现代城市公共安全应急管理概论讲义(第五章应急组织体系)

1、北京同略时代信息技术有限公司北京同略时代信息技术有限公司现代城市公共安全现代城市公共安全应急管理概论应急管理概论张沛张沛2007年十月年十月第五章第五章 现代城市公共安全应急组织体系现代城市公共安全应急组织体系 北京同略时代信息技术有限公司北京同略时代信息技术有限公司现代城市公共安全应急组织体系现代城市公共安全应急组织体系现代城市公共安全应急体系是一个有机的系统，现代城市公共安全应急体系是一个有机的系统，需要构造一种有助于城市公共安全应急活动目需要构造一种有助于城市公共安全应急活动目标实现的协同工作形式，也就是城市公共安全标实现的协同工作形式，也就是城市公共安全应急组织体系（简称应急组织）。它

2、需要根据应急组织体系（简称应急组织）。它需要根据应急规划目标，设计和建立一套组织机构和职应急规划目标，设计和建立一套组织机构和职位系统，确定职权关系，把内部上下左右联系位系统，确定职权关系，把内部上下左右联系起来，以保证组织结构的有效运转。起来，以保证组织结构的有效运转。 一、应急组织概述一、应急组织概述 二、应急组织结构二、应急组织结构 三、应急组织设计三、应急组织设计 四、现代管理理念在应急组织设计中的借用四、现代管理理念在应急组织设计中的借用第五章内容第五章内容应急组织概述应急组织概述应急活动针对的对象与一般的对象不同，具应急活动针对的对象与一般的对象不同，具有许多不确定的因素。为适应应

3、急工作的开有许多不确定的因素。为适应应急工作的开展，应急组织在结构设计上与一般的组织结展，应急组织在结构设计上与一般的组织结构具有明显的区别，有其自身的特点。构具有明显的区别，有其自身的特点。 应急组织概述应急组织概述应急组织的定义应急组织的定义 应急组织应急组织是为保障城市公共安全，有效预防和应对突发公共是为保障城市公共安全，有效预防和应对突发公共事件，避免、减少和减缓突发公共事件造成的危害，消除其事件，避免、减少和减缓突发公共事件造成的危害，消除其对社会产生的负面影响，以城市政府为核心，其他社会组织对社会产生的负面影响，以城市政府为核心，其他社会组织和公众共同参与而构成的有机整体。和公众共

4、同参与而构成的有机整体。与一般的组织结构有所不同，应急组织是一个开放的体系结与一般的组织结构有所不同，应急组织是一个开放的体系结构，由许多具有独立开展应急活动的单元体构成。这些单元构，由许多具有独立开展应急活动的单元体构成。这些单元体既可以独立承担某类突发公共事件的处置工作，也可由它体既可以独立承担某类突发公共事件的处置工作，也可由它们之间的不同组合形成更强的突发公共事件应对复合体，甚们之间的不同组合形成更强的突发公共事件应对复合体，甚至可以作为国家和地域公共安全应急组织体系的一部分。从至可以作为国家和地域公共安全应急组织体系的一部分。从整体上看，应急组织属于模块化结构，可针对不同类型、不整体

5、上看，应急组织属于模块化结构，可针对不同类型、不同级别和不同地域范围内的突发公共事件，快速灵活地构建同级别和不同地域范围内的突发公共事件，快速灵活地构建起相应的应急处置机构。起相应的应急处置机构。 组织正规化组织正规化 结构紧凑化结构紧凑化体制军事化体制军事化结构模块化结构模块化职责多重化职责多重化应急组织的特征可从结构性特征和背景性特征两个方面来描述。结构性特征描述的是内部特征，可用于对其他组织形式的对比；背景性特征是对整体性的描述，显现出整体的功能。 应急组织概述应急组织概述应急组织的特征应急组织的特征 组织正规化组织正规化 结构紧凑化结构紧凑化体制军事化体制军事化结构模块化结构模块化职责

6、多重化职责多重化应急组织概述应急组织概述应急组织的特征应急组织的特征 应急组织是一个高度规范化、制应急组织是一个高度规范化、制度化、程序化的组织。其组织结度化、程序化的组织。其组织结构层次分明，分工清晰、职责明构层次分明，分工清晰、职责明确，其中的每个复合体和每个单确，其中的每个复合体和每个单元体都有确切的定位，任何活动元体都有确切的定位，任何活动和行动都必须严格按照法律法规、和行动都必须严格按照法律法规、规章制度和管理程序的要求进行，规章制度和管理程序的要求进行，强调统一领导、统一指挥、统一强调统一领导、统一指挥、统一行动的一体化集权管理。行动的一体化集权管理。 组织正规化组织正规化 结构紧

7、凑化结构紧凑化体制军事化体制军事化结构模块化结构模块化职责多重化职责多重化应急组织概述应急组织概述应急组织的特征应急组织的特征 尽管应急组织涉及整个社会，尽管应急组织涉及整个社会，包含众多组织、部门和个体。包含众多组织、部门和个体。但从管理的角度来看，组织但从管理的角度来看，组织结构形式简明，机构设置精结构形式简明，机构设置精炼，以确保应对突发公共事炼，以确保应对突发公共事件时的灵活组合和高效运行。件时的灵活组合和高效运行。 组织正规化组织正规化 结构紧凑化结构紧凑化体制军事化体制军事化结构模块化结构模块化职责多重化职责多重化应急组织概述应急组织概述应急组织的特征应急组织的特征 应急组织在结构

8、、运行、管理等应急组织在结构、运行、管理等方面与军事化组织非常相似。组方面与军事化组织非常相似。组织中每个单元体都是一个独立的织中每个单元体都是一个独立的作战主体，可根据事态发展的需作战主体，可根据事态发展的需要，通过不同的组合方式，形成要，通过不同的组合方式，形成能力更强的作战主体。整个组织能力更强的作战主体。整个组织严格按照一体化集权方式管理和严格按照一体化集权方式管理和运行，上下关系分明，职责权力运行，上下关系分明，职责权力明确，有令必行，有禁必止，奖明确，有令必行，有禁必止，奖罚分明。罚分明。 组织正规化组织正规化 结构紧凑化结构紧凑化体制军事化体制军事化结构模块化结构模块化职责多重化

9、职责多重化应急组织概述应急组织概述应急组织的特征应急组织的特征 应急组织中每个单元体都有类似应急组织中每个单元体都有类似的内部结构和相似的外部功能，的内部结构和相似的外部功能，是一个独立的作战主体，由不同是一个独立的作战主体，由不同单元体形成的复合作战体也具有单元体形成的复合作战体也具有相似的结构和功能，具有模块化相似的结构和功能，具有模块化的组织结构。遇有不同类型、不的组织结构。遇有不同类型、不同级别和不同区域的突发公共事同级别和不同区域的突发公共事件时，可通过灵活快速的单元体件时，可通过灵活快速的单元体组合，形成相应的应急处置机构组合，形成相应的应急处置机构和队伍。和队伍。 组织正规化组织

10、正规化 结构紧凑化结构紧凑化体制军事化体制军事化结构模块化结构模块化职责多重化职责多重化应急组织概述应急组织概述应急组织的特征应急组织的特征 应急组织职责多重化有三方面的含义。一是组应急组织职责多重化有三方面的含义。一是组织成员职责的双重性。许多应急工作人员来自织成员职责的双重性。许多应急工作人员来自不同的社会领域和工作部门，在正常的情况下，不同的社会领域和工作部门，在正常的情况下，从事于社会的其他工作，只有在应急工作需要从事于社会的其他工作，只有在应急工作需要时，才参与应急活动，体现出应急方面的职责。时，才参与应急活动，体现出应急方面的职责。二是组织内部许多政府机构工作内容的双重性。二是组织

11、内部许多政府机构工作内容的双重性。突发公共事件的预防是一项常备不懈的工作，突发公共事件的预防是一项常备不懈的工作，相对而言其发生的时间是比较短暂的。平时这相对而言其发生的时间是比较短暂的。平时这些机构大部分时间和主要力量集中于本机构事些机构大部分时间和主要力量集中于本机构事务的管理工作，只有在战时工作重心才会发生务的管理工作，只有在战时工作重心才会发生变化。三是突发公共事件应对中角色的多样性。变化。三是突发公共事件应对中角色的多样性。有些机构在某些突发公共事件应对中处于领导有些机构在某些突发公共事件应对中处于领导的地位，在某些突发公共事件应对中处于被领的地位，在某些突发公共事件应对中处于被领导

12、的位置，在具体应急活动中发挥的作用不同，导的位置，在具体应急活动中发挥的作用不同，体现出多重角色。体现出多重角色。 应急组织结构应急组织结构应急组织由众多不同性质的组织和个体构成，应急组织由众多不同性质的组织和个体构成，在内部可实现灵活的组合与拆分，形成针对在内部可实现灵活的组合与拆分，形成针对不同类型、不同级别突发公共事件的独立应不同类型、不同级别突发公共事件的独立应急机构。对外具有开放的体系结构，可形成急机构。对外具有开放的体系结构，可形成更强的应急能力。更强的应急能力。 应急组织结构应急组织结构应急组织架构应急组织架构 应急组织是以单元体为应急组织是以单元体为元素构成，每个单元体元素构成

13、，每个单元体相当于一个独立的政府相当于一个独立的政府行政单位或社会专业应行政单位或社会专业应急组织，比如公安、消急组织，比如公安、消防、急救、防汛等，通防、急救、防汛等，通过单元体构成针对各种过单元体构成针对各种类型突发公共事件应对类型突发公共事件应对的不同复合体。每个单的不同复合体。每个单元体与复合体都具有相元体与复合体都具有相同的组织结构形式，包同的组织结构形式，包含决策层、执行层、行含决策层、执行层、行动层三层结构，称之为动层三层结构，称之为基本结构。整个应急组基本结构。整个应急组织是一个模块化结构，织是一个模块化结构，可灵活组合与拆分。可灵活组合与拆分。 应急组织结构应急组织结构基本结

14、构描述基本结构描述 基本结构是由决策机构、顾问团队、执行基本结构是由决策机构、顾问团队、执行机构、专家小组和行动机构组成。执行机机构、专家小组和行动机构组成。执行机构包含常态机构构包含常态机构,行动机构包含社会力量。行动机构包含社会力量。决策层包括决策机构和顾问团队；执行层决策层包括决策机构和顾问团队；执行层包括执行机构和专家小组；行动层包括行包括执行机构和专家小组；行动层包括行动机构。动机构。 决策机构决策机构 决策机构由政府各应急单位最高领导人挂帅，各部门负责决策机构由政府各应急单位最高领导人挂帅，各部门负责人组成，是应对突发公共事件的领导机构，其主要职责如人组成，是应对突发公共事件的领导

15、机构，其主要职责如下：下：1、全面领导突发公共事件的处置工作；、全面领导突发公共事件的处置工作；2、研究、制定、确定应对突发公共事件的重大决策；、研究、制定、确定应对突发公共事件的重大决策；3、协调与其他应急组织的关系；、协调与其他应急组织的关系；4、确定突发公共事件应急响应工作的启动与结束。、确定突发公共事件应急响应工作的启动与结束。 应急组织结构应急组织结构基本结构描述基本结构描述 顾问团队顾问团队顾问团队由管理专家、业务专家、法律专家、社会专家等顾问团队由管理专家、业务专家、法律专家、社会专家等权威人士组成，为决策机构出谋划策，起参谋作用。其主权威人士组成，为决策机构出谋划策，起参谋作用

16、。其主要职责如下：要职责如下：协助制定城市公共安全应急法律法规以及相关政策和管理协助制定城市公共安全应急法律法规以及相关政策和管理办法；办法；为城市公共安全应急管理提供意见和建议；为城市公共安全应急管理提供意见和建议；为决策机构提供重大应急事项决策方案；为决策机构提供重大应急事项决策方案；保持与外部其他相关专家和专业机构的联系。保持与外部其他相关专家和专业机构的联系。应急组织结构应急组织结构基本结构描述基本结构描述 执行机构执行机构 执行机构由政府管理单位组成，贯彻落实决策机构做出的执行机构由政府管理单位组成，贯彻落实决策机构做出的决定和决策，指挥应急队伍完成突发公共事件响应工作。决定和决策，

17、指挥应急队伍完成突发公共事件响应工作。其主要职责如下：其主要职责如下：指挥、部署、协调突发公共事件的处置工作；指挥、部署、协调突发公共事件的处置工作；监测事态的发展状况，汇集有关信息及时向决策机构汇报；监测事态的发展状况，汇集有关信息及时向决策机构汇报；开展应急资源的配置、调动工作；开展应急资源的配置、调动工作；收集应急活动与事件信息；收集应急活动与事件信息；处理与媒体报道、采访、新闻发布会等相关事务，保证报处理与媒体报道、采访、新闻发布会等相关事务，保证报道的可信性和真实性。道的可信性和真实性。应急组织结构应急组织结构基本结构描述基本结构描述 执行机构执行机构常态机构常态机构 常态机构属于执

18、行机构的一部分，是专职应对突发公共事件的机构，常态机构之常态机构属于执行机构的一部分，是专职应对突发公共事件的机构，常态机构之间在业务上保持密切联系，形成稳定的组织系统。在平时状态，常态机构要做大间在业务上保持密切联系，形成稳定的组织系统。在平时状态，常态机构要做大量的突发公共事件预防、应急准备管理工作。其主要工作如下：量的突发公共事件预防、应急准备管理工作。其主要工作如下：研究、制定和贯彻落实应急法律法规、政策与管理制度；研究、制定和贯彻落实应急法律法规、政策与管理制度；制定应急规划和应急预案；制定应急规划和应急预案；建设和完善应急组织体系；建设和完善应急组织体系；建立和完善应急运行机制；建

19、立和完善应急运行机制；统筹规划和部署应急资源；统筹规划和部署应急资源；监督政府部门应急培训和演练的实施；监督政府部门应急培训和演练的实施；监测、汇集突发公共事件信息，及时通报相关单位做好准备工作；监测、汇集突发公共事件信息，及时通报相关单位做好准备工作；建设和完善应急运作平台；建设和完善应急运作平台；开展应急普及宣传教育和培训。开展应急普及宣传教育和培训。在战时状态，常态机构将成为执行机构的核心，要做好突发公共事件的指挥、协在战时状态，常态机构将成为执行机构的核心，要做好突发公共事件的指挥、协调、监督、控制和处置工作，开展事后的评估、评价、总结、建议和奖罚工作。调、监督、控制和处置工作，开展事

20、后的评估、评价、总结、建议和奖罚工作。 应急组织结构应急组织结构基本结构描述基本结构描述 专家小组专家小组 专家小组由各领域的业务和技术专家组成，为执行机构制专家小组由各领域的业务和技术专家组成，为执行机构制定具体的突发公共事件应对方案和措施。其主要职责如下：定具体的突发公共事件应对方案和措施。其主要职责如下：对突发公共事件进行识别、评估和风险评价；对突发公共事件进行识别、评估和风险评价；提出针对具体突发公共事件的处置方案和措施；提出针对具体突发公共事件的处置方案和措施；协助制定处置突发公共事件的行动程序；协助制定处置突发公共事件的行动程序；参与处置突发公共事件的行动过程；参与处置突发公共事件

21、的行动过程；为应急业务系统和应用系统的建设把关；为应急业务系统和应用系统的建设把关；为应急业务管理提供建议和意见。为应急业务管理提供建议和意见。 应急组织结构应急组织结构基本结构描述基本结构描述 行动机构行动机构 行动机构由政府、社会团体、企业、公民、军队和医疗单位等组成，行动机构由政府、社会团体、企业、公民、军队和医疗单位等组成，是突发公共事件应急响应的处置队伍。其职责如下：是突发公共事件应急响应的处置队伍。其职责如下：抢险与消防；抢险与消防；救援与疏散；救援与疏散；警戒与治安；警戒与治安；医疗与卫生；医疗与卫生；消毒与去污等。消毒与去污等。在平时，行动机构要加强突发公共事件的应急准备、应急

22、培训、应急在平时，行动机构要加强突发公共事件的应急准备、应急培训、应急训练和应急演练工作，大力开展应急宣传教育活动，强化社会公众的训练和应急演练工作，大力开展应急宣传教育活动，强化社会公众的应急防范意识，提高他们的应急素质和能力。应急防范意识，提高他们的应急素质和能力。 应急组织结构应急组织结构基本结构描述基本结构描述 应急组织结构应急组织结构角色定位角色定位 一般来讲，应急组织包括政府组织、非政府组织、营利一般来讲，应急组织包括政府组织、非政府组织、营利组织和社会公众。在有些突发公共事件响应过程中，不组织和社会公众。在有些突发公共事件响应过程中，不仅有上述正规应急组织的行动，还会有支援应急组

23、织的仅有上述正规应急组织的行动，还会有支援应急组织的参与。这些支援应急组织可能来自其他政府组织、非政参与。这些支援应急组织可能来自其他政府组织、非政府组织、营利组织和社会公众，在某些情况下还涉及军府组织、营利组织和社会公众，在某些情况下还涉及军队和国际性组织。下面将阐述正规应急组织中政府组织、队和国际性组织。下面将阐述正规应急组织中政府组织、非政府组织、营利组织和社会公众以及支援应急组织中非政府组织、营利组织和社会公众以及支援应急组织中的国际力量在应急活动中的角色定位。的国际力量在应急活动中的角色定位。 政府部门政府部门 城市政府作为公共服务的提供者和公共事务的管城市政府作为公共服务的提供者和

24、公共事务的管理者，拥有其他组织不可比拟的大量社会资源，理者，拥有其他组织不可比拟的大量社会资源，领导、组织全社会构建城市公共安全应急体系是领导、组织全社会构建城市公共安全应急体系是责无旁贷、义不容辞的职责。毫无疑问，城市政责无旁贷、义不容辞的职责。毫无疑问，城市政府在整个应急活动过程中必定起着统帅与主力军府在整个应急活动过程中必定起着统帅与主力军的作用。的作用。 应急组织结构应急组织结构角色定位角色定位 非政府组织非政府组织 由于应急活动涉及众多领域，城市政府不可能具由于应急活动涉及众多领域，城市政府不可能具备完备的资源满足对各式各样突发公共事件应对备完备的资源满足对各式各样突发公共事件应对的

25、要求，因此仅靠政府是难以全面做好应对突发的要求，因此仅靠政府是难以全面做好应对突发公共事件的处置工作。非政府组织公共事件的处置工作。非政府组织(NGO)可利用可利用其拥有的优势，弥补政府在组织、人员和资源等其拥有的优势，弥补政府在组织、人员和资源等方面的许多不足之处，在应急活动中发挥协助的方面的许多不足之处，在应急活动中发挥协助的作用。作用。 应急组织结构应急组织结构角色定位角色定位 营利组织营利组织 营利组织是城市社会生产和经营的主体，拥有大营利组织是城市社会生产和经营的主体，拥有大量的物资、资金、人才和技术。在某些应急活动量的物资、资金、人才和技术。在某些应急活动中，城市政府除调动所掌管的

26、各种公共物资和资中，城市政府除调动所掌管的各种公共物资和资源进行突发公共事件处置外，还需要动用各种营源进行突发公共事件处置外，还需要动用各种营利组织的资源，以支持政府应急活动的需要。绝利组织的资源，以支持政府应急活动的需要。绝大多数突发公共事件都会涉及一定的经营组织，大多数突发公共事件都会涉及一定的经营组织，这些组织必须具备一定的应急防范和救助能力，这些组织必须具备一定的应急防范和救助能力，以便在应急状态下配合完成各种应急工作。营利以便在应急状态下配合完成各种应急工作。营利组织在应急活动中发挥配合的作用。组织在应急活动中发挥配合的作用。 应急组织结构应急组织结构角色定位角色定位 社会公众社会公

27、众 社会公众是突发公共事件直接威胁的对象，他们社会公众是突发公共事件直接威胁的对象，他们既是受保护的对象，也是应急活动的积极参与者。既是受保护的对象，也是应急活动的积极参与者。社会公众可通过一定的社会组织和相应的渠道参社会公众可通过一定的社会组织和相应的渠道参与应急活动，也可通过城市政府组织的各种活动与应急活动，也可通过城市政府组织的各种活动或项目参与应急工作。提高社会公众的应急意识或项目参与应急工作。提高社会公众的应急意识是提升整个社会应急能力的关键。是提升整个社会应急能力的关键。 应急组织结构应急组织结构角色定位角色定位 国际力量国际力量 随着全球经济一体化的发展趋势和信息技术应用随着全球

28、经济一体化的发展趋势和信息技术应用的快速普及，的快速普及，“地球村地球村”的时代已经来临，各种的时代已经来临，各种活动的国际性日显突出，相互之间形成更强的依活动的国际性日显突出，相互之间形成更强的依赖性，造成你损我危、你好我荣的局面。因此，赖性，造成你损我危、你好我荣的局面。因此，在应急活动中，要加强全球合作，增强彼此之间在应急活动中，要加强全球合作，增强彼此之间的理解和信任，利用国际力量和资源作为应对各的理解和信任，利用国际力量和资源作为应对各种突发公共事件的一种有效补充方式。种突发公共事件的一种有效补充方式。 应急组织结构应急组织结构角色定位角色定位 应急组织设计应急组织设计应急组织不同于

29、一般的组织结构，其设计分成两部分内容，应急组织不同于一般的组织结构，其设计分成两部分内容，第一部分内容是以复合体为对象的组织设计，第二部分内第一部分内容是以复合体为对象的组织设计，第二部分内容是以单元体为对象的组织设计。应急组织在设计时既要容是以单元体为对象的组织设计。应急组织在设计时既要适应一般的组织设计思想，还要考虑到其所具有的特征，适应一般的组织设计思想，还要考虑到其所具有的特征，以确保应急组织能够高效、灵活地运行，满足应对突发公以确保应急组织能够高效、灵活地运行，满足应对突发公共事件的活动要求。共事件的活动要求。目标任务原则目标任务原则 精简效率原则精简效率原则责权对等原则责权对等原则

30、统一指挥原则统一指挥原则分工与协作原则分工与协作原则执行与监督执行与监督分离原则分离原则应急组织设计应急组织设计设计原则设计原则 目标任务原则目标任务原则 精简效率原则精简效率原则责权对等原则责权对等原则统一指挥原则统一指挥原则分工与协作原则分工与协作原则执行与监督执行与监督分离原则分离原则应急组织设计应急组织设计设计原则设计原则 应急组织设计要以有效实现城市应急组织设计要以有效实现城市公共安全应急规划制定的目标和公共安全应急规划制定的目标和任务为出发点，对目标和任务进任务为出发点，对目标和任务进行分解和细化，形成各复合体、行分解和细化，形成各复合体、各单元体、部门和岗位的具体目各单元体、部门

31、和岗位的具体目标、任务、职责和权限，明确它标、任务、职责和权限，明确它们在应急组织体系中的位置、工们在应急组织体系中的位置、工作程序和沟通方式，确保各项任作程序和沟通方式，确保各项任务的贯彻落实。务的贯彻落实。 目标任务原则目标任务原则 精简效率原则精简效率原则责权对等原则责权对等原则统一指挥原则统一指挥原则分工与协作原则分工与协作原则执行与监督执行与监督分离原则分离原则应急组织设计应急组织设计设计原则设计原则 应急组织设计不仅要明确每个复应急组织设计不仅要明确每个复合体、单元体、部门和岗位的目合体、单元体、部门和岗位的目标、任务与责任，而且要为完成标、任务与责任，而且要为完成任务赋予相应的权

32、力，使权力和任务赋予相应的权力，使权力和责任相匹配。同时，要谨防两种责任相匹配。同时，要谨防两种现象的发生：一是有责无权或权现象的发生：一是有责无权或权力过小可能导致应急责任无法履力过小可能导致应急责任无法履行，影响应急活动的有效开展；行，影响应急活动的有效开展；二是有权无责或责任过小，可能二是有权无责或责任过小，可能会导致不负责任的权力行使，给会导致不负责任的权力行使，给应急工作造成损害。应急工作造成损害。 目标任务原则目标任务原则 精简效率原则精简效率原则责权对等原则责权对等原则统一指挥原则统一指挥原则分工与协作原则分工与协作原则执行与监督执行与监督分离原则分离原则应急组织设计应急组织设计

33、设计原则设计原则 在应急组织体系中，必须实行统一领在应急组织体系中，必须实行统一领导、统一指挥和统一行动的一体化集导、统一指挥和统一行动的一体化集中式管理和运行方式。由于应急活动中式管理和运行方式。由于应急活动的特殊性，每个下级只能服从单一上的特殊性，每个下级只能服从单一上级的领导，任何多头领导或集体决定，级的领导，任何多头领导或集体决定，也只能由单一上级做出，防止出现多也只能由单一上级做出，防止出现多头领导现象，否则会使下级无所适从，头领导现象，否则会使下级无所适从，出现应急工作混乱的局面。同时也要出现应急工作混乱的局面。同时也要防止越级指挥现象，人为造成权力与防止越级指挥现象，人为造成权力

34、与职责结构的破坏，使应急工作无法有职责结构的破坏，使应急工作无法有效展开。效展开。 目标任务原则目标任务原则 精简效率原则精简效率原则责权对等原则责权对等原则统一指挥原则统一指挥原则分工与协作原则分工与协作原则执行与监督执行与监督分离原则分离原则应急组织设计应急组织设计设计原则设计原则 分工是提高应急工作效率的有效手段，分工是提高应急工作效率的有效手段，使各复合体、单元体、部门和岗位专使各复合体、单元体、部门和岗位专注于应急活动某一方面的工作，提高注于应急活动某一方面的工作，提高执行应急任务的熟练程度，保证快速执行应急任务的熟练程度，保证快速的工作节奏，从而提高效率。有分工的工作节奏，从而提高

35、效率。有分工必有协作，协作是整个应急组织高效必有协作，协作是整个应急组织高效运行的基础，合理设计各复合体、单运行的基础，合理设计各复合体、单元体、部门和岗位的协作机制，可有元体、部门和岗位的协作机制，可有效实现效实现1+1大于大于2的协同效益。分工与的协同效益。分工与协作是相辅相成的关系，没有分工就协作是相辅相成的关系，没有分工就谈不上协作，没有协作，分工也就不谈不上协作，没有协作，分工也就不可能达到整个组织所需要的效率，应可能达到整个组织所需要的效率，应急组织的目标也就难以实现。急组织的目标也就难以实现。 目标任务原则目标任务原则 精简效率原则精简效率原则责权对等原则责权对等原则统一指挥原则

36、统一指挥原则分工与协作原则分工与协作原则执行与监督执行与监督分离原则分离原则应急组织设计应急组织设计设计原则设计原则 为保证在应急活动中应急机构和为保证在应急活动中应急机构和人员能够合理行使职权和履行职人员能够合理行使职权和履行职责，应分别设置执行机构和监督责，应分别设置执行机构和监督机构。防止出现运动员、裁判员机构。防止出现运动员、裁判员一体化现象，导致应急工作效果一体化现象，导致应急工作效果无法衡量，不能充分体现奖罚分无法衡量，不能充分体现奖罚分明的管理原则。明的管理原则。 目标任务原则目标任务原则 精简效率原则精简效率原则责权对等原则责权对等原则统一指挥原则统一指挥原则分工与协作原则分工

37、与协作原则执行与监督执行与监督分离原则分离原则应急组织设计应急组织设计设计原则设计原则 精简效率是要通过精简的机构、精简效率是要通过精简的机构、精明强干的人员来达到高效率的精明强干的人员来达到高效率的应急管理效果。这样，有利于减应急管理效果。这样，有利于减少大量的协调工作，使信息和沟少大量的协调工作，使信息和沟通保持畅通快捷，有利于办事效通保持畅通快捷，有利于办事效率的提高。率的提高。 应急组织设计应急组织设计管理幅度与组织层次管理幅度与组织层次 管理幅度管理幅度是指一名管理人员能够直接指挥和监督的下属人数。管理者直接管辖的下属人数过是指一名管理人员能够直接指挥和监督的下属人数。管理者直接管辖

38、的下属人数过多或过少，都会使组织整体的应急能力降低。因此，应根据科学的管理思想，结合科学技术多或过少，都会使组织整体的应急能力降低。因此，应根据科学的管理思想，结合科学技术的发展，合理设计应急组织的管理幅度。的发展，合理设计应急组织的管理幅度。 与管理幅度密切相关的管理层次也称与管理幅度密切相关的管理层次也称组织层次组织层次，是描述组织纵向结构特征的概念。如果从构，是描述组织纵向结构特征的概念。如果从构成纵向结构的各级管理组织来定义，管理层次是指从组织最高一级管理组织到最低一级管理成纵向结构的各级管理组织来定义，管理层次是指从组织最高一级管理组织到最低一级管理组织的各个组织等级。每一个组织等级

39、即为一个管理层次。如果从构成纵向结构的各级领导组织的各个组织等级。每一个组织等级即为一个管理层次。如果从构成纵向结构的各级领导职务来定义，管理层次就是从最高一级领导职务到最低一级领导职务的各个职务等级。管理职务来定义，管理层次就是从最高一级领导职务到最低一级领导职务的各个职务等级。管理层次是组织内部纵向分工的表现形式，各个层次将担负不同的管理职能。层次是组织内部纵向分工的表现形式，各个层次将担负不同的管理职能。 当组织规模一定时，当组织规模一定时，管理幅度与管理层次之间存在着一种反比例的关系管理幅度与管理层次之间存在着一种反比例的关系。管理幅度越大，管。管理幅度越大，管理层次就越少；反之，管理

40、幅度越小，管理层次就越多。根据管理幅度与组织层次的关系，理层次就越少；反之，管理幅度越小，管理层次就越多。根据管理幅度与组织层次的关系，可以把组织结构形态分成扁平型结构和锥型结构两种类型。扁平型结构指的是管理幅度较大、可以把组织结构形态分成扁平型结构和锥型结构两种类型。扁平型结构指的是管理幅度较大、管理层次较少的一种组织形态。其优点是信息沟通迅速，办事效率高，管理成本较低。但过管理层次较少的一种组织形态。其优点是信息沟通迅速，办事效率高，管理成本较低。但过大的管理幅度不利于上级对下属进行充分有效的指导和监督，横向之间协调差。与扁平结构大的管理幅度不利于上级对下属进行充分有效的指导和监督，横向之

41、间协调差。与扁平结构相反，锥型结构指的是管理幅度较小、管理层次较多的金字塔型组织形态。其优点是有利于相反，锥型结构指的是管理幅度较小、管理层次较多的金字塔型组织形态。其优点是有利于上级对下属进行详尽的指导，缺点则是当管理层次过多时，信息传递速度较慢且容易失真，上级对下属进行详尽的指导，缺点则是当管理层次过多时，信息传递速度较慢且容易失真，也可能使处理工作复杂化。也可能使处理工作复杂化。 应急组织应急组织既要有高度的集权管理和严谨的等级结构，还要有灵活的结构集成和及时、准确的既要有高度的集权管理和严谨的等级结构，还要有灵活的结构集成和及时、准确的信息沟通，故应急组织应采用扁平结构的组织类型，并通

42、过技术手段和管理制度，比如视频信息沟通，故应急组织应采用扁平结构的组织类型，并通过技术手段和管理制度，比如视频会议、集群通信、沟通机制、协调机制等，克服扁平结构组织内在的劣势，实现有效的整体会议、集群通信、沟通机制、协调机制等，克服扁平结构组织内在的劣势，实现有效的整体控制。控制。 应急组织设计应急组织设计应急组织结构设计应急组织结构设计 应急组织结构设计过程与其他形应急组织结构设计过程与其他形式的组织结构设计过程是基本相式的组织结构设计过程是基本相同的，但又不完全相同，需要分同的，但又不完全相同，需要分成两个步骤完成。第一步是对复成两个步骤完成。第一步是对复合体进行设计，确定复合体的工合体进

43、行设计，确定复合体的工作目标和内容、相应的组织形式作目标和内容、相应的组织形式以及职责和权限。复合体最大可以及职责和权限。复合体最大可扩展为整个应急组织，最小为单扩展为整个应急组织，最小为单元体。通过对各种复合体的设计，元体。通过对各种复合体的设计，可完全明确单元体的工作目标、可完全明确单元体的工作目标、功能和工作任务。第二步是在第功能和工作任务。第二步是在第一步设计的基础上对单元体进行一步设计的基础上对单元体进行设计，也就是单元体内部的组织设计，也就是单元体内部的组织结构设计。上述每一步都要按照结构设计。上述每一步都要按照职能设计、层次设计、部门设计、职能设计、层次设计、部门设计、职权设计、

44、横向联系设计、对接职权设计、横向联系设计、对接设计、管理规范设计和职务设计设计、管理规范设计和职务设计八个正规步骤进行。八个正规步骤进行。 职能设计职能设计 应急组织设计应急组织设计应急组织结构设计应急组织结构设计 职能设计在应急组织设计中起着承上启下的桥梁作用。职能设计在应急组织设计中起着承上启下的桥梁作用。这里的这里的“上上”指的是城市公共安全应指的是城市公共安全应急规划的目标和任务，急规划的目标和任务，“下下”指的是应急组织结构的框架，即承担各项管理职能的各个管理指的是应急组织结构的框架，即承担各项管理职能的各个管理层次、复合体、单元体、部门和岗位。层次、复合体、单元体、部门和岗位。 应

45、急组织结构职能设计工作一般包括三项基本内容：应急组织结构职能设计工作一般包括三项基本内容：首先，要进行职能分析。首先，要进行职能分析。尽管应急组织尽管应急组织的目标非常明确，所起的作用也非常清晰，但是必须将整体职能进行细分，形成复合体、单的目标非常明确，所起的作用也非常清晰，但是必须将整体职能进行细分，形成复合体、单元体、部门和岗位职能。通过职能分析，从总体上对应急组织职能结构的性质和特点提出明元体、部门和岗位职能。通过职能分析，从总体上对应急组织职能结构的性质和特点提出明确的要求，确定关键职能和应急组织内部纵向层次、横向复合体、单元体及部门如何合理分确的要求，确定关键职能和应急组织内部纵向层

46、次、横向复合体、单元体及部门如何合理分工承担各项职能。工承担各项职能。第二，职能整理。第二，职能整理。通过分析现有应急活动的状况，对完善的职能要进行补通过分析现有应急活动的状况，对完善的职能要进行补充和追加，对不必要的职能进行删减，保证合理的职能配置，对不合理的职能安排要进行调充和追加，对不必要的职能进行删减，保证合理的职能配置，对不合理的职能安排要进行调整和整合。整和整合。第三，职能分解。第三，职能分解。通过职能分解，将应急组织的每一项职能细分为可操作的具体通过职能分解，将应急组织的每一项职能细分为可操作的具体的应急管理活动，将全部职能转换为管理人员的具体工作内容，最终得以落实。同时，在职的

47、应急管理活动，将全部职能转换为管理人员的具体工作内容，最终得以落实。同时，在职能分解的基础上，将对相关的应急管理活动进一步归类，为设计各种职务、岗位、部门、单能分解的基础上，将对相关的应急管理活动进一步归类，为设计各种职务、岗位、部门、单元体和复合体，以及各自的职责提供依据。由某一项职能分解出来的各项应急管理活动都应元体和复合体，以及各自的职责提供依据。由某一项职能分解出来的各项应急管理活动都应该是性质单一的活动，不能把性质不同的应急管理活动混合为一项活动。由某一职能分解出该是性质单一的活动，不能把性质不同的应急管理活动混合为一项活动。由某一职能分解出来的具体应急管理活动都应该是可操作的具体管

48、理活动。来的具体应急管理活动都应该是可操作的具体管理活动。 应急组织应急组织采用决策、执行、行动三个层次面的职能设计。作为一个有机的系统，应急组织所采用决策、执行、行动三个层次面的职能设计。作为一个有机的系统，应急组织所具备的各种职能不是彼此孤立、简单罗列的关系，而是相互联系、在不同环节和层次上发挥具备的各种职能不是彼此孤立、简单罗列的关系，而是相互联系、在不同环节和层次上发挥着不同作用，构成了具有内在联系的整体，形成整体应急职能结构。着不同作用，构成了具有内在联系的整体，形成整体应急职能结构。 层次设计层次设计 应急组织设计应急组织设计应急组织结构设计应急组织结构设计 现代组织理论与设计吸收

49、了各时期、各学派和各方面的研究成果，确立了关于管理现代组织理论与设计吸收了各时期、各学派和各方面的研究成果，确立了关于管理幅度设计的科学指导思想。概括起来就是：第一，管理幅度是有限的；第二，有效幅度设计的科学指导思想。概括起来就是：第一，管理幅度是有限的；第二，有效管理幅度不存在一种普遍适用的固定人数，其大小取决于若干基本变量（即影响因管理幅度不存在一种普遍适用的固定人数，其大小取决于若干基本变量（即影响因素）；第三，组织设计的任务就是要找出限制管理幅度的影响因素，根据影响因素素）；第三，组织设计的任务就是要找出限制管理幅度的影响因素，根据影响因素的大小具体确定组织中各级各类管理组织与人员的管

50、理幅度。的大小具体确定组织中各级各类管理组织与人员的管理幅度。 应急组织管理层次设计一般可分为以下四个步骤进行：第一，按照应急组织的纵向应急组织管理层次设计一般可分为以下四个步骤进行：第一，按照应急组织的纵向职能分工，确定基本的管理层次；第二，按照有效管理幅度推算具体的管理层次；职能分工，确定基本的管理层次；第二，按照有效管理幅度推算具体的管理层次；第三，按照提高组织效率的要求，确定具体的管理层次；第四，按照组织不同部分第三，按照提高组织效率的要求，确定具体的管理层次；第四，按照组织不同部分的特点，对管理层次做局部的调整。的特点，对管理层次做局部的调整。 应急组织最好的选择模式是扁平结构的组织

51、形式。其优点是，管理层次较少，信息应急组织最好的选择模式是扁平结构的组织形式。其优点是，管理层次较少，信息传递速度快、失真少，可保证命令的快速传达；便于指挥者了解应急活动的情况；传递速度快、失真少，可保证命令的快速传达；便于指挥者了解应急活动的情况；使指挥者能够更好地集思广益，有利于解决较复杂的问题。但也应注意以下问题：使指挥者能够更好地集思广益，有利于解决较复杂的问题。但也应注意以下问题：领导人员的管理幅度大，负荷重，精力分散，难以对下级进行深入具体的指导；对领导人员的管理幅度大，负荷重，精力分散，难以对下级进行深入具体的指导；对领导人员的素质要求高，而且管理幅度越大，要求就越严格、越全面。

52、领导人员的素质要求高，而且管理幅度越大，要求就越严格、越全面。 部门设计部门设计 应急组织设计应急组织设计应急组织结构设计应急组织结构设计 应急组织机构可分解为决策、执行、行动三个层次面的职能，形成以职能制为主体的组织结应急组织机构可分解为决策、执行、行动三个层次面的职能，形成以职能制为主体的组织结构，同时在组织结构中增设协调机构，加强横向和纵向的关系协调和信息沟通。在应急组织构，同时在组织结构中增设协调机构，加强横向和纵向的关系协调和信息沟通。在应急组织中有两大类人员：一类是直线指挥机构和人员，对其直属下级有发号施令的权力；另一类是中有两大类人员：一类是直线指挥机构和人员，对其直属下级有发号

53、施令的权力；另一类是参谋机构和人员，其职责是为同级直线指挥人员出谋划策，对下级单位不能发号施令，而是参谋机构和人员，其职责是为同级直线指挥人员出谋划策，对下级单位不能发号施令，而是起对应急工作的支持、指导、监督和服务的作用。为保证应急组织各级管理层次和人员实行起对应急工作的支持、指导、监督和服务的作用。为保证应急组织各级管理层次和人员实行高度的专业化分工，各自履行确定的管理职能，每一个职能层次所开展的应急管理活动将为高度的专业化分工，各自履行确定的管理职能，每一个职能层次所开展的应急管理活动将为整个组织服务。应使各个职能层次和人员专注于某一个方面的职能工作，由最高领导层纵观整个组织服务。应使各

54、个职能层次和人员专注于某一个方面的职能工作，由最高领导层纵观全局，掌握决策权。全局，掌握决策权。 应急组织的优点在于：按职能划分部门，其职责容易明确规定；每一个管理人员都固定地归应急组织的优点在于：按职能划分部门，其职责容易明确规定；每一个管理人员都固定地归属于一个职能结构，专门从事某一项职能工作，在此基础上建立起来的部门间联系能够长期属于一个职能结构，专门从事某一项职能工作，在此基础上建立起来的部门间联系能够长期不变，这就使整个组织系统有较高的稳定性；各部门和各类人员实行专业化分工，有利于管不变，这就使整个组织系统有较高的稳定性；各部门和各类人员实行专业化分工，有利于管理人员注重并能熟练掌握

55、本职工作的技能，有利于强化专业管理，提高工作效率；管理权力理人员注重并能熟练掌握本职工作的技能，有利于强化专业管理，提高工作效率；管理权力高度集中，便于最高领导层对整个应急活动实施严格的控制；由于增加了协调管理职能，解高度集中，便于最高领导层对整个应急活动实施严格的控制；由于增加了协调管理职能，解决了部门横向沟通的问题。决了部门横向沟通的问题。 应急组织中高层领导的工作负担十分沉重，要求具有良好的体格和素质。另外，应急组织应应急组织中高层领导的工作负担十分沉重，要求具有良好的体格和素质。另外，应急组织应具有模块化的管理结构，适应灵活调整的需要，在针对不同类型、等级和区域的突发公共事具有模块化的

56、管理结构，适应灵活调整的需要，在针对不同类型、等级和区域的突发公共事件应对时，由不同的单元体形成具体的处置机构。件应对时，由不同的单元体形成具体的处置机构。 职权设计职权设计 职权设计是指为全面、正确地处理应急组织上、下级之间和同级之间的职权关系，职权设计是指为全面、正确地处理应急组织上、下级之间和同级之间的职权关系，将不同类型的职权合理分配到各个层次和部门，明确规定各部门、各种职务的具体将不同类型的职权合理分配到各个层次和部门，明确规定各部门、各种职务的具体职权，建立起集中统一、上下左右协调配合的职权结构。旨在保证各部门能够真正职权，建立起集中统一、上下左右协调配合的职权结构。旨在保证各部门

57、能够真正履行相关的职责。职权设计工作一般包括两方面的内容：一是职权的纵向结构和集履行相关的职责。职权设计工作一般包括两方面的内容：一是职权的纵向结构和集权与分权的设计。应急组织的不同层次承担着不同的职能，按照以责定权的要求，权与分权的设计。应急组织的不同层次承担着不同的职能，按照以责定权的要求，会形成职权的纵向结构。职权的纵向结构一般由高层的决策权、中层的执行权以及会形成职权的纵向结构。职权的纵向结构一般由高层的决策权、中层的执行权以及基层的行动权三个部分组成。决策权贯穿职权的纵向结构，需要正确处理决策权的基层的行动权三个部分组成。决策权贯穿职权的纵向结构，需要正确处理决策权的集中与分散的关系

58、，包括从总体上确定决策权的具体配置。二是职权的横向结构和集中与分散的关系，包括从总体上确定决策权的具体配置。二是职权的横向结构和部门职权分立与衔接的设计。职权的横向结构是指同一管理层次各个部门的职权配部门职权分立与衔接的设计。职权的横向结构是指同一管理层次各个部门的职权配置及相互关系，与职能结构和部门结构相适应。它包括相互联系的三个方面内容：置及相互关系，与职能结构和部门结构相适应。它包括相互联系的三个方面内容：按照专业分工，各部门所享有的相应职权；按照在各项工作中同级部门之间的协作按照专业分工，各部门所享有的相应职权；按照在各项工作中同级部门之间的协作关系，各自享有的相应职权，如决定权、建议

59、权、确认权、协商权等；按照有关部关系，各自享有的相应职权，如决定权、建议权、确认权、协商权等；按照有关部门之间的横向制约关系所确定的监督权。通过这项工作，一方面要为各部门配置完门之间的横向制约关系所确定的监督权。通过这项工作，一方面要为各部门配置完成其应急管理工作所必须的、独立行使的职权，保证实现合理的横向分工与有效的成其应急管理工作所必须的、独立行使的职权，保证实现合理的横向分工与有效的横向制约；另一方面，要为部门之间的应急活动搭接规定相应的职权，以加强协作，横向制约；另一方面，要为部门之间的应急活动搭接规定相应的职权，以加强协作，促进良好的横向协调。促进良好的横向协调。 应急组织设计应急组

60、织设计应急组织结构设计应急组织结构设计 横向联系设计横向联系设计 应急组织设计应急组织设计应急组织结构设计应急组织结构设计 由于各单位和部门制定的目标不同、职权不同、利益不同、思维习惯和行为特征不同，会产由于各单位和部门制定的目标不同、职权不同、利益不同、思维习惯和行为特征不同，会产生协作方面的障碍，需要解决好分工与协作问题。协作问题主要来源于以下几个因素：组织生协作方面的障碍，需要解决好分工与协作问题。协作问题主要来源于以下几个因素：组织结构因素，包括组织结构的静态设计不合理、不完善、缺乏横向联系的机构和人员，或者机结构因素，包括组织结构的静态设计不合理、不完善、缺乏横向联系的机构和人员，或