本专科-课程作业《公共管理学》

1、我国农村小额信贷的现状、存在的问题及对策研究摘 要：近年来，“三农”问题成为全国关注的焦点，农村金融发展的困境与“三农”问题的复杂性密切相关，而农村居民资金困难、金融环境恶劣等现象日益突出，农村小额信贷作为一种金融创新服务在时代发展中应运而生，对于我国的经济发展、金融创新，以及实现“中国梦”具有重要影响。本文结合我国的实际情况，通过研究农村小额信贷，分析我国小额信贷的发展现状和存在的具体问题，进而提出解决问题的对策及建议，力图让人们更进一步的了解小额信贷，并积极把握小额信贷带来的实惠，达到使小额信贷缓解中低收入者贷款困难，优化农村金融体制的目的。关键词：小额信贷；农村金融；信贷风险目 录一、我

2、国农村小额信贷发展现状1（一）农村小额信贷发展的经济背景1（二）我国农村小额信贷的发展情况1二、我国农村小额信贷存在的问题3（一）农村小额信贷固有的问题31、贷款人的信用问题32、农村小额信贷市场过于广阔分散33、农贷措施与农户需求不匹配3（二）资金供求矛盾大41、农村资金的分流严重，导致资金匮乏42、农村小额信贷需求者普遍遭受正规信贷规模的约束43、农村小额信贷效益差，可持续发展能力不强5（三）体制不健全带来的问题51、小额农贷实际操作与管理机制不对称52、风险保障机制缺位，制约了农村小额贷款的推广53、小额信贷组织的法律框架与有效监管缺失6三、我国农村小额信贷问题的解决对策7（一）建立农村

3、小额信贷的信用文化氛围71、培育信用文化，营造良好的金融生态环境72、建立有约束力的信誉制度，缓解担保机制缺失造成的不良贷款73、建立完善的政策支持体系7（二）解决资金问题81、搭建平台，构建科学的农村金融组织体系82、不断完善小额信贷的资金供给机制83、建立多层次的小额信贷载体8（三）完善健全农村小额信贷制度体系91、建立和完善小额信贷的风险控制和补偿机制92、完善小额信贷经营管理机制，防范小额信贷风险93、创新机制，增强农村小额信贷内生活力9结语11参考文献12II一、我国农村小额信贷发展现状（一）农村小额信贷发展的经济背景小额信贷最初作为一种扶贫手段在发展中国家兴起，带有很强的福利性质。

4、经过数十年的发展，人们通过实践研究，根据不同国家的实际情况，逐渐摸索出具有可持续性的小额信贷业务模式。目前，国际上相对成熟的模式有四种，即孟加拉乡村银行模式、印度尼西亚人民银行乡村信贷部模式，玻利维亚阳光银行模式，国际社区资助基金会乡村银行模式。小额信贷从国际流行观点看，是专向中低收入阶层提供小额度的持续的信贷服务活动。它通常具有额度小、期限短、分期还款、不需担保或具有灵活多样的担保形式等特点。发展至今，它作为一种新的扶贫手段所取得的成效是举世公认的。它在一些发展中国家已经成功的帮助一部分最贫困人口获得了基本谋生手段，显著提高了生活水平。当前，我国正如火如荼地开展社会主义新农村建设，但建设中还

5、存在着许多问题。人力、土地、资金等都是农村经济发展的要素。其中，人力和土地是农村最丰富的资源，而资金却成了制约农村经济发展的瓶颈。据统计，目前我国农村每年资金需求缺口约为1万亿元，农村发展中的资金供给不足，将深刻影响农村产业结构调整、经济增长和社会稳定，也关系到“三农”国策的顺利实施。小额信贷的产生与兴起，为农民急需的贷款、促进增收等提供了有力的渠道。近年来小额信贷在中国得到了长足发展，农村小额信贷在缓解我国农村金融市场的货币供求矛盾、拓宽信用社资金运用渠道、优化农村金融结构等方面已取得了显著的经济效应。但与国外成熟模式相比还有较大差距，与此同时，小额信贷在我国的发展过程中也日益显现出了一系列

6、的问题。而小额信贷组织可以作为农村金融供给的一个重要组成部分发挥积极作用，并同时担负着社会扶贫、保障的责任，对促进我国农村经济和社会发展发挥重要作用，我国政府也对小额信贷给予了更多的关注。（二）我国农村小额信贷的发展情况我国小额信贷制度自实施以来，表现出发展速度快、涉及面广、效果好的特点。尤其在2001年以后，小额信贷制度在中央银行再贷款政策、农村信用环境改善、国家税收优惠政策等的推动下，得到了迅猛发展。图1-1 小额贷款公司情况统计表数据来自中国人民银行调查统计司由图11可以看出我国小额贷款公司的机构数量、从业人员数、实收资本、贷款余额从2010年至2012年末呈现快速发展的趋势。二、我国农

7、村小额信贷存在的问题（一）农村小额信贷固有的问题1、贷款人的信用问题农业是弱势高风险产业，受自然灾害影响大，加上县域经济中缺乏可靠的产业项目，贷款投向结构单一，主要集中在种植、养殖业，常常受农业自然灾害和市场价格波动影响，贷款风险较高。农户对市场的把握不准，信息不灵，导致生产具有较大的盲从性和跟风问题，严重影响了信用社小额农贷业务的进一步稳健发展，增大了农信社信贷资金风险，使部分小额农贷难以收回。同时，农业生产周期长、见效慢，贷款形成逾期的可能性大；农民无固定收入来源，经济基础薄弱，还款预期难以把握；宣传不够深入，致使少数农户认识模糊，把小额农贷视同国家扶贫贷款，还款意识较为淡薄，甚至恶意逃债

8、。还有的贷户采取骗贷、赖贷、逃贷等多种方式，侵蚀和逃废农村信用社债务，极大地挫伤了农村信用社的支农积极性。2、农村小额信贷市场过于广阔分散小额信贷由于面对的是广阔又分散的农村市场，因而具有涉及面广、操作成本高，管理费用人的特点然而利率却山国家管制，虽赋予了小额信贷相关优惠，但仍相对较低如世界上小额信贷利率一般在16%-18%左右，而我国仅为百分之7%-8%。影响信用社的可持续发展。由此，信用社面临着两难境地，一方面要遵循政府的支农政策，继续开展支农工作。另一方面又要保持自身的可持续性经营，降低风险，提高利润。而权衡两者，农信社又往往出自身考虑，对缺乏经济实力、同时存在潜在高风险的支农贷款持谨慎

9、态度，无法避免地出现信贷配给现象，而他们又恰恰是小额信贷最迫切的需求者，从而形成较大的缺口。3、农贷措施与农户需求不匹配农信社投放小额贷款时，仍多沿袭过去“春放秋收冬不贷”的做法，贷款周期一般控制在一年以内，与农村产业结构和农业经济周期长的特点不相适应。农户小额贷款的金额按一级、二级、三级划分，分别能够按贷款等级贷款5 000元、3 000元、1 000元，主要适合以小规模家庭生产为主的传统农业生产。但目前，大部分农户小规模生产资金可通过自筹解决，农业产业结构调整后，农民加大了对新兴养殖业、高效经济作物、农副产品加工、流通甚至基础设施的投入，他们对大额贷款的需求越来越高，急需多元化的大额信贷品

10、种与之相匹配。农信社小额农贷利率一般上浮80%，年利率普遍在9%左右，造成农户贷款成本较高，付息压力较大。（二）资金供求矛盾大1、农村资金的分流严重，导致资金匮乏我国现阶段农村金融的根本问题是资金问题，特别是需要解决农户的资金需求问题。随着社会主义市场经济体制的建立和农村经济结构调整，广大农民越来越多地参与市场竞争，迫切需要资金支持，而当前农业银行全面收缩乡镇网点机构，将业务的重点转向大中城市和获利高的行业；我国农村金融发展始终面临供给与需求失衡的困境。小额信贷虽然在一定程度上解决了农民贷款难的问题，但相对于农户旺盛的资金需求，农村信用社等提供小额信贷产品的机构资金供给明显不足。其原因一方面在

11、于农村资金大量外流，影响农村资金整体供给。农业发展银行业务单一，服务农村经济的功能存在缺陷，设在农村的邮政储蓄机构只吸收存款，而不发放贷款，大量分流了农村资金。目前邮政储蓄机构是分流农村资金的主要渠道。因此，直接为农民服务的金融 机构实际上只有农村信用合作社一家，但农村信用合作社不能广泛吸收更多社会闲置资金。农村资金的大量流失制约了农村小额信贷发展。另一方面，公益性小额信贷机构主要依靠捐赠。缺乏融资渠道。一旦捐助者和政府资金出现变动，借款者的偿还出现了延迟，小额信贷机构就没有能力对客户的信用需求做出灵活的反应。一方面是农户强烈的资金需求，另一方面是农村资金的大量流失，农村的资金缺口很大，形成了

12、求大于供的局面，农民贷款难的问题长期没有得到实质性的解决。2、农村小额信贷需求者普遍遭受正规信贷规模的约束在评价小额信贷满足农村金融需求的情况时，不仅要看其覆盖范围，还要看其满足的程度，即获得贷款的农户其资金需求是否得到了切实的满足。然而，从我国目前的情况来看，信用社在农村金融服务方面更追求覆盖面，特别是小额信贷业务的开展，使小额贷款发放户数成为信用社的重要考核标准。而且大部分信用社从分散风险的角度考虑，对大额贷款的发放比较慎重，往往需要经过层层审批，且资金需求者申请的贷款金额通常被大幅度压缩。3、农村小额信贷效益差，可持续发展能力不强主要是指小额信贷的开展没有与农业产业化经营结合起来。农户单

13、独面对市场，市场信息不足，承受市场风险的能力较弱。既没有走“农户金融机构公司”的产业化经营之路，也没有发挥发放贷款的金融机构的中介作用。由于现阶段我国农村小农经济的存在，产业以一家一户经营为主，加之市场化不充分，信息不畅，这就造成得到小额贷款的农户的产品卖不出去，严重制约了小额信贷的可持续发展。（三）体制不健全带来的问题1、小额农贷实际操作与管理机制不对称一是小额农贷的超常工作量与农村信用社信贷人员偏少、管理手段落后、社会诚信观念淡薄等的矛盾非常突出。二是小额农贷责权利不对称。目前对到期不能收回贷款的信贷员采取的各种责任清收措施，导致信贷员所承担风险与利益的不对等，从而影响了信贷人员的工作积极

14、性。即使上级下达硬性指标，信贷员仍然惧贷、惜贷，使小额农贷的推广效果大打折扣。三是小额农贷的贷款期限与农业生产周期不对称。中国人民银行对农村信用社贷款管理暂行规定中明确规定“贷款期限为6个月以内（含6个月）”，这就从源头上限制了农村信用社发放农业贷款的期限。再加上农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法中规定贷款期限“一般不超过1年”，从政策上就没有建立起一种中长期贷款机制。 2、风险保障机制缺位，制约了农村小额贷款的推广小额信贷制度的风险主要体现在以下几个方面:一、小额信贷项目项目管理缺乏严格的责任管理，有相当一部分是由地方政府基层组织提出并组织实施的。可是，信贷资金的风险并不是由他们承担，而

15、是农户。二、小额信贷资金的使用缺乏有效的约束机制，一方面小额信贷资金的发放面向千家万户，资金数额较小，可管理的难度是想当大，也存在任意信贷和人情信贷的问题。另一方面，有相当一部分农户把小额信贷资金，当作无偿的扶贫款随意挪作他用，对如何利用小额信贷资金缺乏技术上的支持和信心。三、小额信贷资金的回笼缺乏可靠的保障机制，一方面小额信贷资金的回收，依靠农户的收益，如果项目没有选好，或者由于市场的原因，导致原来的计划不能实现，造成了损失，农户也就没有办法如期偿还贷款。另一个就是自然灾害，导致农户造成巨大的损失，同样是农户难以承受的损失，小额信贷资金的回笼也就难以保证。四、小额信贷的运作缺少有效的补偿机制

16、。在我国小额信贷的在扶贫中的利率受到严格的限制该利率往往低于正常商业贷款的利率，这种低利率又和小额信贷制度的较高管理成本和呆帐坏帐根本不相适应，所以小额信贷运作难以有效的补偿。3、小额信贷组织的法律框架与有效监管缺失目前我国小额信贷组织还处于摸索试点阶段，没有一整套法律框架来界定小额信贷组织的法律地位，也没有系统的监管框架来对小额信贷组织实施有效的监管。尽管国务院扶贫办和中国扶贫基金会大力支持我国进行小额贷款扶贫的项目试验， 但小额贷款的各种组织还未能完全获得正式的合法身份。而且，小额贷款以何种组织身份来进行运作，尚未确定下来。作为临时性的制度安排，小额信贷公司要在国家工商局注册，其试点的整个

17、过程以及试点方案的制定也由央行和当地政府进行审批和把关。这种临时性的制度安排存在着一些潜在的矛盾，也对未来的有效监管形成了一些障碍。三、我国农村小额信贷问题的解决对策（一）建立农村小额信贷的信用文化氛围1、培育信用文化，营造良好的金融生态环境一是加快农村征信体系建设，依托全国集中统一的企业和个人信用信息基础数据库，尽快规范和完善农户和农村小企业信用档案，建立信息共享机制。二是进一步加强以信用户、信用村、信用乡（镇）创建为主体的“信用工程”建设，发挥好地方政府主导、银行推动、全社会参与的作用，提高全社会的诚信意识。三是法院、银行、政府密切配合，坚决打击一切形式的逃废债行为，净化农村社会信用环境，

18、构建农村小额贷款可持续发展的良好金融生态环境。2、建立有约束力的信誉制度，缓解担保机制缺失造成的不良贷款现行小额信贷中担保机制的缺失，也是造成信贷人员惜贷，放贷顾虑多的重要原因。一般认为农民没有多少资产抵押，农业生产经营中不确定性又很大，因此，农民一旦亏损后，多半会赖帐。然而这里却忽略了信誉制度一种有效的约束制度。事实上，在农村中，个人信誉是非常被看重的，因为信誉很人程度决定了一个村民在整个村社结构中的地位，小额信贷之所以不设抵押担保在实践中仍取得较成功的经验，也是信誉制度的约束性发挥了作用。然而信誉制度也需要进一步落实，对不履行到期还款义务的借款人产生确实的影响，使之真正发挥其应有的作用。对

19、于借贷的农户应设立严格的账户管理，建立健全准确的账户信。有条件的地方实行联网操作。对违约不还贷的农户的姓名子以公开，并与其他金融机构建立信息共用机制，对其将来欲再取得小额信贷及其他金融贷款的款项进行约束。在还款约束机制发挥其应有作用，不良贷款逐步减少的情况下，小额信贷的贷款额度、放款期限问题也会逐渐放开。3、建立完善的政策支持体系首先，可以借鉴国外一些国家的成功做法，并结合我国实际，尝试由各级政府设立风险投资基金，对薄弱产业、弱势地区、弱势群体提供支持，培育出更多的符合小额信贷发放条件的借贷主体。其次，借鉴国际小额信贷的通用做法，由地方政府、金融机构共同出资建立小额信用贷款风险补偿基金，以解决

20、小额信用贷款因涉及面广、政策性强、投入成本高而容易形成“财务不能自立”的风险补偿 问题 。再次，可以组建农村政策性保险公司，创立政策性保险基金，主要为农户、农业和农村提供互助性的保险，为开办小额信贷的金融机构提供保险服务和补偿业务。最后，可以给予开办农村小额信贷达到一定量的金融机构给予税收优惠以调动各种金融机构开展此项工作的积极性。 （二）解决资金问题1、搭建平台，构建科学的农村金融组织体系实践证明，发展农村小额信贷符合我国社会主义初级阶段的基本国情，国家应积极鼓励和支持。我国农村小额信贷通过约十年时间的发展，取得了巨大成就，但现有的农村金融体制难以实现农村资金的有效配置，必须在总结经验教训的

21、基础上，针对不同的经济圈、产业带、地域差、政策特点等实际状况，分类分层次构建新型的农村小额信贷组织服务体系，从根本上解决农村需要什么，要办什么样的机构，哪里需什么就办什么的问题，避免机构设置的简单重复，极为重要是，在农村小额信贷组织架构设计上，要尊重和引导民间的自主创新，不拘一格，政府要及时进行总结，监管部门应监管适度，不能再走上层规划，基层照搬实施的老路。2、不断完善小额信贷的资金供给机制从国外的发展经验看，小额信贷运作需要有一定的规模和覆盖率才可以实现自身的可持续发展，不断完善小额信贷资金供给机制，解决农村小额信贷资金来源受制约，以及由此引发小额信贷需求与供给失衡的问题。在具体实施方面：一

22、是发展多层次的小额信贷载体，利用多样化的资金供给满足多层次的农村金融需求。在利用原有农村正规金融机构的基础上，大力发展各类新型农村金融机构，利用非政府的小额信贷机构弥补正规金融机构的不足，整合本区域的民间资本，增大小额信贷的资金供给。截至2009年10月末，134家新型农村金融机构相继开业，其中村镇银行114家、贷款公司8家、农村资金互助社12家。二是应在明确小额信贷机构吸收资金有关法律问题的基础上，协调农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行、国家扶贫开发基金等机构，形成有效的小额信贷的资金批发机制。同时，应建立非吸收存款类小额信贷机构向吸收存款类小额信贷机构发展的政策通道，拓宽可持续的资金供给

23、来源。3、建立多层次的小额信贷载体在未来的若干年，中国小额信贷的主要力量在农村，很可能是农村信用社和邮政储蓄银行，以及少量中小型的民营小额信贷机构。农村信用社具有合法的金融机构身份、专业技术和管理能力，其经营网点遍布全国农村，它也是目前服务于农业、农村和农民的主要金融机构。不过，目前各地农信社小额信贷的发展并不平衡。邮政储蓄银行也经获准成立。它覆盖面较广，尤其有农村的庞大网络机构，具有经济实力强和网络科技优势。不过，目前邮政储蓄系统还缺乏大量从事信贷工作的专业人员。（三）完善健全农村小额信贷制度体系建立健全农村小额信贷的制度体系，对保护农村小额信贷的发展起到了重要作用。我们应通过几个方面完善农

24、村小额信贷体系：1、建立和完善小额信贷的风险控制和补偿机制首先，金融服务机构要对农户的承包面积、经济收入情况等第一手资料要详细记载并经常更新。国家要尽快建立小额信贷的风险补偿机制，通过建立风险补偿基金，用于弥补因自然灾害等不可抗拒因素形成的小额信贷损失。其次，建立利息支出补偿机制。对信用社支农资金的利息支出由国家拿出一定的资金给予补偿，或提高农村信用社存款准备金利率，这既比国家直接向农民补贴切实可行，又可以在无形中增加社会信用值，加速支农资金的流转速度，提高信用社支农效率。2、完善小额信贷经营管理机制，防范小额信贷风险完善农户小额信用贷款内部控制制度，结合小额信贷业务发展状况，建立和不断完善业

25、务监督、财务管理、风险预测等各项内控制度，尤其加强对小额信用贷款质量的考核，对小额信贷放得出、收得回的信贷人员给予鼓励。建立农户小额信贷风险机制，强化审计稽核部门的监督功能，对农户小额信用贷款工作做到事前、事中、事后全程稽核。加强金融法制建设，为小额农贷发展提供所需要的政策、法律环境。 3、创新机制，增强农村小额信贷内生活力随着农村经济的发展和新农村建设进程的加快，对农村小额贷款产品、程序、额度、对象、用途、利率等方面都提出了更高的要求。在贷款对象上，进一步拓宽小额贷款投放的广度，在支持家庭传统种养业农户的基础上，将服务对象扩大到农村多种经营户、个体工商户以及农村各类微小企业；在贷款用途上，根据当地农村经济发展情况，做好普惠型支农的同时，做好提升型支农，支