工程审计概述

1、工程审计工程审计 第一章概述第一章概述 豆腐渣工程豆腐渣工程v1.1998年年2月湖北月湖北焦家湾焦家湾大桥突然跨塌，大桥突然跨塌，11人死、人死、6人重伤。人重伤。v2.1999年年7月甘肃岷县月甘肃岷县洮河卧桥洮河卧桥突然跨塌。突然跨塌。18人死亡和失踪。人死亡和失踪。v3. 1999年年12月月钱塘江大堤钱塘江大堤烂泥工程。烂泥工程。v4. 2001年年11月宜宾市月宜宾市南门大桥南门大桥 3车坠江车坠江2人人死亡死亡2人失踪人失踪 v.2005年年11月遵义市月遵义市珍珠大桥珍珠大桥忽然垮塌，死忽然垮塌，死16人人 。第一节 什么叫项目？一、相关概念的界定（一）建设项目 按照一个建设单

2、位的总体设计要求，在一个或几个场地上进行建设的所有工程项目之和。1 在一个总体设计范围内，既包括主体工程也包括相应的配套工程，一个建设项目可以有若干个相互关联的单项工程，这些单项工程可以跨年度或分期分批建设。2 虽然同属一个部门、一个地区或一个企业集团，但不属于一个总体设计范围，互不关联、分别核算又分别管理的项目不可作为一个建设项目。3 一个建设项目可以是一个投资主体，也可以有若干个投资主体。 建设项目是指在一个总体设计范围内，由一个或几个单项工程所组成的，经济上独立核算、行政上统一管理的建设单位。1 基本建设项目新建扩建改建恢复迁建2工程项目分类工程项目分类 1）按投资的再生产性质划分（1）

3、新建项目 从无到有、“平地起家”项目，在原有固定资产为零的基础上投资建设的项目如：银川市西夏万达、中海国际社区、阅海新天地等（2）扩建项目 在原有基础上投资扩大的建设项目。企业现有规模不能满足企业生产能力或承载能力时，需要对企业进行扩大 3）改建项目 对原有设施、工艺条件进行改造的项目。常见的项目就是为保护物质文化遗产而改建的项目。（4）迁建项目 由于环境保护、安全生产、生存环境恶劣等原因，需迁移到另外的地方进行建设的项目 （5）重建项目 因为自然灾害、战争和人为灾害等原因，使我们的项目、家园受到破坏时，重新建设的项目。（6）技术改造项目:将原有的技术进行更新的项目（7）技术引进项目 也是技术

4、改造项目的一种，也有少数新建项目 宁夏贺兰山体育场，区内最大的单体建筑，可以容纳4万人，总面积10.7万m2，总投资8.16亿元，是西北地区最为先进的体育场之一，引进22项先进的技术，屋顶罩棚是由德国进口的1.5万块8mm厚的实心阳光板拼接而成。阳光板的作用：防止紫外线的伤害、隔热、隔音、采光、阻燃等优点 一单位，原有基础薄弱，新增加规定资产价值超过该单位原有全部固定资产三倍以上，称为（） A新建项目 B扩建项目 C恢复项目 D改建项目2 技术改造项目a技术改造项目一般针对的是生产性项目。B技术改造的目的是增加花色品种、提高产品质量和生产效益。C技术改造项目包括设备、工艺流程和生产线的改造，也

5、包括与之配套的工程的改建，因此需要注意，工程的改造建设可能属于基本建设，也可能属于技术改造，依据项目属性而定。 基本建设项目和技术改造项目的审批归口在什么部门？ 根据我国现行审批制度要求，无论是基本建设项目还是技术改造项目，其审批归口统一在国家或地方的发展改革委员会，企业投资项目除外。（二）固定资产投资项目 固定资产：是使用期限超过一年，单位价值在规定标准以上，并且在使用过程中保持原有实物形态的资产。 包括房屋及建筑物、机器设备、运输设备、工具器具等，这些资产在建造或购置过程中发生的全部费用都构成固定资产投资。 当前，关于建设项目审计的描述有（1）基本建设审计；（2）建设项目审计；（3）固定资

6、产投资审计。上述说法上有无区别？二、建设项目的特点 1固定性、多样性、建设过程的长期性。 2具有一定的约束条件。 3遵循一定的建设程序，经过特定的建设过程。 凡没有各类建筑物、构筑物的建造，不需要安装设备、工具器具的投资活动，只作为固定资产购置，不作为建设项目三、建设项目的建设程序（一）开工前准备阶段1.编制并报批建议书 国务院2004年7月16颁发的国务院关于投资体制改革的决定要求，今后政府相关有权部门只负责审批政府投资为主的项目，对企业投资为主的项目实行备案制2编制可行性研究报告（1）可行性研究 规定大中型项目、利用外资项目、引进技术和设备进口项目都要进行可行性研究。（2）编制可行性研究报

7、告（3）可行性研究报告审批3编制设计文件 根据国家文件规定，如果初步设计提出的总概算超过可行性研究报告确定的总投资10%以上或其他主要指标需要变更时，要从新报批可行性研究报告。4进行建设准备5编制年度计划6选择施工单位，签订施工合同（二）在建阶段 开工日期：是指建设项目设计文件中规定的任何一项永久性工程第一次正式破土开槽开始施工的日期（三）竣工验收阶段1竣工验收的范围和标准 国家规定，已具备竣工验收条件的项目，三个月内未办理 验收投产和移交固定资产手续的，取消企业和主管部门的基建分成，有银行监督全部上缴财政。2申报竣工验收的准备工作3竣工验收的程序和组织4竣工和投产日期项目建议书可行性研究投资

8、决策终止项目建设准备设计工作初步设计技术设计施工图设计项目施工竣工验收审计关系：三方关系，而不是审与被审的关系审计关系：三方关系，而不是审与被审的关系 第二关系人第二关系人（审计委托人）（审计委托人）所有者所有者投资人投资人第三关系人第三关系人（被审计人）（被审计人）经营管理者经营管理者承包人承包人第一关系人第一关系人（审计人）（审计人）第三者第三者审计主体审计主体1赋予责任2履行责任3 委托审计4通知审计5接受审计6报告结果三、审计定义三、审计定义审计定义一般要素l谁审？（审计主体）l审谁？审什么？（审计客体）l依据什么审？（审计依据）l采用什么方法审l审计本质特征？l审计目标？2.1工程审

9、计的概念工程审计的概念 1）审计的概念 审计是独立于被审计单位的机构和人员，对被审计单位的财政、财务收支及其有关的经济活动的真实、合法和效益进行检查、评价、公证的一种监督活动。2.1工程审计的概念工程审计的概念 2）工程审计的概念 工程审计是指由独立的审计机构和审计人员审计机构和审计人员，依据国家现行法律法规和相关审计标准，运用审计技术，对工程项目建设的全过程的技术经济活动和建设行为全过程的技术经济活动和建设行为进行监督、评价和鉴证的活动。2.1工程审计的概念工程审计的概念 2）工程审计的概念 工程项目审计指由独立机构及其派出人员，依据一定工程项目审计指由独立机构及其派出人员，依据一定的审计标

10、准，运用特定的审计评价指标体系，对工程项目的审计标准，运用特定的审计评价指标体系，对工程项目全过程的投资结果进行监督、评价、鉴证的活动。具体来全过程的投资结果进行监督、评价、鉴证的活动。具体来讲，它包含以下三层含义：讲，它包含以下三层含义： （1）工程项目审计应当由独立的审计机构以及该）工程项目审计应当由独立的审计机构以及该机构所派人员进行，其中包括国家审计机关、企机构所派人员进行，其中包括国家审计机关、企业内部审计机构、社会民间审计组织，而不具备业内部审计机构、社会民间审计组织，而不具备审计职能和资格的非审计组织或审计人员，则不审计职能和资格的非审计组织或审计人员，则不能进行工程项目的审计；

11、能进行工程项目的审计； （2）工程项目审计的对象应当是工程项目的全过）工程项目审计的对象应当是工程项目的全过程，即从项目可行性研究和可行性报告的拟订、程，即从项目可行性研究和可行性报告的拟订、项目融资，到工程项目竣工验收和项目后评估全项目融资，到工程项目竣工验收和项目后评估全过程；过程； （3）工程项目审计，既是对工程项目法人的管理）工程项目审计，既是对工程项目法人的管理等情况的鉴定、评价，也是为工程项目投资者做等情况的鉴定、评价，也是为工程项目投资者做好投资的服务，同时也是对工程项目施工者的监好投资的服务，同时也是对工程项目施工者的监督、检查与评价。督、检查与评价。 综上所述，工程项目的审计

12、活动是投资者、建综上所述，工程项目的审计活动是投资者、建设单位和施工单位从其主观和客观上需要的一种设单位和施工单位从其主观和客观上需要的一种经济监督、评价和鉴证活动，它既符合投资者的经济监督、评价和鉴证活动，它既符合投资者的经济利益，也对建设单位和施工单位所进行的建经济利益，也对建设单位和施工单位所进行的建设活动中的经济行为予以客观的评价。设活动中的经济行为予以客观的评价。2.1工程审计的概念工程审计的概念（1）工程审计的主体 工程审计应当由独立的审计机构以及该机构所派的审审计人员计人员进行，其中包括政府审计机关、企事业单位内部审政府审计机关、企事业单位内部审计机构和社会审计组织。计机构和社会

13、审计组织。其中，政府审计机关工程重点审计以国家投资或融资为主以国家投资或融资为主的基础设施项目和公益性项目。2.1工程审计的概念工程审计的概念（1）工程审计的主体 内部审计机构重点审计本单位或本系统内本单位或本系统内投资建设的所有建设项目。而社会审计是指依法成立的社会审计机构和审计人员接受委托人的委托接受委托人的委托，对委托审计的项目实施审计。对于以国家投资或融资为主的基础设施项目和公益性项目，视建设单位的归属，由国家或地方审计机关组织审计。国家或地方审计机关也可以授权建设单位组织工程内部审计，或者委托社会审计机构进行审计。2.1工程审计的概念工程审计的概念 （2）工程审计的客体 一是所审计的

14、具体工程项目工程项目，既包括生产性建设项目，也包括基础设施项目及各企事业单位的各种建设项目。 二是审计工作所面对的工程项目实施的主体实施的主体即工程项目参与者，包括所有参与工程项目建设和管理工作的部门和单位。 三是审计各项目实施参与者在工程项目建设过程中的技术经济活动技术经济活动，包括工程项目投资决策阶段、项目实施阶段和竣工验收阶段的所有工作。2.1工程审计的概念工程审计的概念 （3）工程审计的依据工程项目的审计依据包括三个层次：现行方针政策法律法规相关技术经济指标包括两个方面指标：一是与工程项目投资决策评价相关的技术经济指标技术经济指标，这些指标主要是工程项目绩效审计的依据；二是与工程造价相

15、关的定额指定额指标标，这主要是确定工程项目最终价格的依据。2.1工程审计的概念工程审计的概念 （4）工程审计的目的 内部审计实务指南1号：建设项目内部审计第4条规定， “建设项目内部审计的目的是为了促进建设项目实现质质量、速度、效益量、速度、效益三项目标”。 具体来说，工程审计的目的包括： 监督财政、财务收支的合法性，项目信息的真实性 审计建设项目实施过程的合法性 监督建设单位内控制度的建立 预警作用 审计工程项目的绩效状况2.2工程审计的特点工程审计的特点 1）审计的特点（1）工作的相对独立性 组织上审计机构是独立的专职机构独立的专职机构，与被审单位无隶属关系 人员上审计机构与被审单位无利益

16、冲突关系无利益冲突关系，实行回避制度，受法律保护 工作上审计机构独立行使审计监督权独立行使审计监督权，不受干预，客观审计 经费上审计机构有足够的经费来源足够的经费来源，不受被审单位牵制（2）服务性（3）审查范围的广泛性2.2工程审计的特点工程审计的特点 2）工程审计的特点（1）审计对象的复杂性（2）审计内容的多样性（3）审计过程的阶段性（4）审计职能的特殊性（5）审计方法的灵活性（6）审计目的的确定性2.3我国现行审计体系我国现行审计体系 1）国家审计 （1）国家审计的特点 我国国务院审计署及派出机构和地方各级人民政府审计厅（局）所组织和实施的审计，均属于国家审计国家审计。我国国家审计机关代表

17、政府实行审计监督，依法独立行使审计监督权。其权威性和独立性权威性和独立性是国家审计区别于其余两类审计最重要的特点。 （2）国家审计体系的构成 国家最高审计机关 地方审计机关 审计机关派出机构2.3我国现行审计体系我国现行审计体系 1）国家审计 （3）政府审计机关的主要职责 审查预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况； 审查中央银行和国家各事业单位的财务收支； 审查国有金融机构和国有企业的资产、负债、损益； 审查国家建设项目预算的执行情况和决算； 审查政府部门管理的社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支； 审查国际组织和外国政府援助、贷款

18、项目的财务收支等。2.3我国现行审计体系我国现行审计体系 1）国家审计 （4）政府审计机关的权限 审计检查与调查权。 制止违规行为权和处理建议权。 审计结果公布权。 一定的行政处罚权。2.3我国现行审计体系我国现行审计体系 2）内部审计 （1）内部审计的概念 内部审计是指本部门或本单位的专职审计机构，针对本部门或本单位的财务收支和其他经济活动所进行的以提高经济效益为主要目的的审查、评价活动，由于其机构设置在本部门或本单位内部，故称为内部审计。 2.3我国现行审计体系我国现行审计体系 2）内部审计 （2）内部审计的内容 财务计划或者单位预算的执行和决算 与财务收支有关的经济活动及其经济效益 国家

19、和单位资产的管理情况 违反国家财经法规的行为 本单位领导交办的其他审计事项 2.3我国现行审计体系我国现行审计体系 2）内部审计 （3）内部审计机构的权限 要求报送资料权； 参加与召开会议权； 参与与提高制度权； 检查资料与勘察实物权； 检查电子数据、资料权； 调查取证权； 临时制止决定权； 暂时封存权； 提出纠正、处理意见和建议权； 通过批评与追究建议权。2.3我国现行审计体系我国现行审计体系 3.社会审计 （1）社会审计的概念 社会审计，又叫民间审计，是指依法设立并接受委托从事审计和会计咨询、会计服务业务的审计活动。 社会审计组织是指根据国家法律或条例规定，经政府有关部门审核批准，注册登记

20、的会计师事务所和其他审计咨询机构。这些机构是国家批准、依法设立并独立承办相关审计业务的机构，实行有偿服务、自收自支、独立核算、依法纳税。有偿服务、自收自支、独立核算、依法纳税。2.3我国现行审计体系我国现行审计体系 3.社会审计 （1）社会审计的概念 （2）社会审计的特点 受托审计，有偿服务 承办涉外审计业务 （3）社会审计的业务范围 审计业务 审计业务是注册会计师的法定业务，没有注册会计师资格的个人或组织不能承担审计业务。 其他业务 工程造价咨询、风险评估、会计服务等。2.3我国现行审计体系我国现行审计体系 3.社会审计 （4）社会审计组织的权限 受理业务不受行政区域和行业的限制； 委托业务

21、不受任何单位和个人干预，依法审计受法律保护； 执行业务有检查和查看权并有要求提供协助权； 有权拒绝出具不当、不实、不正确的报告权。2.3我国现行审计体系我国现行审计体系 3.社会审计 （5）社会审计组织的义务 必须遵守法律、行政法规； 事务所统一受理业务并签订委托合同，承担民事责任； 实行回避制度； 负有保密义务； 应按执业准则、规则确定工作程序和出具报告； 不得有任何违反职业道德的行为； 应依法纳税。2.3我国现行审计体系我国现行审计体系 3.社会审计 （6）我国社会审计管理： 社会审计实行行业行业管理； 由财政部进行业务指导和管理业务指导和管理； 由审计署进行质量监督检查。质量监督检查。

22、某地方高校在本市新开辟的大学城征用了2500亩土地，准备进行新校区建设，批准的概算投资为12亿元人民币，按照筹资计划要求，其中9亿元通过银行贷款解决，其余部分自筹。问：该新建项目应该由谁审计？为什么？ 地方审计机关。因为该建设单位，尽管投资的主要来源是贷款，但最终要用国有资产抵还，因此，应该由国家审计机关审计；，同时，因为该高校归属省教育厅，按照从属关系，确定的国家审计机关是该省审计厅。 如果上体重的审计厅因人员有限或时间有限，没有将该项目列入年度审计计划，那么，该项目又该由谁审计？ 可以有审计厅委托事务所审计，或授权该高校自己审计或自己委托。 某公路项目是某省重点建设项目，概算投资40亿元人

23、民币，采取BOT方式建造，出资方为某香港企业，该省政府与港商签订了合同，合同约定，由港商出资，并享有25年的经营使用收益权，25年后，交给地方政府。问：该项目由谁审计？ 从项目属性上看，该项目是公共工程，应该由地方审计机关审计，但是从投资方式上看，属于企业投资项目，非国家投资项目，按照审计法的要求，应该由港商决定审计主体（内审或委托事务所）2.4审计依据和审计准则审计依据和审计准则一、审计依据审计依据（两层含义）审计规范审计标准国家审计规范民间审计规范内部审计规范通用的审计标准在一定范围内共用的审计标准个别的审计标准3.1我国工程审计法律规范体系的构成我国工程审计法律规范体系的构成 1）我国审

24、计法律规范的构成 （1）宪法 （2）审计法 （3）行政法规 （4）部门行政规章 审计准则类规范 审计项目类规范 审计管理类规范 审计督导类规范 （5）地方性法规 3.2审计法简介审计法简介 我国于1994.8.31八届人大常委会第九次会议通过中华人民共和国审计法，并于2006.2.28日第十届人大常务委员会第二十次会议修订通过。是我国审计工作的基本法基本法。 审计法共分七章，即总则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任和附则，共五十四条。 审计法第22条规定：“审计机关对政府投资项目和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。”这为我国政府投资项目

25、的审计监督奠定了合法性基础。 3.3审计机关国家建设项目审计准则简介审计机关国家建设项目审计准则简介 第424条主要对审计机关进行国家建设项目业务审计工作作出具体规定。如第23条规定，“对财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目，审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计。”第24条规定，“审计机关在组织对国家建设项目审计时，可以根据需要对专项建设资金的征集、管理与使用情况和与国家建设项目有关的重要事项或者倾向性问题进行专项审计或者专项审计调查。” 3.3审计机关国家建设项目审计准则简介审计机关国家建设项目审计准则简介 2001年8月1日颁布了审计机关国家建设项目

26、审计准则（2001）审计署令第3号（之5）。 共二十六条，其中第13条主要规定了审计的目的和审计范围。如第2条规定，“与国家建设项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位的财务收支，应当接受审计机关的审计监督。”第3条规定，“审计机关在安排国家建设项目审计时，应当确定建设单位为被审计单位。必要时，可以依照法定审计程序对勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与国家建设项目有关的财务收支进行审计监督。”3.4内部审计实务指南第内部审计实务指南第1号号建设项目内部审计简介建设项目内部审计简介 5）合同管理审计（第2023条） 主要对建设项目建设过程中各专项合同内容及各项管理工作质

27、量及绩效进行审计的依据、目标、审计内容和方法作出具体规定。 6）设备和材料采购审计（第2427条） 主要对建设项目建设过程中设备和材料采购环节各项管理工作质量及绩效进行审计的依据、目标、审计内容和方法作出具体规定。 7）工程管理审计（第2831条） 主要对建设项目实施过程中的工作进度、施工质量、工程监理和投资控制所进行审计的依据、目标、审计内容和方法作出具体规定。 8）工程造价审计（第3235条） 主要对建设项目实施过程中各阶段的建设成本的真实性、合法性进行审计的依据、目标、审计内容和方法作出具体规定。 9）竣工验收审计（第3639条） 主要对已完工建设项目的验收情况、试运行情况及合同履行情况

28、进行审计的依据、审计内容和方法作出具体规定。3.4内部审计实务指南第内部审计实务指南第1号号建设项目内部审计简介建设项目内部审计简介 10）财务管理审计（第4043条） 主要对建设项目资金筹措、资金使用及其账务处理的真实性、合规性进行审计的依据、审计内容和方法作出具体规定。 11）后评价审计（第4447条） 主要对建设项目交付使用经过试运行后有关经济指标和技术指标是否达到预期目标进行审计的依据、审计内容和方法作出具体规定。 12）附则（第4849条） 注 内部审计实务指南第1号建设项目内部审计是由中国内部审计协会发布，并不属于法律法规，仅仅给各类组织进行建设项目内部审计工作提供工作指南工作指南

29、。4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 1）国家建设项目审计的法律地位 审计机关是国家行政机关，审计机关依法对国家财政、财务收支和国有资产的审计监督是行政法律关系范畴。 因此，审计机关对国家建设项目的审计是有法律依据的，是国家审计的一项重要内容。4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效力 审计机关按照法定程序实施审计，实施审计后，依法出具审计报告，在审计报告中对审计工作进行总结和情况反映，依法需要给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定。审计机关依法出具的审计报告、作出的审计决定具有法律约束力，法律约束力，被审计单位和

30、有关部门应当遵照执行。4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效力 （1）审计监督的对象 建设单位 在国家建设项目审计中，审计机关和建设单位（被审计单位）之间基于审计监督权力产生行政法律关系，是典型的隶属型法律关系，隶属型法律关系，行政主体作为公共利益的代表，以国家的名义参与法律关系并以国家强制力保证其职权的行使，这就决定了行政主体在行政法律关系中处于主导地位，行政相对人则处于从属或服从的地位。审计法第47条规定，“审计机关在法定职权范围内作出的审计决定，被审计单位应当执行”。4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设

31、项目审计的法律效力 （1）审计监督的对象 其他项目参与者 在国家建设项目审计中，其他项目参与者（勘察、设计、施工、监理、采购、供货等）也可以纳入被审计对象。但是在审计实践中，需注意区分政府向相关主体（建设单位）拨付财政资金，由其管理使用由其管理使用，进行项目建设开发和政府向相关主体（其他项目参与者）支付报酬支付报酬，购买其服务和相关产品这两种情况的区别。 4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效力 （1）审计监督的对象 其他项目参与者 在实践中，即使审计机关发现这些企业存在以次充好、以假充真的欺诈行为，也只能追究建设建设单位单位的责任，要求其通过

32、法律渠道进行解决，或者对这些企业的违法行为的相关证据移送相应的行政主管部门行政主管部门，由其对这些企业进行处理处罚处理处罚。4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效力 （2）对国家建设项目相关合同的审计监督的法律效力 根据审计机关国家建设项目审计准则，审计机关可以依法对国家建设项目相关合同的签订签订和履行过程和履行过程进行审计。 但是，在对国家建设项目相关合同进行审计监督过程中，如果发现相关合同在签订和履行过程中出现不真实、不合法不真实、不合法的情况如何处理？4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效

33、力 （1）审计监督的对象 其他项目参与者 建设单位的建设行为实际上行使了政府委托政府委托的行政职权，同时也是一种国有资产的经营管理行为经营管理行为，审计机关可以对其进行审计监督。而其他项目参加者的建设行为，仅仅是为建设单位提供了产品或服务，政府并没有委托这些主体行使行政职权，这些主体也没有使用、管理财政资金，而仅是向政府提供服务和产品并收取了相应的报酬。报酬。因此审计机关很难直接对其进行审计很难直接对其进行审计。4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效力 （2）对国家建设项目相关合同的审计监督的法律效力 审计法规定各级审计机关代表国家行使审计行政

34、权力，对行政相对人的财政收支、财务收支的真实、合法和效益进行监督，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展，调整审计机关与被监督对象之间的行政权力义务关系，是公法公法。合同法调整平等主体的自然人、法人、其他组织之间的民事权利义务关系，是私法私法。两者在各自范围内、各自层面上发挥作用，各得其所，互不冲突。 4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效力 （2）对国家建设项目相关合同的审计监督的法律效力 基于公法和私法的区别，决定了公法领域中遵守行政公法领域中遵守行政主导原则主导原则，在私法领域中遵守私法自治原则在私法领域中遵守私法自治原

35、则。区分公法和私法，有助于在私法领域提倡当事人意思自治，尽可能地减少国家的干预国家的干预。因此，审计决定对建设单位建设单位具有法律强制力，但其效力不及于承建单位承建单位；合同是建设单位和承建单位平等、自主协商的结果，适用私法关系中的意思自治私法关系中的意思自治原则原则，审计机关不应以行政权力干预民事权利。不应以行政权力干预民事权利。 4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效力 （2）对国家建设项目相关合同的审计监督的法律效力 只要工程合同无合同法52条情形即有效。而根据审计法的有关规定，审计决定符合行政处罚法、审计法等有关法律规定的，即为有效。审

36、计决定一经做出就对建设单位建设单位具有先定力、公定力、确定力、拘束力先定力、公定力、确定力、拘束力、执行力、执行力（但对其他项目参加者无其他项目参加者无上述效力）。合同、审计决定的法律效力都是客观存在的，合同的效力非因法定事由，不会因为审计决定的存在、审计机关的看法而失去其效力。同理，审计决定的法律效力也不会因为被审计单位的不同认识、人民法院的采信与否而有所改变。4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效力 （2）对国家建设项目相关合同的审计监督的法律效力 审计机关对项目相关合同进行审计监督并不是对合同的合法性和有效性进行合法性和有效性进行的判定判

37、定，而是检查被审计单位经营管理行为的真实、合法和效益真实、合法和效益，以保证其正确履行项目合同的各项义务。无论审计机关的审计结论是什么，都不必然不必然导致合同的无效导致合同的无效，因为判定合同是否合法、有效并不是审判定合同是否合法、有效并不是审计机关的法定职责计机关的法定职责。因此，审计机关即使在审计过程中，发现了足以证明项目合同存在违法、无效的事实，也不能以自己的名义判定合同违法或者无效，而只能移送给有权机关或者向政府报告，由其进行处理。4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效力 （3）审计机关项目决算价款审计的法律效力 审计法第22条规定，“

38、审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况预算执行情况和决算和决算，进行审计监督”。这就赋予审计机关工程决算审计的权利。但是在审计实践中审计决定认定应付的价款往往与合同价款不一致。在这种情况下，判断国家建设项目价款应以何者为准，要根据有关行政法律、民事法律的规定分析行政行政法律关系和民事法律关系法律关系和民事法律关系的不同内涵。 4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效力 （3）审计机关项目决算价款审计的法律效力 在国家建设项目审计中，涉及审计机关审计机关、建建设单位设单位（被审计单位）、承包商承包商三个主体，存在行政、民事两种法

39、律关系行政、民事两种法律关系。在行政法律关系中，行政主体作为公共利益的代表，以国家的名义参与法律关系并以国家强制力保证其职权的行使，这就决定了行政主体在行政法律关系中处于主导主导地位，行政相对人则处于从属或服从的地位地位，行政相对人则处于从属或服从的地位。这明显地区别于民事法律关系的平等、自愿、意思表示一致等特征。 4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效力 （3）审计机关项目决算价款审计的法律效力 在国家建设项目审计中，审计机关和建设单位（被审计单位）之间基于审计监督权力产生行政法律关系行政法律关系，建设单位与承包商之间基则基于工程承包合同产生

40、民事法律关民事法律关系，系，这是两种相互独立的法律关系。审计机关的审计决定只对行政法律关系的另一方行政法律关系的另一方建设单位建设单位（被审计单位）起作用，并不对承包商起作用。因此，建设单位究竟应当支付多少价款给承包商是个民事法律问题，解决该问题合同优先，应当以双方合法签定的合同为准。 案例见P314.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效力 （3）审计机关项目决算价款审计的法律效力 需注意的是，审计机关尽管无权否定合同，但有权监督建设单位（被审计单位）签定合同是否尽到了应有的谨慎职责、支付的价款是否真实合法效益，这是行政法律问题。即使建设单位在签

41、定合同时有过失，支付的价款与审支付的价款与审计机关的审计决定不一致，计机关的审计决定不一致，但只要该过失达不到合同法规定的合同无效的程度合同无效的程度，合同仍然有效仍然有效，承包商仍然有权获得合同价款。在民事诉讼中，法院也会依法判决建设单位依照合同付款，并不会采信审计决定。建设单位过失多付价款的，审计机关可以对其进行审计处理处罚，或建议其主管部门追究行政责任，并不能以行政权力干预合法民事权利，要求承建单位少收价款或退回多收的价款。 4.1国家建设项目审计的法律效力国家建设项目审计的法律效力 2）国家建设项目审计的法律效力 （3）审计机关项目决算价款审计的法律效力 1996年建设项目审计处理暂行

42、规定的第14条规定，“工程价款结算中多计少计的工程款应予调整；建设单位已签证多付工程款的，应予以收缴。施工单位偷工减料、虚报冒领工程款金额较大、情节严重的，除按违纪金额处以20%以下的罚款外，对质量低劣的工程项目，应由有关部门查明责任并由施工单位限期修复，费用由责任方承担”。但政府行使这种单方面合同变更权和制裁权合同变更权和制裁权是有严格条件限制的，只有在对方当事人的行为已经产生了严重危害严重危害公共利益的结果或者威胁的情况下，为了保护公共利益才能够行使。 被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼行政复议或者提起行政诉讼。4.2非国家建设项目

43、审计的法律效力非国家建设项目审计的法律效力 非国家建设项目审计从其性质上来说属于内部审内部审计范畴计范畴。它不从属于国家审计的监督、评价体系，而是管理职能的重要组成部分，在审计组织体系中所起的作用日益重要。 内部审计是以检查评价被审计单位内部控制制度内部控制制度为基础，其主要目标是通过对被审计单位内部控制的测评，找出薄弱环节，协助单位完善内部管理，降低工程项目成本支出，促进建设项目实现质量、速度、效质量、速度、效益三项目标。益三项目标。4.2非国家建设项目审计的法律效力非国家建设项目审计的法律效力 1）建设项目内部审计对建设单位的法律效力 建设项目内部审计是一种独立、客观的保证工作独立、客观的

44、保证工作与咨询活动与咨询活动，它的目的是为了促进建设项目实现“质量、速度、效益”三项目标。 建设项目内部审计是组织内部管理职能的一部分，内部审计是接受组织最高管理层的委托组织最高管理层的委托，对工程项目建设活动进行评价和监督、对下属管理人员的行为进行监督，对建设项目实施全过程的真实、合法、效益性进行监督和评价，其目的是为了促进建设项目实现“质量、速度、效益”三项目标。4.2非国家建设项目审计的法律效力非国家建设项目审计的法律效力 1）建设项目内部审计对建设单位的法律效力 由此可见，在建设项目内部审计中，内部审计部门与建设管理部门之间基于审计监督权力产生组织关系审计监督权力产生组织关系。建设项目

45、内部审计的监督职能应该是代表组织最高管理层组织最高管理层监督组织内部建设管理人员和员工的行为和效果行为和效果，而不是监督管理当局本身。事实上，由组织最高管理层委任和领导的内部审计机构来监督组织最高管理层本身也是不可行的。内部审计是管理职能的一部分。内部审计是为组织最高管理层服务的，是组织最高管理层管理组织的手段，内部审计人员并不是管理人员，而是管理人员的参谋、助手。最终的决定和处理应当由组织最高管理层作最终的决定和处理应当由组织最高管理层作出。出。4.2非国家建设项目审计的法律效力非国家建设项目审计的法律效力 2）建设项目内部审计对其他项目参与者的法律效力 建设项目内部审计范围涉及工程建设项目

46、建设全过程。但其审计结论能否对其他项目参与者产生法律效力审计结论能否对其他项目参与者产生法律效力，这应当与建设单位在和其他项目参与者所签订的工程合同中是否赋予内部工程合同中是否赋予内部审计部门相应的权利审计部门相应的权利有关。如果工程合同中赋予内部审计部门相应的权利，则在工程合同履行过程中内部审计部门就可以依据工程合同规定，行使合同权利，如工程变更价款的确认，工程签证单的复核等，其他项目参与者应当按照合同约定执行。相反，如果工程合同中并未赋予内部审计部门相应的权利，则内部审计部门所出具的审计结论只能给组织最高管理层提供参考，而对其他项目参与者将不产生任何法律效力。 工程项目审计人员必须坚持的审计原则 （1）坚持依法审计的原则）坚持依法审计的原则 （2）坚持客观、公正的原则）坚持客观、公