关于全盟禁牧工作现状对畜牧业和生态环境保护影响情况的调研报告

1、关于全盟禁牧工作现状对畜牧业和生态环境保护影响情况的调研报告为了解我盟实施禁牧后草原生态环境状况，进一步推进全盟禁牧政策的落实和舍饲畜牧业发展， 5月10日至13日，盟政协黄宝平副主席带领由盟政协人口资源环境委员会主任司建华、盟农牧业局副局长冯玉臣及盟草原监督管理所、盟政协办公厅相关人员组成的调研组，深入到突泉县、科右中旗、科右前旗和扎赉特旗4个旗县的个苏木乡镇、10个嘎查村，对全盟禁牧工作现状及对畜牧业和生态环境保护影响情况进行了专项调研。调研组采取入户走访调查、收集分析有关资料，与旗县、苏木乡镇、嘎查村的有关同志座谈、实地察看各地草原植被恢复状况、详细了解农牧民发展舍饲养殖等情况的方法，基

2、本摸清了全盟禁牧工作情况。现报告如下： 一、基本情况（一）全盟草原及畜牧业基本情况 兴安盟草原面积4551万亩，其中，可利用草原面积3918万亩；正常年份，全盟草场青草产量可达35亿公斤，干草产量可达10亿公斤。兴安盟草原类型多样，主要划分为草甸草原、干草原、草甸、低地草甸和沼泽草原五个草场类型，其中，草甸草原类的面积为3108.7万亩，占草原总面积的68.3%。近年来，受气温和人类利用方式等因素的多重影响，兴安盟草原退化情况日趋加重，目前，全盟草原退化面积2355.6万亩，占草原总面积的60.1%，其中，退化面积2115万亩，沙化面积111.3万亩，盐渍化面积129.3万亩。兴安盟天然草场每

3、百亩载畜量为15只绵羊单位，按照3918万亩可利用草原计算，可载畜588万只绵羊单位，目前全盟实际载畜量为785万只绵羊单位，超载197.1万只绵羊单位。全盟草原“双权一制”面积2534.5万亩。草牧场全部落实到户。全盟共发放草原所有权证书695本，发放使用权证18998本。在落实草原“双权一制”的基础上，草原管理正在逐步推行规范化管理。目前，全盟每年可完成人工种草300万亩，改良退化草场100万亩，种植青贮150万亩，开展鼠虫害防治600多万亩。 兴安盟实行草原畜牧业生产经营方式的地区草原总面积3342万亩，占全盟可利用草原总面积的85.3%，草食家畜存栏527万头只，占全盟草食家畜总头数的

4、82.7%。2009年，草原畜牧业产值31.3亿元，占全盟畜牧业产值的64.3%。经过多年建设，我盟草原畜牧业基础设施建设有了很大提高，2009年，草原畜牧业共有牲畜棚舍14.6万间，圈养牲畜472.1万头只，占草原畜牧业牲畜存栏总量的89.6%，饲草料基地193万亩，人畜饮水井17万眼，牧业机械6467台。 2009年牧业年度，牲畜总头数793.9万头只，其中，大小畜637.4万头只，生猪156.5万头。2009年，畜产品产量达到：肉16.4万吨，奶22万吨，禽蛋1.5万吨，绒毛1.4万吨。2009年，全盟新打人畜饮水井1万眼，人工种草326万亩，改良草场70万亩，新建牲畜棚舍0.9万座。全

5、盟以旗县市为单位实施“一业为主，率先突破”战略，形成了具有规模优势的奶牛、生猪、肉鸡、肉牛和肉羊产业区；从全盟牲畜存栏总量上看，“小畜换大畜、劣畜换优畜”措施效果明显，肉牛存栏43.4万头，奶牛存栏15.5万头，生猪存栏156.5万头，分别占牲畜总头数的5.5%、1.9%和19.7%，较上年分别提高了0.7个百分点、0.4个百分点和4.5个百分点。 （二）禁牧工作开展情况 草原生态资源是我盟广大农牧民赖以生存和发展的自然资源，由于长期以来的过度放牧和开垦，使得草原植被遭到严重破坏。为尽快恢复草原植被，保护草原生态资源，我盟从2007年起实施了草原禁牧休牧制度，目前全盟禁牧面积约为3000万亩，

6、季节性休牧面积约800万亩。通过实地调研，调研组认为全盟实施禁牧封育以来，各旗县市都加强了对禁牧工作的组织领导，各级政府陆续推出了禁牧的相关制度，加大了宣传教育力度，加强了违规放牧的查处力度，采取不同措施使全盟禁牧工作取得了一定成效。一是加强组织领导。旗县市、苏木乡镇、嘎查村三级党委、政府、业务部门成立了禁牧封育工作领导小组和办事机构，每年逐级签订禁牧工作责任状，农牧、林业、公安等部门各负其责、通力合作，推动禁牧工作的开展，并帮助群众解决禁牧中遇到的各种困难。各级禁牧执法队伍坚持全天候巡查，对违反规定偷牧的行为进行了严厉打击，2009年全盟现有的107个禁牧工作队（包括苏木乡镇）、1096名队

7、员实施禁牧休牧督查4839人（次）、处罚偷牧畜群5618群，盟草原监督管理所对有偷牧行为的地区及不符合法律要求的行为进行了随时检查和及时通报，有效地遏制了偷牧活动，保障了禁牧政策的有效实施。二是进行广泛宣传。为树立舍饲养畜新观念，旗县市农牧部门与新闻媒体配合，利用广播、电视、报纸、农牧业信息网等媒介，开展了形式多样的禁牧舍饲宣传活动。截止目前，盟旗两级共发放宣传手册30余万份，出动宣传车874台（次），干部下乡开展禁牧宣传1167人（次），并通过张贴标语、横幅、公告、通告等形式加强了对禁牧休牧、舍饲养畜的宣传力度，为禁牧休牧工作取得更大的成效奠定了基础。三是组织考察学习。禁牧工作实施以来，盟行

8、署组织各旗县市分管领导、农牧业局和乡镇干部赴鄂尔多斯市达拉特旗开展了考察学习。各旗县市政府也组织了多个参观考察团赴通辽、赤峰及青岛、黑龙江、辽宁盖州市进行考察学习，推广舍饲养殖的成功经验，为禁牧封育创造了良好的舆论氛围。四是政策引导典型引路。各旗县市政府在禁牧舍饲工作中发挥主导作用，积极与金融部门协调，争取贷款，并适当降低风险抵押金比率，延长贷款回收期限。通过政策引导，目前全盟建设舍饲养畜示范村嘎查530 个，建设育肥牛羊示范户4400 多个，新建和维修标准化牲畜棚舍1.6万座，208万平方米，建设青贮窖1.7万个，购置秸秆加工机具3000多台套，每年结合退耕还草种植优质牧草达到300多万亩，

9、种植青贮作物 150万亩，引进小尾寒羊等适合舍饲养殖的优良牲畜20多万头只。五是搞好技术服务。各旗县市把科学养畜、提高畜牧业生产质量作为禁牧舍饲的重要措施来抓，大力加强棚圈、饲草料基地、动物防疫和家畜改良体系建设。突泉、扎旗等地通过召开现场会形式，大力推广饲草料“三化两贮”技术和机械打包、暖棚养殖、人工种草、疫病防治、家畜改良等新技术，并招聘畜牧兽医技术人员为基层服务，为舍饲养畜提供了组织和技术保障。各地在加强科技社会化服务的同时，积极开展农牧民养殖技术和经营管理知识培训，为农牧民举办畜牧业技术培训班1100多期，培训基层科技人员及农牧民14万人次，提高了农牧民养殖技术和经营水平。六是加强畜产

10、品流通体系建设。各旗县市积极引导农牧民组建各类专业技术协会和专业合作经济组织，突泉县种植、养殖专业技术协会发展到59个，农牧民经纪人发展到近千人，使农牧民通过合作互助提高了生产效率和经营效益。各旗县市还以培育壮大龙头企业为突破口，促进养殖基地与加工龙头的衔接，实行产加销一体化经营，加快畜牧业产业化发展速度，提高畜牧业建设水平。扎旗源龙源、前旗兴牧公司、突泉县安达牧业、乌市蒙犇公司、德大公司等一批畜产品加工龙头企业日益发展壮大，为带动农牧民发展舍饲养畜发挥了重要的作用。在禁牧工作中，各旗县根据本地实际，在坚持实事求是、科学发展原则基础上，科学有效地落实禁牧政策，积极寻求符合本地区特点的禁牧方法和

11、措施，取得了很多的经验和成果。 突泉县在大力宣传禁牧政策的同时，注重发挥政府在禁牧工作中的责任主体作用,狠抓禁牧政策责任和措施的落实，县、乡、村层层成立领导组织，签定责任状，纳入目标管理考核。实行镇村禁牧队为主常年抓，县农牧业局、林业局草原监理林业公安巡查抓，确保禁牧落到实处，见到实效。为保证禁得住，实现生态效益与畜牧舍饲效益双赢，县政府大力推进饲料生产基地建设，全面加强畜群结构调整，加快改良步伐。在发展生态畜牧业的同时，前瞻性地推进品种的转变，强力推进禽类养殖、设施农业和蔬菜三大产业，引导农民向现代高效农牧业转变，改变农民生产方式，使生态保护和恢复得到有效的助推，近年来突泉县的自然生态有了很

12、大的改善。 科右中旗在积极宣传禁牧政策、加大执法和舍饲养殖推广力度的同时，依据本地畜牧业发展的客观实际，将全旗畜牧业生产区划分为休牧区和禁牧区，虽然禁牧效果不明显，草原退化沙化严重，但他们强力推进草原“双权一制”的落实，在全盟土地排查中全面落实了草原“双权一制”，为推动草原建设和保护起到了积极的现实作用。 科右前旗在全面落实禁牧政策的同时，大力推广舍饲养殖，通过品种改良、畜群改良等一系列先进技术的推广，强力推进牧区和半农半牧区舍饲畜牧业的发展，全旗畜牧业生产不但没有受到影响，反而取得了连续几年的大丰收，部分地区草原植被恢复效果也比较明显。 扎赉特旗依据本地客观实际，出台了有关禁牧政策和法规，规

13、定退牧还草项目区、林业工程项目区、水保生态示范区全年禁牧，其他地区实行季节性休牧。虽然扎旗林草矛盾较突出，个别以造林为名开垦草原整地造林引发了很多矛盾，但在旗委、旗政府的高度重视和强力推动下，全旗实施了“大群变小群、小畜变大畜、劣畜变优畜”等措施，使畜群结构发生巨大变化，优良畜种和优良品种明显提高，饲草料种植面积不断扩大，饲草料利用率不断提升，专业化、集约化养殖小区迅猛发展，全旗舍饲畜牧业蓬勃发展，已经成为全旗的支柱性产业。(三)禁牧工作取得的成效及对畜牧业发展和生态环境的影响 通过坚持不懈的禁牧封育和国家生态工程的有效实施，全盟天然草原和荒山植被得到有效保护，自我恢复能力逐步提高，草场退化、

14、沙化、盐化的趋势得到有效遏制，草原生态环境得到明显改善，出现了“整体遏制、局部好转”的良好局面。如突泉县和乌兰浩特市周边的草原植被明显好于前些年，阿尔山市、科右前旗、扎赉特旗的局部地区也有了明显的改观，各旗县禁牧项目区内的牧草高度、盖度和青干草产量都有了明显提高。草牧场植被盖度由禁牧前的不足10 %提高到25-30%多，生态环境的改善，也提高了土壤涵养水源的能力，有效地防止了水土流失。 禁牧工程实施后，畜牧业产值取得不降反升的良好成效，畜牧业总产值由2007年的359004万元增至2009年的507958.9万元，增加了 41.5 %。农牧民收入中来自于畜牧业的比重逐年加大，畜牧业平稳、健康发

15、展为农牧民增收做出了重要贡献。禁牧工程实施后，通过政府扶持、项目投资进一步完善了畜牧业基础设施，增强了畜牧业的防灾抗灾能力，也为科学养畜的进一步推进奠定了基础，禁牧、休牧区以放牧为主的饲养方式正逐步向舍饲半舍饲转变。以突泉县2000年和2009年数据对比看，牲畜头数变幅小，减量少，保持了平稳发展的态势。家畜头数为702029、632136，大小畜头数为563166、541151，大牲畜头数为50371、56385；牲畜改良化程度明显提高，多出栏、快周转的饲养管理方式得到普遍推广。大牲畜优改率从53%提高到93.6%，其中：绵羊优改率从36%提高到94.1%，山羊优改率从30%提高到93%；年出

16、栏牲畜从336720头只提高到588026头只，出栏率从47.96%提高到93.02%。随着盟旗两级对禁牧和舍饲养畜工作的大力实施和推进，牲畜的品质和效益得到逐步提高，也一定程度增加了农民收入。二、存在的问题及原因 通过全盟各级干部群众的不懈努力，全盟的禁牧工作取得了一定的成效，但全盟禁牧工作还不彻底，不同程度地存在偷牧、超载和乱开荒现象,个别地方乱开草原破坏生态平衡、与民争利引发了激烈的社会矛盾。同时，生态保护建设、管护资金投入不足、畜禽良种繁育基础设施薄弱、相关技术服务不到位、棚圈建设和饲草料基地建设滞后、优良畜种的推广工作收效缓慢等问题，使生态环境保护工作面临严峻形势。具体问题及根源有以

17、下几方面：第一，个别地区干部群众的思想认识不到位。实行草原禁牧、舍饲养畜后, 由于各旗县市领导干部思想认识不统一，工作开展的也不均衡，领导干部认识到位的工作开展的较有成效；领导干部认识不到位，重视不够的，禁牧舍饲工作开展艰难；有的旗县禁牧工作也存在上热下冷的状况（旗县领导认识高、干部群众认识不高），工作收效不大。对于农民群众来讲，实施禁牧、舍饲养畜初期，修建棚圈、青贮窖等基础设施先期投入较大，还需投入专门的劳动力，储备四季的饲草料等，导致农户饲养牲畜成本增加，加之禁牧改变了多年的生产习惯，少数农牧民习惯于长期形成的自由放牧的生产方式，对推行舍饲圈养工作积极性不高，持观望态度的农牧民居多，部分地

18、区牲畜仍存在散放和夜牧现象出现。第二，禁牧工作统筹协调机制不健全。禁牧工作由农牧、林业、水利、科技、财政、扶贫、执法等部门相互配合，共同推动。而个别旗市对禁牧工作缺乏统筹协调和通盘考虑，存在管理部门和监督部门责任不清、分工不明的问题，虽然各旗县市与苏木乡镇签订了禁牧责任状，但实际工作中多是畜牧和林业部门起主导作用，禁牧工作未形成齐抓共管、协调配合的局面。 第三，草原“双权一制”的落实完善工作不到位。由于1998年全盟草牧场“双权一制”落实中草场没有完全划分落实到户，权属不清，群众对草场无法实施管护和监督，形成公共草场大家放牧，滥牧超载严重，造成草原退化、沙化日趋严重。第四，社会化服务水平低。虽

19、然各旗县市在禁牧舍饲工作中强化了服务工作，但服务水平低。普遍存在棚圈建设、饲草料基地、青贮窖建设滞后，优良畜种的推广和牲畜改良工作没有全面展开，金融信贷、科技推广、卫生防疫、市场开发服务不到位的问题，尤其是解决农牧民生产生活出路的替代产业发展缓慢，在一定程度上影响了禁牧工作的顺利开展。 第五，草原执法队伍建设不完善。禁牧工作是一项风险性较大的执法工作，禁牧行动中执法人员的安全常难以保障，禁牧下乡督促检查、调查取证、宣传报道等也需要经费保障。调研中了解到各旗县政府多数没有专项禁牧经费，旗县市草原监督管理机构普遍存在经费紧缺的问题，草原监督管理机构除人员工资外基本是依靠罚没款的返还维持日常的运转。

20、 第六，缺乏畜牧业生产配套补贴。近年来，国家对农牧民的政策性补贴逐年增加，但许多政策主要惠及到农村、农业和农民，如农民享受到了种粮补贴、农资补贴、退耕还林补贴等，而对牧民的补贴廖廖无几。广大牧民普遍反映政府对牧民的补贴力度不够，补贴范围太窄，农区和半农半牧区享受不到“牧民购置牧业机械累加补贴”政策。缺少各级政府在舍饲圈养工作方面基础设施建设、饲草种植加工、收割机械以及良种繁育等方面的资金和政策支持，舍饲养畜工作进展缓慢。 第七，饲草料贮备严重不足。调研组看到一些嘎查村养畜户院中除了秸杆、柴草，不见任何喂牲畜的草料，牲畜饲养管理粗放。如果实施舍饲，一只羊一年需要优质干草约600公斤、青贮饲料约3

21、00公斤、精料约35公斤，这是实施禁牧舍饲的物资保障。按照多年惯例，各苏木乡镇储备的牲畜饲草料只能维持到来年4月底，推行舍饲圈养后，5-9月份的饲草料大部分只能依靠购买来解决，当前饲草料不足是实施牲畜舍饲圈养的较大难题。 三、几点建议（一）强化对禁牧工作的组织领导。禁牧工作是一项长期而艰巨的任务，涉及多个部门，为更好地协调工作和便于督促检查，建议盟委、行署成立禁牧工作专项推进办公室，旗县、苏木乡镇对应成立相应机构，并在全盟考核指标体系中增加对旗县党政领导和苏木乡镇干部在草原生态保护工作方面考核的权重，加大考核力度，进一步提高各旗县市党政领导对禁牧工作的思想认识，强化苏木乡镇、嘎查村干部监管草原

22、的主体意识，发挥好基层监管作用,形成党委重视、政府主导、旗县、苏木乡镇、嘎查村干部三级联动抓禁牧的工作局面。（二）完善落实禁牧各项配套政策法规。根据禁牧舍饲工作需要，建议尽快出台以下配套政策和法规：一是由各旗县市人大常委会立法，明确偷牧、超载、乱开草原的违法性质，根据各地实际情况出台禁牧工作的政策法规，明确目标，落实责任，坚决打击开垦草原、草原超载放牧和偷牧等破坏生态环境的违法行为。二是积极向国家、自治区呼吁尽快制定禁牧的执法依据，并比照“三农”，制定落实各类“三牧”的财政补贴政策和生态补偿制度，如禁牧和季节性休牧的补偿制度、棚圈和青贮饲料补偿制度、人工种草补偿制度、饲草料加工机械补偿制度、畜

23、种改良补偿制度等。同时，积极向国家、自治区争取资金对全年禁牧、季节性休牧的牧户给予适当的补贴；对按“草畜平衡”核减牲畜的农牧户，按核减数对牧民进行一次性补贴；对种植饲草料、建设棚圈、改良牲畜的农牧户给予相应补贴，并扩大牧业机械补贴受益面等，使农牧民在短期内生活水平不下降，长期内具有可持续发展的能力，促进禁牧舍饲依法健康有序开展。（三）建立健全生态环境保护建设的资金保障机制。全盟各级政府要高度重视生态保护建设和禁牧工作，确保每年有必要的专项资金投入并逐年有所增加；确保生态保护建设资金纳入各级财政预算，特别是要把农牧区实施围封禁牧、舍饲养畜等措施所需要的资金纳入财政预算。各级人大要充分发挥审查批准

24、财政预算的职能，确保生态建设资金在预算中得到安排落实。 （四）下大力气坚决整治偷牧、超载、乱开草原行为。htf绿色是兴安的底色，也是最大的资源优势，各旗县市作为责任主体，要统一思想行动，坚定不移地全面执行兴署发200912号文件兴安盟行政公署关于实行禁牧的令、兴署发200913号文件兴安盟行政公署关于禁止开垦草原的令等各项禁牧政策法规，采取果断措施，加强行政问责，自上而下层层签定责任状，进一步落实好苏木乡镇和嘎查村的草原监管责任,组织协调林业、农牧、水利等有关部门通力配合，齐抓共管，综合执法，严格核定草原牲畜承载量，减轻天然草场压力，真正把草原的管、建、用和责、权、利落到实处。对重视不够、工作

25、不力、管护失控的，要严肃追究相关人员的责任。要坚决杜绝在退牧还草项目区和已落实草原“双权一制”的草原内以任何名义进行植树造林；对批准的造林项目未按规定造林，进行整地造林和林粮间种等违规行为建议由林业部门给予收回林权证等惩戒措施。（五）继续全面落实草原“双权一制”政策。要借助全盟土地排查工作，彻底清查，确权到户，不折不扣地将草原“双权一制”政策落实到农牧户，在权属明确的同时，与经营户签定草牧场管护协议，使全盟农牧民人人有责任，进而由少数人监管草原向群众监管转变，全民共同监督、保护、管理草原。（六）有计划、分步骤、逐年稳步推进舍饲养畜工作。对农牧民来讲，由传统放牧转变为舍饲圈养是生产方式的一次重大变革，不仅需要解决好农牧民的思想认识问题，更要切实为他们提供必要的扶持和帮助，引导农牧民尽快适应新的生产方式。全盟各级政府要坚持压群扩面的思路，把推进“五化”，即牲畜良种化、饲养棚圈化、喂养科学化、生产规模化、经营产业化作为畜牧业发展的重点内容，加快建立和完