耕地保护与规划讲义

1、耕地保护与规划讲义第一讲土地利用规划管理一、土地利用总体规划的编制和实施管理（一）几组概念1、土地利用规划（1）土地利用总体规划：是指在一定区域内，根据国家经济社会可持续发展的要求和当地自然、经济和社会条件，对土地的开发、利用、整治、保护在时间上和空间上所做的统筹安排和综合部署。土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实行土地管理制度的基本手段。（2）专项规划:是指土地利用总体规划的框架控制下,针对土地开发、利用、保护某一专门问题而进行的规划。如基本农田保护规划、土地开发整理专项规划、城市用地布局规划、湿地保护规划、风景旅游区用地规划。等（3）与城

2、市总体规划的关系。2、用途管制及土地用途分类（农用地、建设用地、未利用地）3、重要控制指标：耕地保有量指标、基本农田保护指标、标准农田指标、一般农田指标、建设留用地指标（新增建设占用耕地指标）、生态退耕指标、土地开发整理增加耕地指标（补充耕地指标）。（二）任务和内容。1、任务：解决土地分配问题和土地组织问题。分配问题即解决国家对土地利用各方面的需求问题，这是；组织问题即根据目前政策，如何安排各类用地，满足分配。2、内容：（1）规划目标、期限、范围和任务；（2）土地利用结构和布局；（3）土地利用分区；（4）各类土地利用指标；（5）城市、村庄和集镇建设用地规模；（6）实施土地利用总体规划的措施；（

3、7）其他事项。（三）编制1、为什么要编制规划？光靠市场机制难以从根本上解决土地合理利用问题。通过规划，既解决社会化生产和改善环境对合理利用土地的要求，又从宏观上调控土地市场，促进土地市场的规范和完善。2、目的：一是统筹安排各业用地；二是合理利用土地资源；三是满足土地管理、保护耕地的需要。3、编制主体：各级人民政府。4、规划层级：国家、省、市、县、乡五级。5、编制原则（1）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（2）节约集约利用土地，提高土地利用率；（3）统筹安排各类、各区域用地；（4）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（5）耕地占补平衡。6、编制程序（1）符合申请修编土地利用总体

4、规划的人民政府，凭相关文件和证明，逐级向相应规划批准机关行文申请修编。经规划批认机关审核同意后，方可进行规划修编。（2）修编完成后的规划成果，再按申请的程序要求逐级上报有批准权的机关批准。（3）一经批准后，乡镇可以采取多种形式，根据确立的每一块土地的用途，向社会公告。（四）审批权限1、国务院：省级、省政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市。2、省政府：除国务院审批以外的。3、市政府：根据法律规定，省政府授权的乡（镇）。根据浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法规定，县（市）人民政府所在地的镇和省人民政府指定的镇以外的其他乡（镇）的土地利用总体规划由市人民政府批准。（五）土

5、地利用总体规划的修改土地管理法规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准，未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。”1、依据：土地管理法第二十六条；浙江省建设项目用地预审管理办法；省政府办公厅关于土地利用总体规划局部修改工作的意见（浙政办发200612号）2、原则：（1）切实维护土地利用总体规划的严肃性和权威性；（2）确保本行政区域内基本农田数量不减少、质量不降低、规划建设占用耕地指标不增加、土地利用年度计划不突破、城镇村和建设项目用地规模符合国家标准。（3）切实维护农民合法权益，维护社会稳定；（

6、4）严格控制规划局部修改次数。3、条件（1）国务院和省政府批准行政区划调整的；（2）国家和省重大能源、交通、水利、基础设施以及国家军事设施建设项目涉及占用基本农田的。4、局部调整程序：符合申请规划局部调整条件的项目，原则上由县级以上土地行政主管部门凭有关文件和材料，直接编制“规划局部调整方案”，并在建设项目预审或农用地转用报批前，逐级上报规划批准机关批准。其中个别项目确因特殊原因需占用少量“圈外”非耕地，以及在原规划确定的圈内待置换用地内使用上级追赶加的规划建设占用耕地指标的项目，其规划局部调整方案可与建设用地报批材料一并上报。二、土地利用年度计划管理1、概念：土地利用年度计划是指国家和地方对

7、土地资源开发利用作出的年度安排。土地利用年度计划是农转用审批、建设项目立项审查、土地开发和整理审批的依据，是实施土地利用总体规划的重要措施。2、年度计划指标内容：农转用指标（包括计划指标、折抵指标、复垦指标、追加指标）；耕地保有量指标；土地开发整理增加耕地指标；生态退耕指标等等。3、编制的依据：根据国民经济和社会发展计划，国家产业政策、土地利用总体规划、建设用地需求等情况进行编制；土地利用年度计划（预安排），由县级以上人民政府国土资源部门负责编制，经同级人民政府同意后，逐级上报国土资源部批准。4、原则：（1）严格依据土地利用总体规划；（2）严格控制建设用地总量，切实保护耕地；（3）以土地供应引

8、导需求，合理有效利用土地；（4）耕地占补平衡；（5）保护和改善生态环境，保障土地可持续利用。5、土地利用年度计划的实施与监督上级下达的土地利用年度计划，必须严格执行。各市、县（市、区）上级下达的农转用指标用完后，即不得再申请农转用。对上级下达的土地开发整理新增耕地任务，必须确保完成，只能多不能少；要确保耕地保有量不减少，除非委托异地垦造耕地或从外市调剂折抵指标。土地利用年度计划执行情况是上级政府对下级政府国土资源工作目标考核的主要内容之一。按照法律规定，各级政府应将土地利用年度计划执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容向同级人民代表大会报告。三、土地预审（一）预审的概念根据国土资源部

9、2004年27号令，建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案（即项目立项）阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。这个概念与目前杭州市本级的建设项目用地预审有一点出入，就是在预审的阶段上，杭州市本级的项目预审放在规划建设用地许可证，也就是正式的用地红线图画出之后。（二）预审的法律依据中华人民共和国土地管理法第52条、中华人民共和国土地管理法实施条例第22条、建设项目用地预审管理办法（国土资源部第27号令）、浙江省建设项目用地预审管理办法（试行）（浙土资发200530号）、关于印发建设项目用地预审等四个工作规则的通知（浙土资发200593号）。（三）预审的权限划

10、分建设项目用地实行分级预审，预审的权限与立项的权限一致。市发改委立项的项目用地由我局预审；省发改委立项的项目由省厅预审，我局初审；国家发改委立项的项目由国土资源部预审，省厅和我局初审。我们目前有两种例外，一是区发改局立项的项目也在市局预审；二是滨江区和杭州经济技术开发区的项目，不涉及农转用且用地面积不足6公顷的，分别由滨江分局和开发区分局预审。（四）预审的申请资料报我局预审的申请资料一般只有三项：1、建设项目用地预审申请表1份；2、计划立项文件复印件1份（不是当年立项的项目需再提供结转文件复印件1份，发改委每年会对当年没有完成建设的项目进行结转，表示同意项目在第二年继续实施）；3、建设用地规划

11、许可证及附件2份（原件1份，复印件1份）；规划红线图2份（原件1份，复印件1份，附红线范围坐标）。其它一些项目，比如征用处会签的，使用三类指标的项目和集体土地办使用的项目对资料有其他的要求，相关部门的培训也会作介绍，在这里就不一一列举了。市本级项目预审的受理在东新路155号和平家私城四楼，市行政服务中心。和市本级预审相比，报省厅预审的项目资料要求相对较高，一般项目所需要的资料有八项：1、建设项目用地预审申请表；2、用地单位预审申请报告；3、规划行政主管部门出具的选址意见；4、县以上规划行政主管部门出具的选址意见附图；5、项目建议书批复或核准项目受理通知单或备案项目受理通知单（省里走的程序是严格

12、按照27号令的，所以预审是在正式立项之前的）；6、建设项目可行性研究报告；7、勘测定界报告及勘测定界图；8、标注项目用地范围的乡级以上土地利用总体规划局部图（必须由各国土分局盖章确认）建设项目符合土地管理法第二十六条规定，确需占用基本农田的，除了以上的资料以外还需提供三项资料：1、国家和省重大基础设施项目性质的认定意见；2、项目所在地县级农业行政主管部门的审查意见（内容包括：建设项目用地是否为标准农田，是否同意该建设项目占用基本农田，补充基本农田初步方案是否可行等）；3、确需涉及标准农田易位的，应当出具由项目所在地县级人民政府向省政府申请标准农田易位的的请示和省农业行政主管部门审查同意的标准农

13、田易位意见。如果是国家有关部委立项，需要报国土资源部预审，并且属于土地管理法第二十六条规定情形，需修改土地利用总体规划的，除了一般项目的八项资料外还要提供四项资料：1、规划修改方案；2、建设项目对规划实施影响评估报告；3、由项目所在地县级国土资源行政主管部门负责组织相关部门和专家论证同意的规划修改方案、规划实施影响评估报告的会议纪要；4、修改规划听证会纪要。用户准备好这些资料以后就到我们处李涌这里受理初审，初审完成后再将这些资料连同初审意见报到省厅预审。（五）预审的资料审查要点要了解预审的审查要点，就要先了解预审要解决哪些问题。预审要解决的问题我们可以说成是31。前面这个3是共性的，不管什么地

14、方，哪一级土管部门做的预审都要解决三个问题，第一，项目选址是否符合土地利用总体规划；第二，项目是否纳入年度用地计划；第三，项目以何种方式供地。31的1是杭州市的独创，省厅去年93号文件进一步规范了农转用等工作，并且提出了报农转用是否属地质灾害易发区证明须附有是否属地质灾害易发区证明，在今年年初由我们处提出，相关处室共同讨论，最后由局领导决定地质环境处派出人员进驻行政服务中心窗口，在预审的阶段就出具这个证明，并且在最终的预审意见当中体现进去。我们地环处的同志也做了很多的努力，积极联系，开发出了地质灾害的查询系统，输入项目坐标就能知道项目是不是在易发区。进驻窗口以来非但预审办理速度没有下降，还有一

15、定的提高。对照这四个预审时要解决的问题我们就不难找到审查的要点：第一，是不是符合规划，选址不能占到待置换用地以外的农用地，尤其不能占用基本农田。第二，项目是否涉及农转用，是“圈内”的还是“圈外”的。“圈内”的农用地是使用计划指标报国务院审批的，“圈内”可用的农用地已经很少，指标是不紧张的；“圈外”项目的农转用是使用折抵指标报省的，折抵指标很抢手，市区的价格是三万五一亩，我们也是精打细算在用的，折抵指标都是落实到项目的，所以有第一批、第二批重点项目的说法，安排指标的项目才可以报农转用，不然只能做立项、红线、预审、测绘和征地协议这些工作。所以预审时碰到圈外涉及农转用的项目要核对重点项目的名单，并且

16、在预审意见中明确出来是否已经安排指标。关于供地方式的问题利用处的培训当中肯定是要讲的。我们要强调的就是在预审时要注意审查项目的立项文件和规划许可证，以及用户的申请表三者上项目名称和建设主体是否一致，原则上必须是一致的，但项目名称往往计划和规划许可证上对不牢，如果出入不大我们按照计划文件确定的项目名称为准，因为计划文件形成在先；如果两者相差很大，风牛马不相及我们就要要求用户将两者一致。另外，项目预审必须满足一计划一红线的原则。最后一个审查的要点就是项目是否处于地质灾害易发区范围以内，如果选址涉及地质灾害易发区，就要通知用户进行地质灾害危险性评估。（六）预审的办结时间和预审意见的有效期预审的办结时

17、间短也是我们市本级预审的一个特点，27号令的规定是20天，93号文件将这一规定明确为20个工作日，我们的预审是在立项完成，规划定点，用地计划确定的情况下进行的，并且结合效能建设的要求，我们的预审承诺办结时间是三个工作日，实际操作当中，很多的项目都做到了当天办结。预审意见的有限期是从预审意见出具起两年。第二讲耕地保护一、农转用（一）几组概念1、“圈”（1）大圈：土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围。（2）小圈：土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地规模范围。2、报批方式（1）分批次：“大圈”、“小圈”范围内涉及农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批

18、准。（2）单独选址：能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围以外的土地，以单独选址方式报批。（二）农转用报批的依据1、土地利用总体规划。土地管理法规定，国家实行土地用途管制，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。2、土地利用年度计划。国家为控制短时间内建设大量占用农用地，造成耕地快速减少，制定土地利用年度计划，明确年度农转用数量。符合土地利用年度计划才可农转用。3、建设用地供应政策。对国家鼓励投资的建设项目，应当优先为其办理农转用；国家明确禁止投资的建设项目，要禁止为其办理农转用；在农转用指标紧缺的情况下，应当优

19、先保证国家重点急需建设项目的用地。（二）农转用报批的条件1、符合土地利用总体规划2、符合土地利用年度计划3、履行耕地占补平衡的义务4、符合国家建设用地供应政策5、其他条件：符合城市规划、环保、地质等等（三）农转用报批的程序立项；规划红线；预审；测绘；草签征地补偿协议；编制一书四（三）方案；上报有权政府批准；具体项目供地。（四）农转用的批准权限1、国务院审批（1）国务院批准的建设项目占用农用地，以及国务院有关部门和中央军委批准的建设项目涉及占用农用地；（2）省、自治区、直辖市人民政府批准的水利、交通、能源等大型基础设施建设项目占用农用地；（3）由国务院批准土地利用总体规划的城市建设涉及的农转用。

20、2、省政府审批除国务院批准权限以外的其他城市市区城市建设农转用；以及土地利用总体规划由省政府审批的乡镇实施规划涉及农转用。3、市政府审批省政府授权市政府批准的土地利用总体规划的乡镇，涉及农转用由市政府审批。二、基本农田保护（一）概念：基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田是耕地的一部分，而且主要是指高产优质的那一部分耕地。基本农田保护指标是土地利用总体规划确定的最主要的指标之一。基本农田数量的确定：人均年消费粮食400kg，产量按400 kg/亩计算，人均基本农田1亩。人口按2030-2040年我国人口高峰16亿计算，共需基

21、本农田16亿亩。根据土地利用总体规划逐级分解到乡镇，最后落实到地块。根据土地管理法规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。我省基本农田保护面积达到2711.14万亩，占全省耕地面积的85.05%。我市基本农田数量为319.13万亩，占全市耕地面积的84%。2000年以后，根据省有关政策，我市陆续外移基本农田21.91万亩，现还有297.22万亩。（二）基本农田保护的划定1、编制规划。根据上级下达的规划指标，乡镇人民政府明确基本农田的布局和安排、数量指标、和质量要求，确定基本农田保护区；2、划区定界。以乡镇为单位，将规划确定的基本农田逐块落实到具体地块；3

22、、设立标志。由县级人民政府设立保护牌和保护界桩，并予以公告；4、建立档案。将基本农田保护资料整理后建立档案，妥善保存；5、验收确定。基本农田划区定界后，最终由省国土部门和农业部门验收确定。根据土地管理法，以下耕地必须划入基本农田保护区：（1）经国务院有关部门或者县级以上人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（2）有良好水土保持设施的耕地，正在实施改造计划及可以改造的中低产田也应划入基本农田。（3）蔬菜生产基地。（4）农业科研、教学试验田。（5）国务院规定应当划入的基本农田保护区的其他耕地。（三）基本农田的管理制度（1）基本农田保护责任制度。（2）基本农田保护区用途管制制度。（3）占用基

23、本农田严格审批与占补平衡制度。（4）基本农田质量保护制度。 土地管理法规定：一是禁止占用耕地建窑、建坟或者在耕地上建房、挖沙、采石、采矿、取土等；二是禁止用基本农田发展林果业和挖塘养鱼；三是禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，并对违反规定的处罚作出了具体的规定；四是禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。党中央、国务院和省政府高度重视耕地保护，强调要把保护基本农田作为“一条不可逾越的红线”。在基本农田保护问题上下发了一系列专门文件，如国土资源部下发的关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知（国土资发2003336号）强调：严禁通过调整县、乡级规划，改变基本农田的数量和布局，规避报

24、批占用基本农田；严禁通过擅自调整规划，移动基本农田的位置而降低基本农田的质量；严禁突破规划，降低农保率，增加建设用地总规模；严禁以建设现代农业园区的名义占用基本农田，变相搞房地产开发，不得以进行农业结构调整，搞现代农业或设施农业为名，在基本农田内建设永久性建筑或进行严重破坏耕作层的生产活动。同时要求严格执行非农业建设占用基本农田审批制度，重申除国家能源、交通、水利和军事设施等重点建设项目以外，其他非农业建设一律不得占用基本农田。确需占用的必须按照法律规定报国务院批准。3、违反法律的责任：一律拆除，恢复原状，并处罚款，当事人党纪政纪处分；严重毁坏基本农田5亩以上，追究刑事责任，5年以下。与一般耕

25、地的区别：可视规划情况处没收处理；10亩以上追究刑事责任。（四）基本农田集中置换和易地代保为缓解我省发展空间狭小的矛盾，省厅下发了一系列文件，如关于开展标准农田建设中的新增基本农田集中置换试点工作的实施意见（2001271号）规定2001年后新增的基本农田可与市区所辖乡镇、省政府确定的中心镇原划定的基本农田进行等面积置换。三、土地开发整理（一）概念土地开发：是指因人类生产建设和生活不断发展的需要，采用一定的现代技术和经济手段，来扩大对土地的有效利用范围所进行的活动。从狭义上说（我们目前所说的概念），是指对未利用过和废弃园地、林地等其他农用地但具有利用潜力和开展价值的土地，采取工程或其他措施，对

26、荒山、荒地和荒滩等改造为耕地的活动。土地整理：是指在一定区域内，依据土地利用总体规划，通过采取行政、经济、法律和工程技术手段，对田、水、路、林、村等进行综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境的行为。土地复垦：是指对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占、洪灾等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可利用状态的活动。从狭义上说（我们目前所说的概念），土地复垦特指建设用地复垦，是以提高土地集约利用为主要目的，采取一定措施和手段，对利用率不高的建设用地进行综合整理，改造为耕地的活动。区别与灾毁复垦。（二）土地开发管理1、背景

27、、模式介绍土地管理法规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少、补多少”的原则，有占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”目前的土地开发主要目的就是着眼于上述规定，以确保实现本地区耕地占补平衡。由于我市资源紧缺，建设用地单位没有条件自行开垦耕地，因此在我市，用地单位都是按照省规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。按照目前我市行政管理体制，城区和七个县（市、区）（包括萧山、余杭区），分别负责本辖区内的耕地占补平衡。其中城区由于没有耕

28、地后备资源，全部以委托异地垦造的方式实行耕地占补平衡。2、开发项目程序（1）开发单位向县（市、区）国土资源部门提出书面申请。开发单位一般为镇政府或村委会。（2）县（市、区）国土资源部门负责立项。主要审查现状地类是否符合详查情况，是否符合土地利用总体规划，是否符合生态环境的要求，土地所有者是否同意开发，涉及林地有无林业部门同意意见，涉及滩涂有无水利部门同意意见。（3）县（市、区）国土资源部门与开发单位签订开发利用合同，明确双方的责任、权利、义务。（4）开发工程完成以后，逐级验收。其中市区委托项目由市造地办组织验收，承担县（市、区）占补平衡任务的开发项目，由县（市、区）造地办组织验收。验收的主要内

29、容：一是开发任务有无按照委托合同全部完工；二是开发面积是否准确；三是垦造质量是否符合要求（包括表土层厚度、平整度、路沟渠配套情况）。3、我市土地开发相关政策。市政府杭州市土地开发整理补助办法（杭政办函2005265号）明确，杭州市委托垦造耕地、承担杭州市区（不含萧山、余杭区）耕地占补平衡任务的土地开发补助标准由原来的7000元/亩调整为12000元/亩。（三）土地整理管理1、背景、模式介绍为进一步改进农业生产条件，提高耕地质量，提高单位面积产量，降低成本，保障粮食安全，1999年，省政府决定，在全省建设1000万亩商品粮基地（关于开展1000万亩商品粮基地建设的通知（浙政办发1999190号）

30、。商品粮基地建设的主要内容即标准农田建设。我市的土地整理一开始就和标准农田建设结合在一起。根据省政府要求，我市至2007年共需建成标准农田156万亩。另外，省国土资源厅规定，农村土地整理项目竣工验收后，新增有效耕地可按72%的比例折抵成建设用地指标，即土地整理折抵指标，以调动土地整理的积极性和弥补土地利用年度计划中确定的农用地转用计划指标的不足。从为了满足社会经济发展的合理建设用地需要这个方面考虑，我市通过土地整理暨标准农田建设筹措建设用地折抵指标，也是必由之路。自99年开始，我市的土地整理暨标准农田建设工作开始大力开展。通过前几年的土地整理，各地都已经尝到了甜头，积极性较高。目前，我市各有标

31、准农田建设资源的区、县（市），土地整理暨标准农田建设工作正如火如荼地开展。2、土地整理项目程序（1）实施单位向县（市、区）国土资源部门提出书面申请。实施单位一般为镇政府或村委会。（2）萧山、余杭、富阳、临安由当地县级国土资源管理部门负责立项，其余县（市）报市国土资源局立项。立项后报省国土资源厅备案。主要审查项目是否符合土地利用总体规划，是否符合生态环境的要求，土地所有者是否同意整理，项目规划是否科学合理，资金有无到位，涉及林地有无林业部门同意意见，涉及滩涂有无水利部门同意意见等等。（3）土地整理竣工后，逐级验收。最终以省厅验收批复视为竣工验收完成。验收的主要内容：一是土地整理工程质量是否达到标

32、准农田的标准；二是整理面积、新增耕地面积是否准确。一般认为，标准农田需达到田成方、渠相通、路相连、林成网、灌得进、排得出的要求，使农田生产条件得到明显改善。具体项目要考虑实际情况。3、土地整理的相关政策（1）核拨土地整理折抵指标。项目通过土地整理建成标准农田，通过省国土资源厅验收后，可按有效新增的72%核发土地整理折抵指标。目前，土地整理折抵使用额度实行年度计划管理，用于圈外报省项目的农转用审批。（2）省政府出台了浙江省人民政府办公厅关于进一步鼓励土地整理和垦造耕地的意见（浙政办发200598号），将标准农田建设的奖励标准从原每亩10元的基础上提高到每亩20元。省国土资源厅关于鼓励超额完成标准农田建设任务的意见（浙土资 200612号）规定，超额