外商特许权项目招标投标实务操作-doc44

1、外商特许权项目招标投标实务操作目录第一章 外商特许权项目及其运作程序第二章 我国特许权项目的运作程序第三章 外商投资特许权项目的招标投标实务第一章 外商特许权项目及其运作程序第一节 外商投资特许权项目的性质和特点外商投资特许权，是指政府为了吸收外商投资建设基础设施而采用的一种投融资方式。政府通过特许权协议，在规定的特许期内，将基础设施项目的特许权授予外国私人投资者(即特许权项目公司)，由项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和维护。在特许期内，项目公司拥有特许权项目的所有权和经营权，特许期满后，项目公司将特许权项目的资产无偿移交给政府。外商投资特许权(以下简称BOT)是三个英文单词的缩写.BO

2、T作为项目融资的一种方式，是国际经济合作发展到一定阶段的产物。在第一次世界大战之前，许多基础设施建设项目(如铁路、公路、桥梁、电站、港口)就已开始利用私人投资，这些私人投资者为了赚取巨额利润而甘愿承担所有风险。然而一战后直至二战后相当长的一段时间里，基础设施建设主要由政府部门来承担。这种模式给各国政府带来了许多负担，尤其是对那些普遍缺乏资金的发展中国家来说，在许多情况下，根本无法满足基础设施建设所需的资金。70年代末到80年代初，随着世界经济形势的逐渐变化，经济发展、人口增长、城市化等导致对交通、能源、供水等基础设施需求的急剧膨胀；经济危机和巨额赤字使政府投资能力大为减弱；债务危机使许多国家的

3、借贷能力锐减，从而亟需减少投资项目的预算资金。赤字和债务负担迫使这些国家在编制财政预算时实行紧缩政府，转而寻求私营部门的投资。在这种背景下，许多发展中国家开始重视并鼓励以BOT方式兴建基础设施项目。这种项目一般按有限追索权方式投资，特许权项目公司根据与东道国政府或与该政府某一机构签定的项目协议，进行私营项目的建设和运营，并在运营期终了时把项目移交给东道国政府，移交时一般不付给任何费用，或只付给一点象征性费用。目前，在一些国家已有相当多的BOT项目建成并投入运营。从各国的实施情况看，BOT方式主要有以下作用和优势：第一、它是一种吸收外资的有效手段。以潜在的巨大市场及利润吸引各种来源的国外私人资本

4、，投资基础设施建设，这样既可弥补本国建设资金的不足，同时也可以改变投资环境。第二、可减轻政府的财政负担。采用BOT方式建设的项目，其融资风险及责任均由投资者承担，政府不提供任何信用担保，因此，它是降低政府财政负担和债务的一种良好方式。第三、通过BOT方式，可借鉴和利用私营机构市场化的经营原则和经营方式，获取潜在的经济和社会效益。改革开放以来，吸收外商投资作为我国对外开放的重要内容，对促进我国经济的发展，增强综合国力，发挥了重要作用。截止到1997年底，我国已累计批准外商投资企业3037万多家，实际利用外资2205亿美元，在吸收外商投资的数量和增长速度上取得了令世人嘱目的成就。但外商投资的产业结

5、构不尽合理是我们急需解决的问题之一。大量的外商投资集中于一般的加工工业项目和房地产项目，投资于能源、交通等基础设施和基础产业的比例很低。而长期以来，我国能源、交通等基础设施发展滞后形成“瓶颈”，制约着国民经济的发展。因此，外商开始逐渐看好我国的电力、交通等基础设施市场。但鉴于基础设施项目具有投资大、回收期长的特点，许多外商纷纷要求以BOT方式投资于我国基础设施和基础产业的建设。为适应我国继续扩大吸收外商投资规模、不断拓展外商投资领域这一新形势的需要，我国在80年代中期即有过BOT投资方式的实践，1984年兴建了我国第一个BOT基础设施项目-广东沙角B电厂。从1995年开始，国家正式组织BOT项

6、目试点，并先后批准了广西来宾B电厂、湖南长沙电厂A厂、四川成都水厂等项目。第二节 外商投资特许权项目组建的基本原则和条件实施一个BOT项目，将涉及到众多的参与者，包括政府、发起人或股东、代理人、贷款人、保险人、运营商、承包商、供应商等，这些参与者都与项目公司形成一种双边协议关系。从图中可以看出，BOT方式与一般的投融资方式有着很大的区别，各个项目参与者之间存在着非常密切的联系，既有利益关系，又有利害冲突。一、创建项目公司在BOT的初始阶段，若干私营部门发起人组成一个联营集团，首先审查项目建议书，然后编写可行性研究报告和提交标书。一般情况下，发起人将为此创建一个具有特定目的的有限责任公司，称之为

7、“项目公司”或“合营公司”。项目公司将以各发起人投入的有限股份作为资本。项目公司将出面借取所需资金，加上各发起人交纳的股本，作为项目经费。项目公司作为法人实体，还可与东道国政府和承包商、供应商等签订必要的合同或协议，其中建筑承包商往往是一个专业化的运营公司，而供应商又包括设备供应商和原材料供应商。发起人联营集团还可以吸收一些有兴趣参加签订相关合同的当事人，例如某一大型的国际工程建造公司，一个或多个较大的设备供应商，对类似项目的运营和维护具有专门知识的某一公司，等等。这些公司一般愿意参与一些股本，参与方式包括提供现金、人力、时间或拿出一部分它们按各自的合同预期赚取的利润，这样一来它们即可争取成为

8、该项目的主要承包商、供应商或运营商。项目公司还可以包括其他的股本投资者，例如作为项目财务顾问的某个投资金融公司或商业银行、国际贷款机构或其他投资机构等。作为项目公司股东的发起人与作为项目公司的供应商之间，也有可能发生利益冲突。但是，实际上，由于还有其他的一些发起人，这些冲突是可以缓解的。股东们不愿意看到某一股东得到过份有利的条件，从而对整个项目带来不利后果。这些问题可以采用公开的招标方式，限制项目公司在与某些股东签约过程中付给过高的价格。同时，商业贷款机构的贷款承付过程也可以进一步保证项目公司经过仔细的分析，使预计的收入和利润更加趋于合理，项目的财务管理得到妥当安排。二、项目融资是BOT方式的

9、基础私人对项目的融资是采用BOT方式的基础。如果预计的收入比率不足以清偿贷款，或者不够补偿发起人投入的股本和服务，或者为承办此种项目而承受的巨大风险得不到回报，项目是不会得到私人融资的。项目公司一般是从私营部门的贷款人以及从出口信贷机构或国际融资机构取得项目融资。许多人认为，这种融资是“无追索权”的，因为贷款人将来不能有任何的直接财务追索权，既不能向将来拥有项目公司的发起人追索，也不能向东道国政府要求担保偿付全部债款。但是，更确切地说，BOT项目融资是以“有限追索权”为条件的，它可以对项目公司及其拥有的资产行使追索权，其中包括房地产、工厂和设备、合同权益、履约保函、保险、政府担保以及项目公司曾

10、经获得的其他承诺。最重要的资产，也就是融资的主要基础是项目公司对未来收入流量所拥有的合同权利，这种收入流量应当是足够偿还贷款的。这种资产的形式可以是一份单独的长期购电协议，也可以是与东道国政府签订的在未来若干年内经营收费设施的特许协议的权益。无论哪种情况，贷款人都必须有充分的把握确信将来实现的收入肯定能确保及时偿还债款。因此，在一般情况下，项目必须要由专家进行鉴定，并认定它的经济效益将能支撑债务和股本结构。如果不能，贷款人将可以要求得到确有信誉的当事方，例如承包人或东道国政府的附加承诺和担保。三、政府的指导和支持BOT项目必须要得到政府的指导和支持。对于工业项目来说，争取政府支持比较容易。工业

11、项目所生产的产品、原料以及服务是能够出售的，它们可以进入已有的市场，销往国外或售给外国用户来换取外汇。而对于基础设施而言，得到政府的支持就不那么容易了，因其收入流量也许完全依靠与东道国政府签订的承购协议，发电厂项目就是这种情况(“以契约为基础的”收入)；或者取决于当地消费者的需求，而此种需求量很难肯定，收费公路或城市交通系统则属于这种情况(“以市场为基础的”收入)。得不到可自由兑换货币也将是一大难题。许多发展中国家都存在着政治或经济的不稳定性，这也同样会给BOT项目的实施带来障碍。理论上说，BOT项目的一个主要吸引力是，它是由“私方”筹资，无须东道国政府作出任何财政承诺，政府的参与很少。然而，

12、实际上在许多发展中国家，得到东道国政府的指导和支持是必不可少的。首先，政府方面要建立和健全包括税收、劳动、海关、货币汇兑、利润汇出和外国投资保护等方面的法律和法规。其次，政府需要从程序上批准项目。立项之后，政府还要选择采购方式，并草拟出一份明确的招标文件，同时确定一种具有透明度的、十分明确的招标办法。另外，由于政府往往是BOT项目的最后顾客或买主，因此政府应当一开头就指定一个BOT项目的专职管理人，协调和解决遇到的种种难题。选定了一个项目发起人之后，政府还要与项目公司进行谈判，以最终授予特许权或签订项目协议。BOT项目的开发过程十分复杂、耗费时日，而且从发起人的角度看，开发费用也很大。大型项目

13、一拖就是好几年才能签订项目协议或结束筹资。在这段时间内，承包人要耗费很多钱、财用于可行性研究、获得咨询和聘请顾问等项开支。因此，政府应尽一切努力确保整个过程的按部就班、公平和效率。换言之，政府必须认识到整个过程的复杂性，愿意为项目的成功提供必要的和及时的支持。目前，许多国家已经取得了开发BOT项目的成功经验；一些商业银行、出口信贷机构和国际金融机构也有这方面的经验；各方面对BOT项目的过程有了更好的了解，对于反复出现的问题也有了标准的解决办法。这些因素对于BOT项目的成功都是十分有利的。四、BOT项目对财务的一般要求BOT项目在财务上的可行性必须清楚地展示给潜在的股份投资者和贷款人。这种可行性

14、应当经过鉴定，例如，对一个交通项目而言，它可以包括可行性研究、交通量分析、人口发展预测等。同时，项目还必须有可靠的收入来源，其收入必须足够支付各项贷款引起的项目债务，投资者发展项目和长期承受项目风险得到相应回报的股本收益。对一个发电厂而言，收入通常将以与政府电力部门签订的长期购电合同为依据。就公路、隧洞和桥梁而言，它的收入通常取决于市场情况，也就是说，取决于它将产生的收费。当然，这些都是一种死板的公式。在上述两种情况下，合同收入和市场收入相混合的情况也并不少见。例如，一些电力购买合同就往往把最低限度固定容量费用与可变的实际用电费用相结合。对项目公司支付容量费只是由于其提供了发电量，这是一种纯合

15、同费用，它可以保证项目有一个固定的最低限度收入。另一方面，可变费用往往取决于市场情况，按用户实际用电的千瓦小时数来计算。就这一部分的收费而言，项目公司一般都将承受市场风险，因此也都希望能够得到较大的回报。同样，收费公路、桥梁和隧道的收入也可以由政府承诺付给一定的最低限度的容量费，或者在交通流量未达到最低限度水平的情况下付给一些附加的费用。这个办法对于那些主要依赖市场的项目来说可以减少一部分市场风险。由于贷款人要依靠项目来偿还贷款，因此，必须要确定项目的总投资。贷款人和投资人应当确有把握，相信其投入的资金确能使项目建成和运营。所以，BOT项目一般都可以按照确定的费用、以交钥匙方式设计和建造。五、

16、当地企业的参与一般来说，在发起人之中或者在初始的投资者当中，最好要在当地寻找一位有实力的合伙人。这样的合伙人可以是工程承包商，也可以是一个工业、商业或金融集团。当地合伙人可以帮助发起人更好地了解当地的环境，这样会有利于发起人与东道国政府打交道，解决随时可能出现的地方性问题。在项目的整个发展阶段，当地合伙人可以提供必要的人力、物力支持，如果当地经济不够发达，还可对筹措本国股份或筹措还债款起到重要作用。同时，当地合伙人还可以通过合作，学到先进的技术和管理经验。六、股本投资BOT项目的资金一般包含两部分，一是发起人提供的股本，二是由商业银行、国际金融机构或双边政府贷款人提供的贷款。股本部分的比例多数

17、都在项目总费用的20%到30%之间，但也有一些项目的股本比例在这一范围之外。在BOT项目中，股本投资者所得实际收益很难估计。这种收益的合理程度取决于投资者在项目中承担的风险大小以及该项目带给政府方面的附加利益(及时性、效率和新技术等)。按“基准情况”估算的预计收益比率，一般都写在政府公布的招标通告中。如果项目完成情况比“基准情况”好，则股本投资者的收益比率可相应提高。因此，就政府而言，应特别加以注意，以免为项目“支付”太多。另一方面，政府也可拟定一些刺激办法，奖励那种超过“基准情况”的项目表现，这种利益应由项目公司与政府合理分享，避免股本投资者赚取过大的利润。对于这种利益共享的BOT项目，政府

18、和项目发起人都是非常欢迎的。七、偿付保证对BOT项目贷款人的各种担保措施，称作“一揽子担保”。这些担保措施远远不止是简单的抵押或针对项目资产的信托契约。如果项目公司完不成项目，那么没有建成的收费公路或发电厂将不会得到收入。因此，在BOT项目中，贷款人总是要千方百计地寻找各种担保手段来保护自己的利益。实际上，如果这些担保措施能够确保项目始终具有经济可行性，确保按计划完成和运营，同样是符合东道国政府的整体利益的。东道国政府一般不会对BOT项目公司借取的贷款提供直接的主权担保，但可能会为项目的某些方面提供主权担保或类似的保证。例如，如果一个政府的公用事业单位签订了长期购电合同或承诺向项目长期供应燃料

19、或能源，则政府也许会被要求担保该公用事业单位的履约。同样，东道国政府还会被请求为获取外汇或针对汇率的浮动而提供一定的担保，此种担保可以直接提供给项目公司或者间接地开给外国出口信贷担保机构。八、风险因素对于贷款人和股本投资者而言，一定要有办法保护其免受通贷膨胀风险。因此，在购买协议中一般都要订出一条价格上升条款(对于发电项目而言)，或者在项目协议中规定项目公司在此种情况下可以增大收费(对于收费公路而言)。此种价格上升条款主要是考虑到因通货膨胀而增大的项目费用，其出发点是为了保持该项目收入和股本实际购买力。BOT项目的产品一般都在当地销售，其收入也会是当地货币。但是，项目建设时的资金，包括贷款和股

20、本，相当大的部分都来自国外。因此，贷款人和股本投资者能以合理的汇率以外币收回其原投资以及相应的利息或红利，是其贷款或投资的前提。所以，东道国政府必须要有相应的法律环境，并提供某些办法，确保外国投资人和贷款人能将当地货币收入兑换成外币汇出国外，同时，还要确保外商在汇率方面不能过份吃亏。第三节 外商特许权项目的方式与一般运作程序典型的BOT项目要经过以下几个阶段：项目的确定、招标、中标、开发、建设、运营、移交。1项目的确定阶段。必须首先确定项目是否必要，政府有关部门要查明在某一特定的地方和期间内，是否需要再建设发电厂，或一条道路、一座桥梁、一项城市运输系统、一项港口设施或者其他对国家经济具有重要性

21、的基础设施。然后，再重点研究是否需要采用BOT方式，并进行初步可行性研究，对项目的规模、技术选择和潜在的收入流量进行认真的分析。在确定了采用BOT方式以后，政府还应任命或者以签合同方式聘用一名“项目管理人”，对项目进行必要的指导、协调。2招标阶段。有几种不同方式，包括公开招标、邀请招标或者议标方式。一般而言，无论采取什么招标方式，政府都要对潜在的投标者进行资格预审，这是BOT招标的最大特点之一。经验表明，在这一阶段政府并不以投标者人数多少为首要考虑因素。相反，投资的质量、成本和及时性以及吸引有诚意的投资者等项内容是政府设计招标采购程序的出发点。招标文件一般都会提供项目的详细内容，列出必须达到的

22、具体标准，包括规模、时间、履约标准以及项目收入的性质和范围等。一套高质量的招标文件和透明度强、规定明确的招标程序对BOT项目的成功来说是至关重要的。有经验的投标者都会将招标文件和招标程序视为项目可行性和东道国政府决意搞成项目的重要标志。而从东道国政府的角度来说，招标文件确定的所需达到的“标准条件”在很大程度上决定了竞争和投资者的质量，因此，选定最合适的项目联营集团往往是BOT项目能否成功的最重要的一个决定因素。3投标阶段。作为对投标邀请书的响应，一些感兴趣的投资者或发起人通常会组成一个联营集团，共同提出一份满足招标文件要求的标书。一般来说，联营集团的成员在这个阶段会就费用分担、各成员在项目中应

23、起的作用及项目结构达成初步协定。此后，联营集团将进行更具体的项目可行性研究，这对筹资决定的作出和引资能力的增强是一个至关重要的因素。然后，联营集团将争取潜在的贷款人、股本投资者及承包商和供应商初步表示兴趣，并作出临时性的贷款承诺或提出合同价格，以便在此基础上编出投标书。4定标阶段。政府将组成评标委员会，对响应投标邀请书而提交的每一份标书进行评估，选出中标候选人。评审BOT项目的标书，一般来说不会以价格为唯一依据。评审的依据是价格、可靠性、经验等综合因素，以及所设想的拟议项目能在多大程度上给当地政府带来其他益处，包括节省外汇、促进技术转让以及提供就业机会和为本地雇员和承包商提供培训等。有时，东道

24、国政府也会与投标人进行直接谈判，对标书作也改进。在初步选定标书后，政府将请中标人制订并签署最后的合同文件。5项目开发阶段。中标联营集团的成员要组成项目公司或确定项目公司的结构，提供实现项目所必要的股本缴款。发起人可以开始或再度与承包商和供应商联系，争取对有关条件和价格作出更明确的承诺。在得到这些承诺后，项目公司就可以同政府就最终的特许权或项目协定进行谈判，并就最后的贷款协定、建筑合同、供应合同以及实施项目所必须的其他附属合同进行谈判。经过谈判达成并签署所有上述协定以后，项目将开始进行财务交割，财务交割日即贷款人和股本股资者预交或开始预交用于详细设计、建设、采购设备等资金的日期。6项目建设阶段。

25、一旦项目进行财务交割，建设阶段便正式开始。当然，并不是每个特定项目都可以清清楚楚地分成这几个阶段。有时，一些现场组装或开发甚至某些初步建设可能先于财务交割进行。但是，项目的主要建筑工程和主要设备的交货一般只会在财务交割之后进行，到那时项目才有货款资金支付。当工程竣工、项目通过了规定的竣工试验，项目公司和东道国政府原则上接受了已经竣工的项目后，建设阶段便告结束。7项目运营阶段。项目运营阶段将持续到特许权期满。在这个阶段，项目公司将直接地或者通过与运营者缔结的合同来运营项目。在这段期间，应按照规定对项目设施进行保养。贷款人、投资者和当地政府可以对设施进行检查。如果项目的一揽子融资计划既包括建设贷款

26、又包括长期融资，那么运营阶段一开始便可支取长期融资资金，建设资金也将得到偿还。8项目移交阶段。特许权期满时，向当地政府移交项目。一般来说，项目的设计应能使BOT发起人在特许期间还清项目债务并赢得预期利润，这样，项目最后移交给当地政府时不索取任何补偿，或只索取一点点象征性的补偿。当地政府在项目移交时关注的问题是确保项目保养良好，实现了充分的培训和技术转让，这样政府便能继续运营该项目。第二章 我国特许权项目的运作程序目前，我国还没有一部专门的关于BOT项目确立和实施的法律或行政法规。根据现行国务院有关行政主管部门的规定和已有的BOT项目试点情况，我国的BOT项目主要是指由省、自治区、直辖市、计划单

27、列市、副省级城市人民政府以及地方政府或者国务院有关主管部门授权的国有独资公司或者公用事业单位，通过特许协议，准许境外投资者依据中国有关外商投资企业的法律、行政法规成立的项目公司，在规定的项目期限内，承担项目的投融资、建设、运营和维护，并在项目期满后，将项目设施及权益无偿移交给地方政府或者授权机构。按照现行管理体制，国务院计划主管部门会同国务院有关主管部门负责BOT项目的组织和协调，并依据法律和行政法规的规定以及社会公共利益的要求，对项目公司的建设、运营和移交进行监督、管理。在我国兴建BOT项目，必须是符合国家产业政策的交通、能源、城市供排水等基础设施项目。BOT项目的项目期限一般根据项目投资额

28、、投资风险和投资回收期的长短确定，大多不超过30年。按照有关部门的现行规定，我国BOT项目的确定和实施，一般要经过以下一些程序。第一节 项目公司的设立BOT项目由项目所在地地方政府的计划部门会同同级项目主管部门上报项目建议书(预可行性研究报告)，经国务院行业主管部门提出审查意见后，由国务院计划主管部门商国务院有关主管部门审批。重大项目由国务院计划主管部门审查后，报国务院批准。项目建议书获得批准后，由地方政府或者授权机构负责组织编制资格预审及招标文件，并开始招标工作。评标委员会由国务院计划主管部门、国务院有关部门和地方政府的成员以及有关经济、技术、法律方面的专家组成。地方政府或授权机构在发售招标

29、文件前，应当对有意向参加投标的境外投资者进行资格预审。资格预审邀请书和招标公告应在两家以上全国发生的报刊上刊登，其中至少一家是面向海外发行的全国性报刊。招标文件包括下列内容：投标者须知、对投标书内容的最低要求、特许协议草案、项目技术指标、地方政府或者授权机构提供的其他条件。投标书必须符合招标文件要求的格式、条款及其他条件，并包括以下内容：项目可行性研究报告、项目建设工期及预算、预期收费标准和调价公式、投标保证金以及招标文件要求的其他内容。投标书所附项目可行性研究报告应当包括下列内容：项目实施纲要和目标概述、项目的市场需求、成本和收费、项目对环境影响的评价、项目工程技术指标、工程设计、建设、运营

30、的标准和计划、财务分析报告等。地方政府或者授权机构应当按照招标公告规定的时间、地点，公开开标。地方政府或者授权机构应当根据评标委员会的评审报告确定中标的投资者，并与中标的投资者确认特许协议的内容。地方政府或者授权机构提交的评标委员会的评审报告及与中标方确认的特许协议，由国务院计划主管部门商国务院有关主管部门审批。重大项目的特许协议经国务院计划主管部门审查后，报国务院审批。被批准中标的投资者应当依照中国有关外商投资企业的法律、行政法规的规定，办理项目公司合同、章程的审批和工商登记等事宜，成立项目公司。第二节 特许权协议的签订项目公司成立后，投资者在特许协议中的权利义务由该项目公司承担。项目公司自

31、成立之日起30日内，应当与地方政府或者授权机构正式签署特许协议。特许协议自签字之日起生效。特许协议应当包括以下内容：缔约双方的名称、住所、注册地和法定代表人的姓名、国籍、职务；特许期限；项目预概算和收费标准、调整公式；项目设计、建造、运营和维护和标准；项目进度及项目延期、中止或者终止的后果；项目终止和项目期满项目设施及权益移交地方政府或授权机构的标准和程序；风险分担的原则；项目公司权利、义务的转让；项目设施及权益的担保；特许协议约定的地方政府或者授权机构和项目公司的其他权利、义务等。经地方政府或者授权机构同意，项目公司可以为项目融资的目的在项目设施及权益上设定担保。但是，担保期限不得超过特许期

32、限。项目公司权利、义务的转让，应当征得地方政府或者授权机构同意，并报原审批机关批准。项目的融资、建造、运营和维护等商业风险由项目公司承担。由于国家政策、法律变更导致特许项目受到实质性影响的，经原审批机关批准，地方政府或者授权机构可以通过调整收费标准、延长特许期或者其他相应的措施对项目公司予以补偿。地方政府或者授权机构不得对特许项目的投资收益率提供任何形式的担保。国有金融机构也不得为特许项目融资提供直接担保。地方政府或者授权机构可以承诺不对可能形成与项目公司竞争的类似项目提供公共资金。项目公司用于偿还境外本金、利息和分配利润所需外汇，按照国家外汇管理有关规定，通过外汇指定银行办理外汇汇兑业务；国

33、家保证不因外汇有关政策的改变对该企业的汇兑造成不利影响。因不可抗力或者其他不能归责于特许协议当事方的原因致使特许协议不能履行的，双方应当协商决定继续履行协议的条件，或者协商终止协议；协商不成时，任何一方有权书面通知对方终止特许协议。因不可抗力或者其他不能归责于特许协议当事方的原因，致使该当事方履行特许协议产生困难的，经协议双方协商一致，并报原审批机关批准后，可以延长特许期限或者修改特许协议。有下列情形之一的，经原审批机关批准，可以终止特许协议：项目公司不能或者不能完全履行特许协议的义务，致使特许协议不能履行的；由于社会公共利益的原因需要终止特许协议的；特许协议规定的其他情形。第三节 项目的实施

34、和保障特许协议生效后，项目公司应当按照特许协议的约定，及时开工。在工程建设、运营期间，在同等条件下。应当优先采购国内物资，优先使用国内劳动力。在特许期内，国家有关主管部门有权依照法律、行政法规的规定，对工程的建设、运营状况等进行监督检查，项目公司应当予以协助。项目设施建成后，应当经地方政府或者授权机构验收合格，方可投入运营。项目公司可以自己经营管理项目设施，也可以经地方政府或者授权机构同意委托第三人负责经营管理，项目公司应当对受委托的第三人的经营行为承担全部责任。在项目运营期间内，项目公司应当使项目设施处于良好、稳定的运营状态。项目公司应当依照法律、行政法规的规定或者特许协议的约定对项目的固定

35、资产进行折旧。折旧费用及有关收益应当专项用于项目设施的更新和改造，不得将其汇往境外；特许期限届满时，项目公司应当将折旧费用及有关收益的余额全部无偿转让给地方政府或者授权机构。项目公司应当配备必要的设备或者设施，保障项目设施使用者的人身和财产安全。因项目公司的原因导致使用者人身伤害、财产损失的，项目公司应当承担赔偿责任。特许期限届满，项目公司应当将处于良好状态、不负带任何债务的项目设施以及特许协议约定的有关权益全部无偿移交地方政府或者授权机构。特许期限届满，项目公司应当将项目运营与维护的技术和资料一并移交给地方政府或者授权机构。项目公司应当承担项目移交后独立负责项目运营和维护所需中方人员的培训。

36、附：案例分析 1995年5月，国家计委正式批准来宾B电厂作为BOT投资方式的试点项目，也使该项目成为我国第一个经国家批准的BOT投资方式试点项目。国家计委批准了BOT试点后，来宾电厂就开始了整个项目的招标准备工作。整个招标过程分为几个阶段：资格预审、投标、开标、评标、谈判、草签协议。(一)资格预审阶段在有关的报刊杂志上公开发布公告，邀请有意向的外国公司参加广西来宾B电厂项目的资格预审，并且发售资格预审文件。资格预审文件主要内容包括：项目概况、建设条件、电厂的规模和技术标准、主要设备要求，同时还有资格预审评定的标准和广西政府对这个项目所要履行的主要支持要点。这个公告发布后，引起了世界上许多公司的

37、注意，购买预审材料的共有61家世界知名公司。在资格预审文件中所提出的资格预审评定标准有三点：1申请人在近几年内是否有开发与来宾B电厂相当规模电厂的经验；2申请人是否有足够的财务能力来完成整个项目的开发，融资信誉状况，并且要出具有关金融机构对该项目的融资意向书和金融机构对申请人的融资信誉评价。3申请人在近几年内对各种合同、协议的履约状况，是否有因自己的过失而导致应履约合同的争议或仲裁。另外，在来宾B电厂的投资设计、融资、建设的整个过程中，广西政府对该项目提供的支持要点有：1允许投资者将其从电厂经营中取得的人民币收入，在扣除费用和缴纳税金以后，换成外汇汇出境外。2如果由于政府政策的变化导致人民币与

38、外汇的兑换率大幅度变化时，允许调整电价来解决。汇率的变化幅度在5%以内时，电价不能调整；超过5%时电价可以调整。3指定一家燃料公司供应项目公司所需要的燃料，并与项目公司签订燃料供应协议，按协议保证供应项目公司所需要的燃料。4保证每年至少购买35亿千瓦时的上网电量，并指定由广西供电局与项目公司签订购电合同和调度协议。5关于通货膨胀问题，规定由于燃料价格的变化可以调整电价。6项目公司可以享受国家和地方政府所规定的税收优惠。7广西政府免费或以优惠的价格向项目公司提供电厂建设、营运和维护所需要的土地、供水、供电、通讯、道路、铁路等现有设施的使用。8在项目公司的整个特许权期限内，所需要的各方面的协调和协

39、助，广西政府都可以给予支持。到1995年9月底，共有31家国际性的公司或公司联合体提交了资格预审文件。来宾B电厂项目评标委员会根据上述的3个标准进行评定，选择了12家作为A组，可以单独或组成联合体参加投标；另外19家作为B组，不能直接参加投标，只能与A组的一家或几家组成联合体才能参加投标。1995年10月8日，广西政府正式向申请人公布了资格预审结果，同时发出了投标邀请书。(二)投标和开标阶段来宾B电厂的招标文件经过评标委员会审查以后，在1995年12月8日正式发售。列为A组的12家申请人都先后购买了招标文件，招标文件的内容由以下几个方面组成：1由广西政府起草的特许权协议、购电协议、燃料供应和运

40、输协议的草案。2电厂建设对技术标准和技术方案的要求，以及资金来源方案。3拟建电厂的技术方案以及项目的可行性研究报告。4融资方案和融资部门的支持函。5运营、维护和移交方案。6投标保证金的银行保函(投标保证金定为1000万美元). 在招标文件发售后，组织了两次招投标人的交流活动。第一次是组织投标人到现场进行考察，并且和广西政府的有关部门进行接触和座谈。第二次活动是在1996年1月28日，广西政府在南宁市召开了来宾B电厂项目标前会议。会议主要介绍了广西社会经济发展状况和对电力需求情况，并且对投标人针对招标文件所提出的问题进行了综述性的解答。在1996年2月13日，对投标人提出的问题搞了一个标前备忘录

41、发送给投标人。到1996年5月7日投标截止日，共有6家投标人向广西政府递交了投标书，分别是：中华电力联合体，由香港中华电力公司和德国西门子公司组成；美国国际发电(香港)有限公司；东棉联合体，由日本东棉株式商社、新加坡能源国际公司和泰国企业联盟能源公司联合组成；英国电力联合体，由英国电力公司和日本三井物产商社组成；法国电力联合体，由法国电力公司GEC阿尔斯通公司联合组成；新世界联合体，由香港新世界集团、ABB公司和美国电力公司组成。1996年5月8日，广西政府在北京举行了来宾B电厂项目招标的开标仪式。在开标会上，现场开封了投标人的标书，对投标人的名称、时间以及主要材料进行了确认和公布。会上，广西

42、政府也公布了对来宾B电厂项目的评标标准大纲。投标书的内容包括了上述三个协议文本(特许权协议、购电协议、燃料供应和运输协议)的标准文本和修改文本。(三)评标阶段广西政府在开标会上公布了评标大纲。评标大纲的主要内容有两个方面：1评标的程序。首先确定投标文件的符合程度，总体审查投标文件是否符合招标文件的要求，只对符合要求的标书进行评估。2整个评估标准是按评分制的方式进行的。总的分数(1000分)是这样考虑的：因为主要是由外商投资建设电厂，广西政府只负责买电，所以电价的因素最为关键，电价定为600分，另400分为非电价因素。电价因素中又分为两部分：水平电价500分和电价走势100分。非电价因素部分由几

43、部分组成：融资方案、技术方案、运营维护和移交方案、对招标文件的响应程度和造成后果的影响程度。1996年5月8日至6月8日，由广西政府牵头，组织了有技术、法律、财务等专家组成的专家小组，进行了第一阶段的评估工作。对标书从法律、财务、技术和其他方面进行了全面的审查，然后对比分析、总结，最后形成了对投标书的评估报告。1996年6月10日至15日，由评标委员会在广西北海市，进行评标。评标委员会是在专家小组对投标书评估报告的基础上对每一份标书进行评审，最后决定了三家最具竞争力的投标人。第一名是法国电力联合体，第二名是香港新世界联合体，第三名是美国国际发电(香港)有限公司。他们的优势最主要的是电价比较低，

44、同时技术标准和其他要求都基本上能满足招标文件的要求。法国电力联合体列在第一名，有以下几项优势(这些优势也是形成电价较低的因素): (1)法国电力联合体是由法国电力公司、GEC阿尔斯通公司联合组成，项目的分工司法国电力公司主要负责电厂的营运和电厂的生产管理，GEC阿尔斯通公司主要负责电厂的建设总承包。它的建设安装是按“交钥匙”方式进行总承包的，所以费用比较低。在其投标文件中，建设工程投资只花费4.12亿美元。这个“交钥匙”工程的总投资所需要的费用比其他的少许多。(2)有法国政府的支持。法国政府提供的出口信贷额占整个融资总额的70%，比例较高。因此，它的融资费用较低，资金成本低。(3)建设工期较短

45、，资金回收较快。第一台机组投产只需30个月，第二台再延长3个月，总共用33个月，整个电厂可投入商业运行。(4)因为法国电力公司是国营公司，在本国电力生产的利润率是比较低的，所以在这个项目上的投资所要求的回报不一定要很高。根据其投标文件中的资产负债表和资金流量表来分析，项目的股本金回报率在17%左右(这是根据它的投标文件中总投资5.6亿美元来测算的). 实际上从它申请成立的项目公司注册的总投资看，由于其他因素的影响，总投资已达6.16亿美元，投资增加近10%。所以如果按最后形成的总投资计算，它的回报率比原来预计的还要低得多。(四)确认和谈判阶段根据招标文件的规定，广西政府确定前三名最有竞争力的投

46、标人之后，首先要和第一名的投标人进行谈判。谈判的方法和内容主要是针对投标人对3个协议文本所提出的修改文本进行确认。另外对技术指标和其他一些修改的东西进行确认，确认主要是分三种情况：1招标文件中没有被投标人修改的部分视作双方都已接受。2被投标人修改后的条款，经广西政府审查后，若同意其修改意见，双方对其都接受的条款进行确认。3投标人做了修改的条款的内容，经广西政府审查后，若同意其修改，才进行双方谈判，以求双方统一意见。谈判从1996年7月8日开始。广西政府组成以省政府秘书长为组长，由广西BOT办公室、广西电力局、燃料公司的代表，以及政府邀请的有关顾问和招标代理人(包括设计院的技术专家)组成的谈判小

47、组参与谈判。经过三轮四个阶段的谈判，到10月底，双方就所需要确认的有关问题达成了一致意见。1996年11月11日，双方在北京进行了有关文件的草签仪式。在这个项目谈判中，广西政府在电价和项目协议、项目进度和技术方案等标准方面，都处于比较有利的位置。(五)协议的草签阶段1996年10月11日，广西政府和法国电力联合体在北京草签了有关协议。根据谈判的结果和草签的协议来看，总的协商结果是这样的：来宾B电厂项目的总投资预计是56亿美元(不含进口关税和进口增值税)。总投资的25%属股本金投入，且作为项目公司的注册资本，其中法国电力公司占60%, GEC阿尔斯通公司占40%；股本外的75%投资资金由项目公司

48、通过有限追索的项目融资从境外获得。中央政府和地方政府以及中国的银行和金融机构不提供任何形式的担保。项目公司的项目贷款是由法国的东方汇理银行、英国的汇丰银行和巴特莱银行联合承销。贷款中的70%是由法国进出口信贷机构提供出口信贷保险。来宾B电厂的特许经营期为18年(包括建设期)，特许权期满后电厂将无偿移交给广西政府。项目的融资原来预计在草签协议后6个月完成，即1997年5月份可以正式签字。但由于草签的协议中，其中有一条规定“草签协议后2个月内要得到中央政府的批准”，而中央政府批准时间拖延了两个半月，所以协议正式签字也延后了两个半月，即于1997年7月18日正式签订。(六)项目的融资完成以及特许权协

49、议正式签署阶段在这个阶段，法国电力联合体要进行以下的工作：1在获得有关政府的批准，成立项目公司。2要完成有关的项目合同，包括建设合同、运营维护合同、保险协议、贷款协议等，这些都要报广西政府审批。3和广西电力局签订电厂的调度协议。4进行初步设计工作，并报广西政府审批。法国电力联合体在中标后180天内要完成融资。如果不是因为中方政府机构的原因，法国电力联合体在上述规定的时间内不能完成融资，广西政府有权支取全部的投标保证金。广西政府在这段时间内，也要做好以下工作：1向国家有关部门申报特许权协议，并争取尽快得到审批。2完成招标文件里规定的前期工程，包括场地的“五通一平”工作。3审批项目公司所签订的有关

50、合同和协议。项目公司成立，融资完成，广西政府最终与项目公司签署特许权协议，特许权正式生效。从广西来宾B电厂招标、评标到签订特许权协议的整个过程，可以看出采用BOT投资方式的一些益处：1采取BOT方式建设项目，是解决基础设施项目建设资金缺口的一个好办法，也是利用外资的一种新途径。中方任何部门都不用提供担保，项目融资的债务完全由外方来承担，中方仅仅是按特许权的规定，每年按规定的标准付给项目公司电费，还贷的风险是由外方承担的。2从整个商务活动过程看，透明度是很高的，而且项目融资的风险由中外双方合理地分担。双方利益的确定原则是：风险由谁最能控制，就由谁来承担。从风险分担来看，中方只是承担了汇率的风险，

51、燃料价格上涨的风险，政策变化引起成本增加的风险。但是外方也承担了建设期的风险和经营成本的风险。在建设期内，外方要承担两个风险：是否能按期完工的风险和总投资控制的风险。因为在协议中规定，外方必须按期完工，若建设期延误，根据时间的长短进行不同程度的罚金处罚。再补充的一点是，投标人在投标时交了1000万美元的投标保证金，在中标、项目正式签署以后，还要交纳3000万美元的履约保证金(1000万美元投标保证金同时取消)。在经营生产期的过程中，也有很大的风险。因为电厂本身的生产指标是比较先进的，从煤耗和产用电率看，包括可用小时等，指标都是较高和较好的。所以成本控制也是一个很关键的风险因素，也就是管理风险。

52、另外，在运营期里，如果每天申报的可用容量达不到合同要求的可用容量时，或者不能按照约定的调度进行调度的话，也要受到处罚。3从利用外资建设大型电力项目来说，这种方式能较快落实，时间较省。来宾B电厂这个项目来看，从国家计委此准试点开始，仅用了两年时间完成了项目的招标、谈判和合同签订等一系列的工作。而且整个招标过程透明度很高，中方的很多想法和观点都体现在招标文件中，在谈判过程中扯皮的问题比较少。因为这个项目采取公开招标的形式，竞争力也比较强，所以在谈判过程中中方的主动地位比外方多。4电价比较合理、经济。根据特许权协议的规定，15年的电价在协议中已确定。整个特许期的水平电价较低，第一年的电价只是4角6分

53、多。这个电厂与国内同类规模的外商投资的电厂比较是有一定优势的。而且外商运营期比较短。18年扣除3年建设期，其运营期只有15年。电价比较合理还反映在其电价的组成比较合理。其电价本身是由运营电价和燃料电价两部分组成：燃料电价由于燃料价格的变化，根据燃料电价的计算公式，变化因素套进去后，就可以定出燃料电价。运营电价也是由两部分组成，含美元的人民币运营电价和纯人民币运营电价。另外，总的电价又由两种电价组成。一种是35亿千瓦时，由广西政府保证收购的电价；另一种是超过35亿千瓦时以上电量部分的电价。超过35亿千瓦时以上的部分的电价，比较低，才2角多。5从这个项目看，广西不但可以引进国外的先进技术设备，还可

54、以学到国外先进管理经验。因为，从招标文件的技术要求来看，电厂主要设备是进口的；将来项目公司要委托一个运营管理公司来管理和运营这个电厂。而作为运营公司的组成是由法国电力公司和广西政府指定的部分组成，这个中外合营组成的运营管理公司当然以法国电力公司为主，但中方参加的股份是15%，从参与其管理的过程中，可以学到许多先进的管理经验，同时也便于这个电厂最后顺利的移交。(上以案例材料摘于1998年1月14日和18日的“中国经济导报”)第三章 外商投资特许权项目的招标投标实务第一节 特许权项目招标的基本原则选择一项科学和妥善的采购程序对于成功地实施一个BOT项目是至关重要的。BOT项目的采购程序受到很多因素

55、影响，其中包括关于工程采购的现行法律制度，国际上承认的公共采购规则，商业环境，总体基础设施政策以及特定BOT项目的性质。国际上一般采用的都是公开招标制度，也有个别国家允许谈判采购制度。目前，在我国有关部门发布的关于BOT项目的规章中只承认公开招标采购制度。BOT项目的招标过程，必须要符合BOT项目自身特点的需要。确定BOT项目招标方式时最重要的原则就是，要保证这个项目符合国家的发展计划，并尽可能快和经济地得到授权、批准和建设。要做到这一点，除其他条件外，还要有一个合理的招标制度。在这种采购制度中，每一项投标文件中的内容和价值都应得到充分的评估，这意味着首先要明确项目目标，然后再通过招标方式实现

56、这些目标。1确保招标程序的公开、公平、公正。采用一种有条不紊的公开、公平、公正的招标程序，对于吸引境外BOT发起人是至关重要的，对抑制滥用权力也是必不可少的。只有当发起人确信BOT项目的招标程序是从所周知时，才有可能参加漫长而昂贵的项目开发和投标过程。否则，如果没有公开、公平和公正的采购程序，投标人无法控制自己的命运，他们肯定也不愿意参加投标。2促进竞争。BOT招标程序的一个基本目标是鼓励竞争，以便提高私营部门的效率。有些国家的现行采购立法排斥外国公司参与公共项目，或者通过优惠性标准来照顾本国承包商，这种做法不适于BOT项目。从广义上说，对公共基础设施项目采用鼓励竞争的采购方法有助于增强一个国

57、家经济的市场导向，用优惠政策保护落后不是BOT项目的目的。在基础设施建设招标过程中，向社会公布项目，让公众知道有关招标的法律、法规，尽量减少对参与采购程序的限制，提供详细的招标文件，让各方面事先了解客观的不带歧视的评标标准等，都是鼓励竞争的做法。3鼓励私营部门的创新和替代性解决办法。采用BOT方式的一个基本理由，是要利用私营部门的创新能力及其在设计、技术管理和融资方面的创造力。因此，采购方法应当提供灵活的、以鼓励私营部门提出替代性的和创新的解决办法。这个过程应当鼓励提出建议，改进技术规格和施工方法，提出技术革新以及可能降低成本、加快施工进度或讲求效益的其他建议。政府必须注意保护从私营部门获得的

58、创新和构思中的知识产权，合格的投标人如果看到他们的经营思想和创新被抄袭，就不会继续参与对BOT项目的竞争。4向投资者、贷款人、供应商和其他各方提供保证，政府选定的是“正确的”BOT项目的投标文件。一个BOT项目是否能筹措到资金，在很大程度上要受到投资者和贷款人对政府所运用采购方法的影响。对于贷款人来讲，公开招标程序最有可能产生成本小和效益高的项目，滥用职权和违约的风险也最小。5增强社会各界对在基础设施开发中采用BOT做法的信任程度。公开、公平和公正的招标过程，将有助于增强公众对私营部门投资公共基础设施项目的信任。由于BOT项目涉及到巨额款项，而且往往与公众利益有冲突，因此BOT基础设施项目一般都具有较大的社会影响，依照法律规定，并根据事先公布的评标标准的采购做法，既有助于私营部门的利润，也会增强公众的信任。6促进尽早授予项目。早日授予项目，能大大地提高获得可靠的投标文件和顺利完成BOT项目。实际证明，如果采购过程旷日持久，在缔约时间方面又有相当大的不确定性，那么建设项目将难以得到可靠的投标文件，也难以从贷款人、承包商和供应商方面获得可靠的承诺。最好的解决办法是要有一个明确界定的时间表，并为整个招标过程的各个主要阶段规定具体的完成日期。7尽量减少项目开发费用。BOT项目的投标和谈