我国森林公园建设和森林旅游产业发展回顾与展望

1、我国森林公园建设和森林旅游产业发展回顾与展望我国森林公园建设和森林旅游产业发展回顾与展望进入 21 世纪，随着我国社会、经济持续快速的发展以 及我国林业建设全面实施以生态建设为主的发展战略，各级 林业部门不断统一思想认识，以丰富的森林风景资源为依 托，以日益增长的森林旅游市场为导向，紧紧围绕“建绿色 生态， 办绿色产业， 创绿色文明” 的总任务， 继续深化改革、 扩大开放、外塑形象、内抓管理， “十五”期间，全国森林 公园发展迅速，森林旅游产业规模不断壮大，生态效益、社 会效益、经济效益稳步增长，为保护森林资源，合理调整林 区产业结构，带动农村脱贫致富，促进社会经济文化全面发 展起到积极作用。

2、一、“十五”期间我国森林公园建设与森林旅游产业发 展取得的主要成绩。（一）森林公园建设发展迅速，已成为我国珍贵森林风 景资源保护和林区自然文化遗产保护的一项重要内容。据统计， 20012005 年，全国新建森林公园 850 处，新 增规划面积 529.64万公顷，其中新建国家级森林公园 283 处 到 2005 年底，我国共建立各类森林公园 1928 处，总面积达 1513.42 万公顷，占全国林业用地面积 5%以上，其中国家级森林公园总数达 627 处，面积为 1105.15 万公顷。全国森林公园的分布范围扩大到除台、港、澳地区以外的我国31 个省、自治区、直辖市，初步形成了对我国林区独具特

3、色的以 森林景观为主体、地文景观、水体景观、天象景观、人文景 观等资源有机结合而形成的多样化的森林风景资源的保护 管理和开发建设体系。这一体系的建立与发展，不仅使我国 林区一大批珍贵的自然文化遗产资源得到有效保护，而且有 力地促进了国家生态建设和自然保护事业的发展。到目前， 已有 11 处森林公园被联合国列入 9处世界自然文化遗产保 护名录， 7 处森林公园被列入世界地质公园。森林公园建设 已成为我国自然文化遗产资源保护体系中不可忽视的一支 生力军。（二）森林公园建设，为丰富人们的社会文化生活，满 足人们日益增长的户外游憩需求提供了良好机会。森林公园优美的森林风景资源和优良的生态环境，正逐 步

4、成为社会公众进行户外游憩、开展生态旅游的理想场所。 2003 年全国森林公园旅游人数首次突破1 亿人次， 2005 年旅游人数达到 1.74 亿人次，占当年国内旅游总人数的 14.3% 。 据不完全统计， 20012005 年，全国森林公园旅游人数达 6.32 亿人次，比“九五”期间旅游人数翻近两番，其中海外旅游 人数达到 1816 万人次，比“九五”期间增长 2 倍。森林公 园逐步成为了人们休闲度假、游览观光、回归自然等户外活 动的首选目的地，在 2004 年河南省评选的“河南十佳山水 景观”中，有 8 处为森林公园、自然保护区。在“湖南百景” 评选活动中，有 22 个森林公园景点入选。在重

5、庆市评选的 十大精品旅游工程中， 7 处国家森林公园名列其中。同时， 森林公园不断挖掘和丰富生态旅游的文化内涵，推出以生态 教育、科普教育和爱国主义教育为主题的旅游活动，使人们 在寓教于乐中增长了知识，受到了教育，有力地推动了各地 精神文明建设和社会文化事业的发展。同时，国家林业局尝试开展了国家花木专类园建设，先 后批建了洛阳国家牡丹园、鄢陵国家花木博览园和邳州国家 级银杏博览园，总经营面积 3279.67 公顷。 2004 年，3 处国 家花木专类园共接待游客 130 万人次，综合产值达 1654.7 万 元，不仅满足了人们的精神文化需求，也为以花木生产为主 的苗圃探索出一条科研、生产建设与

6、经济效益的双丰收的可 持续发展之路，同时，国家花木专类园的试点成功，丰富和 拓展了我国森林公园建设管理体系的内涵。（三）森林旅游产业规模不断扩大， 经济效益快速增长， 带动功能日益增强。一是森林公园的旅游开发建设受到社会各界的广泛重 视， 20012005 年，投入森林公园开发建设的资金达 278 亿 元，基础设施和旅游服务接待设施等条件明显改善，产业规 模不断壮大。目前，全国森林公园旅游线路达 6 万多公里， 旅游接待床位数 36.3 万张，就餐容量 38 万个，直接从事森 林旅游的职工人数 103372 人，其中导游 9234 人，分别是“九 五”末的 2.9 倍、 3.1 倍、 2.5

7、倍、 2.2 倍和 3.4 倍，初步形成 了森林旅游产业“吃、住、行、游、购、娱”六要素配套发 展的服务体系。二是森林公园开展旅游的经济效益快速提高，据不完全 统计， 20012005 年，全国森林公园以门票为主的旅游收入 达 260 亿元，是“九五”期间直接旅游收入的近6 倍，全国已涌现出一批旅游收入超千万的森林公园，森林旅游产业逐 步成为林业产业中最具活力和最具发展前景的新兴产业，这 也标志着对森林资源的经济利用方式发生了重大转变，走出 了一条不以消耗森林资源为代价，又能充分发挥森林的社 会、经济、生态三大效益，促进林业全面可持续发展的新路 子。三是森林旅游产业的带动功能得到充分发挥。 2

8、0012005 年，平均每年投入到森林公园建设和森林旅游发 展的资金数量超过 50 亿元，平均每年实现森林旅游的社会 综合产值近 800 亿元，直接推动了地方经济的发展，有力地 促进了不少边远地区道路、交通、通讯、水电和城镇建设的 发展，一些昔日的小山村，如今变成了新兴的森林旅游小城 镇。 5 年来，全国森林公园建设共为社会提供直接就业机会 近 50 万个，不少贫困山区的农民依托森林旅游业摆脱了贫困，走向富裕（四）统一认识， 森林公园建设的指导思想、 发展思路、 工作重点，任务目标取得根本性转变。多年来，我国森林公园建设管理的状况与我国社会经济 快速发展、人民物质文化生活不断提高、以及整个林业

9、建设 指导思想根本转变的要求已不相适应， 2001 年国家林业局在 四川召开全国森林公园工作会议， 2003 年、 2005 年又分别 召开了全国森林公园工作座谈会，以及即将下发的国家林 业局关于加快森林公园发展的意见 ，对于新时期我国森林 公园建设与发展进一步统一了认识，理清了思路，明确了方 向。主要思路是：一是明确了森林公园建设事业是一项社会公益事业，承 担着保护国家重要森林风景资源和为社会公众提供良好户 外游憩空间的重要任务。从而使森林公园建设长时间来作为 林业、国有林场的一个多种经营项目的做法得到根本性转 变。二是明确了森林公园建设管理的职责和任务。将森林公 园建设管理的重点放在了加强

10、珍贵森林风景资源保护、开展 风景林营造、不断改善森林的景观功能、加强森林公园内公 益性基础设施建设以及强化森林风景资源资产管理等方面。 改变了过去将森林公园建设与森林旅游产业发展混为一谈， 重建设、轻管理、重旅游开发、轻资源保护的做法。三是明确提出了要建立适应社会主义市场经济的有利 于森林风景资源保护和森林旅游产业发展要求的森林公园 管理体制和运行机制的改革思路。森林公园管理机构纳入社 会公益事业单位管理，同时，按照社会办产业和企事分开的 原则，逐步把森林公园直接从事的各类商品经营性活动剥离 出去，把森林旅游产业全面推向市场、推向社会，真正把森 林旅游产业办成开放式的社会化大产业。使得部门办产

11、业、 林场办产业的森林旅游产业发展路子得到根本性转变。（五）森林公园行业管理不断加强，逐步走上法制化、 规范化建设的轨道。“十五”期间，森林公园工作从基础入手，不断强化管 理，有效地促进了森林公园的健康、 持续发展。 一是抓规划， 打牢基础。各省、自治区、直辖市均完成了本行政区域内森 林公园建设发展规划，在此基础上，编制完成了全国森林 公园建设发展规划（ 20022010 年）。二是抓法制建设，依 法行政。 2004 年 6 月 29 日，国务院以 412 号令，正式明确 了“国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或变 更隶属关系审批”行政许可性质， 2005 年 7 月，国家林业局 公

12、布实施了国家级森林公园设立、撤消、合并、改变经营 范围或者隶属关系审批管理办法 。目前有湖南、四川、贵 州、山西、甘肃等 10 多个省颁布实施了本省区的森林公 园管理条例或森林公园管理办法 ，为规范管理，依法 管理创造了良好条件。 三是抓保护， 强化资源管理。 2002 年， 国家林业局下发关于加强森林风景资源保护和管理通知 指出加强森林风景资源的保护管理，是各级林业主管部门的 重要职责，对当前森林风景资源开发建设中存在的问题进行 全面检查，及时纠正。 2003 年，对征占用国家级森林公园林 地的申报审批程序进行了规范。 2005 年，编制国家重要森 林风景资源保护目录的工作列入了林业重点工作

13、之一，为 强化森林风景资源的保护管理打好基础。四是抓人员培训， 提高管理人员的整体素养。 2002年、 2003 年分别在黑龙江、 福建召开了二期国家级森林公园主任岗位培训班，培训国家 级森林公园主任共 250 多人。五是抓宣传，塑造森林公园良 好形象。 2002 年、 2004 年由国家林业局主办，以“关注森 林、走进森林、保护生态、促进发展”为主题的中国森林风 景资源（森林旅游）博览会分别在浙江临安市、陕西宝鸡市 举办，共有 30 多万人次参观了博览会，森林公园发放宣传 资料 100 多万份， 100 多家新闻媒体进行了相关报道，宣传 了林业保护建设的成就，扩大了影响力，取得了良好的社会

14、反响。 2002 年，国家林业局建立并向社会开通了“中国森林 公园网站”，利用现代化信息技术手段，提高了森林公园宣 传的覆盖面和宣传效率，为逐步实现森林公园信息网络化宣 传与管理打下良好在基础。六是抓机构建设， 2002 年，国家 林业局在场圃总站加挂了国家林业局森林公园管理办公室， 明确了森林公园管理机构的职能。大部分省区市及重点地市 也成立了森林公园的专门组织管理机构，切实加强了森林公 园工作的组织领导。二、当前森林公园发展中存在的主要问题：（一）认识不足，指导思想不明确。长期以来，我国林 业发展中忽视了对森林游憩价值重要性的认识，忽视了对林 区丰富而优美的森林风景资源这一国家重要自然遗产

15、资源 保护与合理开发利用的重要性的认识，仅仅把森林公园建设 作为国有林场开展森林旅游的一个多种经营项目来发展，缺 乏在现代林业发展中应有的地位，（二）投入严重不足，建设和管理资金短缺。 一直以来， 我国森林公园建设都未能纳入中央和地方国民经济与社会发展计划，缺乏国家宏观投资政策的有力扶持和引导，已成 为制约森林公园快速发展及其效益充分发挥的瓶颈问题，突 出表现在：一是保护和管理经费缺乏，不能很好承担起保护 国家珍贵的森林风景资源的重任；二是森林公园基础设施、 自然教育、科普宣传等公益性设施建设十分薄弱，远不能满 足人们日益增长的户外游憩需求和进行自然保护的需要，同 时也大大降低了森林公园对外招

16、商引资能力和自我发展能 力；三是宏观调控能力减弱，一些森林公园在引进社会资金 进行开发的过程中出现了重眼前、轻长远，重开发、轻保护，重经济效益、轻社会生态效益，甚至造成资源严重破坏的现 象，保护珍贵的森林风景资源的形势变得更加严峻，也使得 高品质的森林风景资源无法得到高效利用。（三）法制建设滞后，管理力度弱。我国林区丰富的自 然资源及其所形成的自然景观是国家珍贵的自然遗产，目前 仍缺乏相应的法律、法规来保护和管理。 1994 年出台的森 林公园管理办法只是一行业性法规，对外约束力差，已不 适应当前形势发展的需要，同时对这些资源的开发利用情况 十分复杂，条块分割，管理权属不一。有的地方同一区域，

17、 既是森林公园，又是风景名胜区、自然保护区、旅游区、地 质公园等， 牌子众多， 管理部门众多， 各部门间既相互牵制， 又各自为战，造成机构重叠、多头管理、决策分散、扯皮不 断，不利于资源的保护和统一开发利用。一些地方受经济利 益的驱动，在森林公园内乱批、乱占、乱建，一些单位和部 门强行插手森林公园管理，有的地方借招商引资之名，随意 改变森林公园的性质和原有的隶属关系，严重影响了森林公 园建设和森林旅游的发展。（四）人才严重缺乏，经营管理水平低下。目前，我国 从事森林公园建设、旅游开发、经营管理的人员，以前大多 是从事林业生产管理的人员，对新行业缺乏必要的基础知识 和专业技能， 需要有一个从 “

18、刨坑种树” 到旅游开发、 服务、 管理的转变过程。许多森林公园的管理人员尤其是西部地 区，在思想观念、发展思路、管理方式、经营手段等方面仍 停留在计划经济时代，对森林风景资源的价值认识不足，景 区景点建设粗糙，经营管理粗放，对森林旅游市场培育、开 发、宣传促销的意识不强，服务水平低下，导游人员生态知 识贫乏，致使丰富的森林旅游资源难以发挥出应有的效益。三、2006 年2010 年我国森林公园建设与森林旅游产业 发展展望。（一）形势分析： 随着科学发展观和构建社会主义和谐社会战略目标的 确立，促进人与自然、资源开发与保护、经济和社会的和谐 发展是我国社会经济发展的必由之路。我国林区蕴藏着极其 丰

19、富的高品位的自然风景资源，有着独特的、极其重要的自 然生态、历史文化和科教审美等方面的价值，这些资源是我 国壮丽河山的精华，国家形象的构成要素，中华民族的宝贵 财富和精神支柱，是国家特殊的、珍贵的、不可再生的自然 垄断性资源。保护好这些自然遗产资源，对于保持并延续人 类文化多样性、生态多样性和优美的自然景观，促进人类文 明和社会进步都具有无可替代的意义和作用。随着现代工业 文明进程的不断加速，社会经济的快速发展，这些资源正处 于特别脆弱、特别易损害的境地，通过建立森林公园来保护 这些珍贵的遗产资源，是我们必然的选择，也是全面实现小 康社会总目标、构建社会主义和谐社会的必然要求。在我国人均 GD

20、P 达到 1000 美元后，人们生活水平的提 高和自由支配时间的增多，走进森林、回归自然的户外游憩 正逐步成为我国进入小康社会后人们扩大精神文化消费的 热点，同时这种需求越来越大，越来越迫切。据资料显示， 2050 年，我国的城市人口将达到 11 亿，每年的户外游憩需 求将达到 20 亿人次以上。要满足人们日益增长的户外游憩 的需求和为人们提供更多更好的户外游憩空间，就要求我们 必须加快森林公园建设步伐，加强森林公园建设力度。旅游业是当今世界发展速度最快、发展势头最强劲的产 业之一。现代旅游的发展趋势，是以森林旅游为主体的生态 旅游越来越受到世界各国的重视，有专家预测，在21 世纪最初的 20

21、 年里，森林旅游人数将以 2 位数百分比增长，全 球旅游总人数中有一半以上的旅游者要走进森林。另据测 算，到 2010 年，我国每年到森林公园来旅游的人数将达到 4 亿人次，森林旅游的社会综合产值将达到 4000 亿元，可见， 我国森林旅游产业有着十分巨大的市场潜力和广阔的发展 前景。（二）“十一五”森林公园建设与森林旅游工作主要思路森林公园建设事业，承担着保护国家珍贵的森林风景资 源和为社会公众提供良好的户外游憩空间，不断满足人们日 益增长的精神文化消费需求的重要任务。加快森林公园发 展，加强森林公园的建设管理，是实施以生态建设为主的林 业发展战略和全面建设小康社会的迫切需要，是加强生态保

22、护、建设祖国秀美山川、提高国民生活质量、促进人与自然 和谐相处的重要途径。 “十一五”期间，继续坚持“以人为 本、严格保护、统筹规划、合理开发、永续利用”的基本方 针，围绕“建绿色生态、办绿色产业、创绿色文明”的总任 务，深化改革、扩大开放、加强保护、强化管理，把森林公 园建设成为促进林业自然保护、推进林业产业发展、弘扬社 会生态文化的坚强阵地，形成布局合理、类型齐全、功能完 备的森林公园保护、管理和合理开发利用体系。1坚持可持续发展原则，加强森林风景资源保护，强 化森林公园管理，促进森林风景资源的合理开发和可持续利 用。森林风景资源是自然留给人类的珍贵遗产，也是现代经 济社会发展中一项重要的

23、难以再生的国家资源。加强各类森 林风景资源的保护管理是森林公园建设的首要任务，尤其是 对一些具有国家重要意义的森林风景资源抢救性的保护，重 点是在对森林风景资源进行科学分类和评估的基础上，尽快 编制国家重要森林风景资源保护目录 ，明确保护对象和 范围，制定相应的保护措施和开发利用强度，完善评估监测 体系，确保国家珍贵森林风景资源的真实性和完整性。认真 整顿无规划或不按规划进行开发建设的行为，取缔对森林风 景资源造成破坏或严重环境污染的旅游开发项目，查处在森林公园内乱捕滥猎、乱采滥挖以及擅自征、占用林地等违法 行为。2坚持以人为本，加快森林公园建设发展，满足人们 不断增长的户外游憩需求。走进森林、回归自然的户外游憩正逐步成为我国进入小 康社会后人们扩大精神文化消费的热点，同时这种需求越来 越大，越来越迫切。要按照因地制宜原则，进一步把具备一 定森林景观和规模的森林地域，尽可能划建为森林公园。尤 其是在大中城市周围、天保工程区、自然保护区周边、黄金 旅游线上多建一些