需要新的法制基础进行法制协调，这一新的法制基础，大致由五种具体制度构成： 一是确认新型城镇化主体资格制度。即参加新型城镇化的主体是相互独立的人和组织；他们在法律地位上完全平等；他们具有完全行为能力并能够从事法律行为；他们具有完全责任能力并能够承担由自身行为后果引起的法律责任。 二是充分尊重和保护财产权制度。新型城镇化，不仅要有参加者，而且要有参加者财产的投入方能运作，这就要求建立充分尊重与保护新型城镇化主体财产权的法律制度。

7、三是维护合同自由制度。新型城镇化参与主体彼此是相互独立和法律地位平等的自然人或法人，谁也不能把自己的意志强加于人，因此他们的合作关系只有通过合同形式得以确立、维护、发展变更或消灭，这就需要建立维护合同自由制度。 四是政府对新型城镇化活动的适度干预制度。新型城镇化的自发机制不能确保其始终处于稳定与健康发展，国外有关经验表明，新型城镇化均要求政府的适度干预和宏观基本调控制度。从这个意义上说，我国新型城镇化同样需要建立由法律认可的政府适度于预制度。 五是完善的法律保障制度。为了维护社会安定和促进新型城镇化的顺利发展，需要社会提供对弱者、老人、儿童、残疾者等的物质保障制度。 以上五种具体制度的建立与完

8、善，决定着新型城镇化能否健康有序的发展。 2 确立新型城镇化法制协调原则的双向思考 案例分析：城乡社会保障体系制度建设 十八大报告提出，要统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。2013年中央一号文件提出，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。国务院发展研究中心数据显示，我国农民工总量超过2.5亿人，20%的农民工子女无法入读全日制公办中小学校，参加除工伤保险之外的其他城镇职工社会保险的比率均未超过30%。大部分地区未将农民工纳入住房保障对象。 中国人民大学教授郑功成认为：“城乡福利差距巨大，工作在城市而保障在农村，由此形成了候鸟式

9、钟摆式迁徙，加剧城镇化的难度。要逐步实现教育、医疗等基本公共服务由户籍人口向常住人口全面覆盖。” 然而户籍改革要落实与城市户口相挂钩的利益难度很高，由于城市福利政策太多，且继续和居民户籍密切相关，进城的农民很难同步获得社保、就业、教育的机会。目前全国将近2亿进城农民工中，只有200万左右通过买房、结婚等方式获得城镇户口。而农村人口由于户籍、购买力等限制，被拒于城市大门之外，不能享受城市居民同等待遇，而现行户籍和土地制度，正是阻隔在城乡之间的主要壁垒。一些地方正在试图打破城乡户籍藩篱，户籍改革逐步推进正在成为城镇化改革的一大方向，十八大报告提出要“推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相

10、互协调”，因此在推进新型城镇化过程中，需要户籍土地改革联动，即政府应该把征地、户籍、财政三方面的制度改革统筹起来通盘考虑，并通过制定配套性的改革方案来从整体上推进，实现土地财政户籍改革的全面突破。” 在新型城镇化过程中，存在着两种性质不同的法律关系，一种是法律地位平等主体之间的私法关系，另一种是国家（政府）凭借公权对新型城镇化进行干预的公法关系。上述案例表明，新型城镇化中的法制协调活动，应体现和贯彻横向法制协调和纵向法制协调两大原则。 2.1 新型城镇化过程的横向法制协调原则 为便于论证，这里从我国民法和经济法的不同属性角度作一分析，二者采用的立法原则分别为：作为私法的民法主要调整横向法律关系

11、；作为公法的经济法则主要调整纵向法律关系。对于任何法律法规，如果不对其进行属于私法或是属于公法的性质界定，就不能正确了解其内容和意义，也就不可能正确解释和适用该法律法规。我国长期以来因受前苏联法学理论界的影响，把国内一切法律均视为公法，并且否认私法的存在，实践证明，这一认识与做法反映在新型城镇化领域，必然导致法律虚无主义和权力高度集中、用行政命令作为规范和管理新型城镇化的主要手段，其消极后果多多。可见强调私法与公法的区分，加强横向法制协调及纵向法制协调，对于保障和促进新型城镇化的健康发展具有积极现实意义。 作为私法的民法，集中反映了新型城镇化过程中固有的自愿、平等、等价有偿、诚实信用等内在属性

12、要求。所谓新型城镇化的横向法制协调原则，实际上就是私法自治原则。民法通则虽然能够基本反映新型城镇化的发展需求，但却存在着过于原则、缺乏可操作性的缺陷。从新型城镇化对民法的要求而言，这一缺陷就暴露得更为明显。私法自治从横向角度，规定了新型城镇化过程中的自然人制度、法人制度、法律行为制度、代理制度、继承制度、时效制度、物权制度、债权制度、人身权制度、民事责任制度等，都是协调充分体现平等主体之间横向法律关系的重要具体法律制度。 2.2 新型城镇化过程的纵向法制协调原则 研究新型城镇化过程中的纵向法制协调问题，首先需要从行政意义角度界定经济法的特定涵义。作为公法的经济法，是国家从社会整体利益出发，对新

13、型城镇化进行干预、调控和管理的一个法律部门。从这一特定意义出发，经济法的协调作用主要体现在两个方面：一是创造良性的新型城镇化环境，维护其健康有序的发展。如通过制定和完善土地管理法规、户口管理法规等法律，使得我国新型城镇化的发展实现社会化、制度化、福利化。二是实现有效的国家宏观调控和管理，促进新型城镇化有序快速发展。如通过制定和完善社会保障法、城乡经济稳定增长法、城镇居民生活安定法等法律法规，实现国家对各地新型城镇化的间接调控和管理，或在必要之时，依法对之采取直接行政调控和管理。作为公法的经济法上述两方面作用的发挥，是在新型城镇化过程中实现纵向法制协调原则的集中性体现。 当然，实现新型城镇化过程

14、中的横向法制协调与纵向法制协调，并非民法与经济法这两个法律部门可以代替其他法律部门，并可以胜任一切。这里只是从强调区分私法与公法的理论必要性和实践意义出发，从作为私法的民法和作为公法的经济法为基本立场出发，来探索各相关法律在新型城镇化过程中如何起到各自应有的法制协调作用，或者说在双重法制协调的前提下，适时哪些法律需要修改、补充，哪些法律需要废止或创制，哪些法律需要合并或单列，等等，从而实现法制协调作用的最大化和最优化。 3 积极发挥各主要法律在新型城镇化过程中的法制协调作用 案例分析：从一起环保行政案件谈行政案件协调和解制度 案情：2006年6月，某区政府组织对区域内企业排污情况进行检查，并对

15、某阳光纸制品厂（阳光纸厂）等6家企业发出小型再生纸污染源限期治理任务的通知。同年12月29日，某区政府以阳光纸厂未按通知要求安装“cod在线监测仪”；在责令其整改期间仍继续生产和超标准排污为由作出行政处罚决定：阳光纸厂未按要求完成限期治理任务，违反了中华人民共和国环境保护法第二十九条之规定，对其予以关闭。该厂业主向某不服，认为作出行政处罚依据的“严重污染”证据不足，且安装“cod在线监测仪”应是日排污水达100吨以上的生产线，原告生产排放污水很少，且都运到污水处理厂了，并提供了一些由该厂出据的收到原告运送污水的证据。原告要求法院撤销被告的行政处罚决定。 诉讼中，被告未能提供有力支撑其行政处罚决

16、定的证据。显然，依据行政诉讼法规定，对于行政机关作出的具有重大瑕疵的具体行政行为应予判决撤销。但法院不能不考虑到该案的背景和具体情况：该地属典型的工业区，污染问题一直困扰着该区域的发展，几年前的“沱江污染事故”就发生于此地。 近两年，当地党委、政府深刻吸取教训，响亮提出了“生态立区”的治区宗旨，加大了环保行政执法力度，生态环境日益好转。因当地尚有二十几家程度不同的污染企业，得到同样处罚的就有六家。处理不好，影响极坏，甚至可能动摇当地政府治理污染的决心。同时，也可能诱发群体性事件，造成不稳定。鉴于此，审理法院决定加大协调力度，一方面向原告宣传环保法律，晓以利害、讲明道理，讲解政府治污的决心以及注

17、重环保的重大意义。明确告之，即使暂时不关闭，但政府和老百姓也绝不会容忍污染企业的存在。另一方面，向被告指出其处罚决定存在的重大瑕疵，释明法律规定，并争取其上级法制部门的理解与支持。在此基础上，组织双方协调。原告表示同意关闭纸厂，但要求政府支持其开办其他生产企业。被告方同意原告方的提议。对双方的“合意”，法院记录在案。原告撤诉，该案终结。 该案的审结，为正视并积极面对新型城镇化过程中经常面临的几个问题提供了启示：首先是行政案件协调和解制度为法院及其他有关部门有效化解“官”“民”矛盾提供了可能。其次是平衡公共利益和个人利益之间关系的需要。其三是能使行政纠纷案结事了。四是有利于完善行政诉讼和解制度，

18、在不违反法律，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式，促使当事人和解。此外，协调制度还涉及到几个问题，如协调制度不等于调解制度，调解内容不同于协调内容，撤诉也不一定事了，这些问题有待于深化解决。1 以上案例表明，新型城镇化需要加强对行政法、各诉讼法和生态保护法等几个主要法律部门的协调作用的研究与适用。 3.1 行政法的协调作用 新型城镇化的发展与运作，需要政府的组织与推动，要求政府转变职能、提高管理水平，即从直接管理为主转变为间接管理为主，从经营性具体管理转变为宏观管理，从行政隶属管理转变为依法定职能管理。行政管理由行政主体（即行政组织）、主体的行为

19、和监督（即作出行为后的反馈）三个要素组成，这三个要素均需纳入行政法制的轨道。 发挥行政法的协调作用，要求实现行政主体的法制化，根据国外的法治经验和我国国情，大致可通过制定行政机关组织法、行政机关编制法和公务员法这三个法律，实现对管理者的法律化管理。 发挥行政法的协调作用，要求行政主体的行为是一种与民事法律行为相对称的、必需由国家强制力来保障或制约的行政法律行为。与此相对应的法律就是行政行为法。在对新型城镇化管理活动中，各政府部门会实施各种行政行为，因而需要各种部门的行政法进行协调性管理，如公安行政法、税务行政法、工商行政法等。这些法律化的行政行为均属具体化的行政执法行为。此外还有抽象化的行政行

20、为，即行政机关制定和发布普遍性行为规则的行为，或称之为行政立法行为。行政立法具有广义和狭义之分，二者的区别在于制定法律规范的机关不同，但行政机关的立法都是行政立法。无论是具体的行政执法行为，还是抽象的行政立法行为，对于维护新型城镇化的健康发展均是必不可少的。如具体的行政执法行为，可以通过行政检查、行政处理决定和行政法律责任，对事关新型城镇化活动的公民、法人或其他组织及其活动，依法实施行政管理。 发挥行政法的协调作用，要求行政法制监督者是具有法定监督权的主体，依照法律规定，对行政机关及其工作人员的职权行为进行监察、督促、检查和纠正的制度。这一制度主要由行政诉讼和国家赔偿两种具体监督制度构成。新型

21、城镇化要求一是能够由法院及时公正地审理行政件，保护公民和组织的合法权益：二是能够支持、保障、维护行政机关的合法行政行为的实施，监督、纠正其违法行为，促进政府执法、立法活动的完善与健全，协调新型城镇化过程中政府与人民群众之间的关系，实现行政管理的法制化、规范化和权威化。 3.2 诉讼法的协调作用 诉讼法是刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法的统称，抑或是关于诉讼程序法律的总称，它的任务在于从诉讼程序方面保证实体法在新型城镇化过程中的正确实现。它的内容一般包括：规定司法机关以及其他诉讼参与人进行诉讼活动的原则、程序、方式和方法；规定检查或监督诉讼活动，尤其是侦查、审判活动是否合法以及纠正错误的原则、

22、程序、方式、方法及执行程序的规定。研究各部门诉讼法在新型城镇化过程中的法制协调作用，具有积极现实超前意义。 3.2.1 刑事诉讼法的协调作用 刑事诉讼法的协调作用，在于保证刑法的正确实施，保证国家刑罚权的正确行使。具体而言，刑事诉讼法在新型城镇化过程中的功能或作用，主要体现在以下几个方面：（1）保证国家专门机关权力与制约的统一。为了有力有序地同新型城镇化过程中的各种犯罪现象作斗争，公安机关、检察院和法院通过刑事诉讼法及其他法律分别赋予的不同权力、以及分别规定的制约制度和程序规定，各司其职地行使逮捕权、起诉权、上诉权、抗诉权或审判权。（2）保证惩罚犯罪与维护人权的统一。对维护参与新型城镇化活动主

23、体人权的内容，不仅指维护有关公民、组织的生命财产和其他权利不受侵犯，还包括无罪之人不受刑事追究、保障诉讼参与人特别是当事人享有的权利，保障有罪之人受到应有的惩罚。 3.2.2 民事诉讼法的协调作用 民事诉讼法是调整人民法院和当事人、其他诉讼参与人之间诉讼权利义务关系的法律，它的任务是从司法程序方面，保障所有的民事法律、经济法律和行政法律的贯彻实施。新型城镇化过程中可能会出现民事诉讼法在实施和完善方面一系列新的问题，或者说是在法制协调认识方面产生的种种需要改进之处，这就要求：（l）树立正确的权利保护观念。新型城镇化主体强调责、权、利分明，因此要求民事审判机关和工作人员必须强化权利保护观念，从尊重

24、当事人的意愿出发，查明事实、分清是非，在此基础上促成当事人协商解决争议。（2）树立对各种民事经济主体的平等保护观念，即对国有企业、集体企业、三资企业、私有企业、个体户等，都必须一视同仁，实现对他们各自财产权的平等保护，通过公正处理、公正办案、实现新型城镇化主体之间的平等。（3）克服地方保护主义。地方保护主义是各地新型城镇化过程中普遍存在的不正常现象，这种现象最终是以牺牲大法制环境为代价，因此，为了有序健康地发展新型城镇化，首先需要地方领导破除地方保护主义观念，其次要保证司法独立，再次应当完善诉讼程序，如强调和提倡“协议管辖”，建立“三审终审制”等有效的国际通行做法，从认识和操作程序上解决新型城

25、镇化过程中出现的地方保护主义问题。 3.2.3 行政诉讼法的协调作用 行政诉讼法的协调作用在于为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。 在新型城镇化过程中，行政诉讼法的协调作用，一是体现在公共组织内部的行政协调有层级结构的协调、通过解决各行政部门之间和人员之间所发生的磨擦、矛盾和冲突，保证决策目标的实现。具体作用表现在：（1）可以使各行政部门和行政人员在工作上密切配合、和谐一致，避免内耗和互相冲突。（2）可以促进各行政部门合理配置和有效利用人力、物力、财力和时间等行政资源，精简和优化办事程序和环节，提高行政效率。（3）有助于

26、各行政部门和行政人员树立整体观念和全局观念，有利于公共行政管理活动的有序进行。（4）有助于将分散的力量集中起来，从而产生整体的“合力”。 二是体现在解决外部新型城镇化过程中的行政协调，通过贯彻落实依法协调的原则、统筹兼顾和顾全大局的原则、求同存异和动态协调的原则；公正合理与实事求是的原则。实现在新型城镇化过程中对各种资源的协调、人际关系的协调、公共组织与外部环境之间的协调，其中包括转变政府职能，建立社会反馈体系，保障民主参与等。 3.2.4 建立健全争端解决机制 建立健全争端解决机制是新型城镇化法治建设不可缺少的环节。仲裁本来是被各国和各国际性经济组织在贸易和投资领域所普遍采用的争端解决方式，

27、仲裁具有专业、高效、周期短、技术性强的特点，体现了自愿、协调和自我约束的原则，仲裁也应当成为新型城镇化建设争端解决的首选方式。“仲裁的具体操作模式以及程序规则需要明确，并在实践中不断地总结和完善。在重视硬件建设的同时，对仲裁还需要去行政化，更加尊重意思自治权利”。2 3.3 生态保护法的协调作用 生态保护法在新型城镇化过程中具有特殊重要的直接规范作用，新型城镇化本身包含着观念更新、体制革新、技术创新和文化复新，生态保护法也包括国家对新型城镇化过程中环境保护的法律干预和调节，保证党和国家的生态保护政策和法律在新型城镇化过程中得到全面贯彻落实。 要加快完善我国的新型城镇化生态保护立法，将散见于生态

28、保护专门法和自然资源法以及环境污染防治法等相关法中的法律规范组成的规范系统，逐步构建协调、统一的城乡生态保护法律框架。将新型城镇化各种社会经济活动纳入生态保护的范围中，通过技术创新生态化、生态核算、产业调整与升级、行政综合决策、生态系统恢复与重建等综合手段，在强调生态保护的同时追求生态保护与经济增长、社会发展的协调与可持续发展。 按照立法手段分类，新型城镇化生态保护法律依可以分为生态损害防治法、生态风险评价法、生态成本核算法、生态审计法、生态系统信息网络控制法、生态产业促进法、生态资源分配法、生态补偿法等诸多法律规范系统。我国各地的环境状况及经济和社会发展水平差异很大，城镇生态立法应协调好国家

29、立法（一般）和地方立法（特殊）的关系。 我国应依法确立城镇生态保护标准体系，其中包括土壤环境质量标准、城市与农村生态环境质量评价标准、生物多样性评价标准、转基因生物环境风险评估标准、外来入侵物种环境风险评估标准、生态旅游标准、矿山生态保护与恢复标准、地表水资源开发生态保护标准、自然保护区分类标准等。3 生态保护法在新型城镇化过程中的法制协调作用，不仅具有与其他法律相同的规范性和权威性、也具有决定于自己独特的调整对象的交叉性与兼容性，还具有对生态科技活动的促进功能和限制功能的双重性质。生态保护法的调整对象或社会关系通常又具有很高的知识含量特征，因此生态保护法的法制协调作用，需要在立法、执法和司法

30、过程中，充分听取或参考专门科技咨询机构的意见和建议，处理好城市建设中眼前和长远、局部和整体、效率与公平、分割与整合的生态关系，强化和完善生态物业管理、生态占用补偿、生态绩效问责、战略环境影响评价、生态控制性详细规定等，把集约、智能、绿色、低碳等生态保护理念贯彻到城镇化生态保护立法之中。 4 新型城镇化过程中的中央立法与地方立法协调 新型城镇化的良好开局和有序运作，离不开各种法律的规范与各种法律之间的协调，而法制协调过程中中央和地方立法权力关系的处理，则是必须正视的现实问题。我国自城镇化之初就一直面临着这一问题的困扰。一方面我们在立法理念上十分重视中央立法的权威性与可操作性，另一方面却在立法实践

31、中强调宜粗不宜细，中央立法长期局限于大量法律法规原则性甚于可操作性、不平衡性大于平衡性、滞后性大于应急性等不如人意的立法现状。为了改变缺乏可操作性、不平衡性和滞后性等问题，早在2000年年底之前，“全国人大及其常委会就制定了390多件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了800多件行政法规，地方人大制定了8000多件地方性法规。”4后者一部分是对前者的“细化”，另一部分则是先于前者的立法，以致于引起中央立法机构“警惕地方割据”，反对地方分散立法的呼声。当然，无论是“细化”，还是“先行立法”，无非存在着两种情况：一种是纯粹基于对本地自身利益考虑，而不顾中央立法大局，甚至曲解中央法律原意，作出唯我

32、至上的地方立法行为；另一种是兼顾中央和地方利益的共性存在问题或需要，先于中央立法，且地方立法以后成为中央立法的蓝本。就后一种情况而言，无论从动机还是从效果分析，都是无可厚非的，但这却反映了我国在新型城镇化过程中存在着法制（立法）失调的问题。作为一种前车之鉴，我国在新型城镇化过程中的法制（立法）协调方面，应具备如下认识： 4.1 实现新型城镇化过程中的法制协调，需要中央统一立法，但是统一立法不等于只有单一的法律 由于我国幅原辽阔，各地自然、经济、文化、科技水平差异悬殊，在新型城镇化过程中必然存在起步、速度、效益等方面的殊不一致，如果仅用中央统一法律调节规范各地不尽相同甚至很不相同的经济秩序，这种

33、规范效果是可想而知的。从这个意义上说，中央立法和地方立法的协调与并存，不仅是可行的，而且也是必需的。 4.2 实现新型城镇化过程中的法制协调，需要确立地方相对分权的立法制度 有人担心地方立法会导致“地方割据”，这种担忧不是没有根据，如在上个世纪末美国联邦政制下的州际法律冲突，导致州际贸易的抑制或异常增加社会发展成本的恶果，但这种状况最终由联邦政府制定颁行的美国统一商法典的协调作用而告结束，这是值得借鉴的。对此，应该一开始就在中央统一协调之下，制定与中央利益一致的地方性法规，并将自愿采纳中央的统一法则作为地方立法的前提和基本依据，避免中央与地方、地方与地方之间发生不必要的利益冲突。 4.3 实现

34、新型城镇化过程中的的法制协调，在立法方面必须明确中央和地方立法机关各自的立法权限 必须遵循以下几种原则：（1）不得与宪法、法律、行政法规相抵触原则。（2）促进新型城镇化健康发展、提高生产力和科技进步原则。（3）中央立法的指导性与地方立法的相对独立性相统一原则。（4）中央专属立法权不受地方立法权染指原则。（5）中央与地方共有的立法原则。即中央已经立法，地方立法不得与之抵触；中央尚未立法，地方可以先行立法；中央一旦立法，地方先行立法自然失效。（6）立法监督原则。即鉴于新型城镇化过程中立法主体多元化以及为了避免由此而产生的立法无序、立法过滥等不正常现象，由特定主体对中央和各地立法权的运作过程及结果实

35、施监督，使不同的立法目的、内容与效果通过协调得以最大限度的实现，并追究放弃或回避立法监督、立法监督主体的责任，建立有效运作的立法监督体制，最终使整个法制协调在新型城镇化过程中最大限度地发挥作用，并取得最大化和最优化效果。 4.4 建议全国人大立法机构尽快进行前瞻性立法 建议全国人大和国务院联合建立新型城镇化法制协调委员会常设机构，在制定十二届全国人大常委会立法规划过程中，紧密关注通盘把握新型城镇化过程中出现的新情况、新问题，“进行三方面的立法考量：一是在相关领域是否存在稳定的立法需求，二是对于特定社会关系的调整，法律是否为最佳调整手段，三是立法需求是否具有迫切性”。应当从“成熟一部制定一部、成

36、熟一条制定一条的摸着石头过河的立法模式，向科学规划、统筹安排、协调发展的立法模式转变。”5 4.5 城镇化立法应考虑向国际接轨 学习各国趋于成熟的城镇化立法经验，一是以科学、完善的法律体系促进和规制城镇化发展，该法律体系包括税法、环境法、房地产法、行政许可法等多个部门法，以及各国名称各异的城乡规划法。二是立法注重城镇化的全面协调和可持续发展。强调功能区划和规模经济在经济活动中的作用，主张降低交通、交易和信息成本，保护环境，倡导溢出效应的国际化，关注公共利益和私人利益间的平衡。三是突出政府规划行为的合法性和有效性。看重与地方民主相关的制度设计的作用，更关注管理者与被管理者间的联系。四是倡导广泛的社会参与性。不仅仅是公众，其他利害关系方都应当被列入立法考虑，并将各自的利益展现在“桌面”上进行讨论。五是弱化审批程序。在许多国家，审定与其说是一项权力，不如说是一个程序，只有法定的建设控制引导性层面的规划，才能作为审定的唯一法定依据。六是注重立法的可操作性和程序性。如德国建设法典对开发中的补偿赔偿都做出了具体详细的规定，规定了补偿的原则、补偿的受益者和承担者、权利损失的补偿、其他财产损失的补偿、债的继承以及补偿的形式等。七是发挥相对独立的监督机构的作用。尽量避免“谁监管、谁许可、谁查处”是监督制度设计的原则之一。八是强调环境保护。如英国的公共卫生法、环境卫生法、住宅与规