邻避型环境群体性事件的成因及其治理

1、邻避型环境群体性事件的成因及其治理近年来，因环境问题引发的群体性事件频繁发生，这类群体性事件被称为环境群体性事件;。由于这类问题除了原生性的环境问题之外，更多地表现为社会问题，即与环境相关的利益表达和负担分配问题，因此，它是一种风险，也有人称之为环境风险。当面对以下两种情形，一旦无法通过法治途径进行利益表达或权利救济时，就可能引发环境群体性事件，进而严重威胁社会正常秩序。一种是环境风险，即处于或然状态，有可能造成生命健康受损、生态环境恶化等危害的环境潜在损害；另一种是环境污染，即处于必然状态，已经造成生命健康受损、生态环境恶化等危害的环境实际损害。对比这两种环境风险，可以发现：第二种环境风险由

2、于有实际的损害发生，损害的结果具有客观性，因此可以通过诉讼这种事后的权利救济方式得到解决。而第一种环境风险由于损害能否发生具有不确定性，导致事实上拥有强势地位的主体运用制度赋予的力量压制处于弱势地位的对手，置弱势方于较大的环境风险之中于不顾，由于缺乏制度上的抗衡力量，因此弱势方只能采取非理性甚至不合法的抗争行动，极易引起规模较大、危害较强的环境群体性事件，有学者将这一类环境风险称之为邻避冲突;【1】。邻避设施的设立导致收益与成本的分配明显不均衡。邻避设施的设立带来的收益由该设施所在的城市的全体居民共同享有，然而设立该邻避设施可能产生的风险和成本却仅由该设施附近的民众独自承担，因此带来的收益与成

3、本的分配模式具有明显的不对称和不公平性；此外，邻避设施;也表现出明显的负外部效应。被称之为邻避设施的项目一方面对于维持社会的正常运行秩序不可或缺，另一方面却会给附近民众的生命健康、人身财产安全造成不利影响，甚至可能产生现实或潜在的危险，导致附近社区的羞耻感和附近民众心理上的不悦感；而且，政府在邻避设施设立与否的决策过程中往往采取秘密决策方式。由于邻避设施具有一定程度的风险性，以往经验表明，一旦政府公开进行决策常常会遭到附近民众的强烈抵制，因此，政府更易于进行秘密决策。这一缺乏公开性、违反正当程序的决策过程，一旦事后为附近民众知晓，不但加深了民众的不满情绪，也会使政府出现信任危机，最终爆发邻避冲

4、突。在我国，自2007年厦门的PX项目事件开始，邻避运动呈量级增长。在各类社会抗争中，邻避冲突是其中的一部分，其产生往往是基于公共政策而引发的个体和群体之间的利益冲突。戴维-休斯顿曾指出：公共政策是对全社会的价值所作的权威性分配;【2】。个体和群体之间的利益冲突，必然是影响政府决策的一个重要因素。因此，应最大程度地协调个体和群体之间的利益冲突。按照环境群体性事件的形成原因不同，本文将其分为邻避型环境群体性事件;以及污染型环境群体性事件;两种类型。引发前者的原因通常是环境风险，而导致后者的原因往往是环境污染。一、邻避型环境群体性事件的形成原因分析邻避型环境群体性事件发生的路径可概括为，面对环境风

5、险日趋难以预料，人们为维护其自身的生存环境，不得不进行环境抗争。在抗争中，潜在受害者作为弱势方，难以通过制度赋予的力量获得法律救济，抗衡强势方。因此，弱势方只能采取非理性甚至不合法的环境抗争行动。在当下中国，优良环境作为一种稀缺的资源，必然会引发竞争，然而，由于缺少竞争的基本规则，因此形成无规则的竞争。同时，由于参与竞争的双方分别是政府与公众，其实际力量相差过于悬殊，由此导致邻避冲突数量迅速增长。（一）利益相关者在环境风险认知上的冲突在邻避型环境群体性事件中，冲突各方主要包括设立邻避设施的企业、政府与受邻避设施影响的公众三方，其冲突往往聚焦在环境风险认知的范畴。换言之，环境风险的可控性、环境风

6、险的大小等问题是冲突各方争议的焦点所在。因此，导致邻避型环境群体性事件的冲突基础在于利益相关者在环境风险认知上的冲突。引发邻避型环境群体性事件的冲突基础具有内容不明确性以及主观情绪性。环境风险是一种针对未来状况、尚未发生的危险，因此，具有内容不明确性。同时，人们对环境风险的认知不但受到环境风险事件自身的特性影响，更容易受到认知偏差、人格特征等个体因素的影响，因此具有强烈的主观情绪性。在环境风险信息的沟通交流过程中，公众不仅仅是信息的被动接受客体，而且表现出极强的主体意识。他们不但有意愿，而且有能力参与到风险传播以及信息交流的过程中来。心理学研究实验已经证实这一结论：绝大多数人依赖省时省力的情绪

7、反应完成启发式;决策，较少有人进行费时费力的理性分析【3】。换言之，面对同一环境风险，处于冲突对立的各方主体对环境风险是否可控、环境风险的大小等问题的看法可谓泾胃分明，即使在同一阵营内部形成共识也是相当困难的。这一事实使得冲突各方分歧明显，取得共识的难度明显加大，化解该类群体性事件更为不易。此外，有关环境风险的专业知识非常复杂，远非寻常人可以掌握，只有受过专业技术训练的专家才能垄断。因此，政府在对邻避设施进行环境风险评估以及数据分析时，通常需要委派专门领域的技术专家来共同完成决策过程。技术专家通过科学评估，运用专业知识、设备以及科学方法，对环境风险发生的概率、性质、可能发生的损失多少等问题进行

8、估算，向政府提供专家意见作为决策参考，这一决策过程被称为以技术专家为中心的环境风险评估;模式。其优势在于具有高度科学性与技术性，符合行政效率的要求。但是，由于环境风险的认知具有主观情绪性，所以普通民众与技术专家对环境风险的认知差异较大。在环境风险问题上专家和普通人的恒久分歧是全部社会科学中最有趣的难题之一;【4】。普通民众关于环境风险的专业知识较为匮乏，更加倚重经验、直觉以及谣言，而专家往往从专业技术角度出发，基于科学概率和专业理性作出判断。正如普通民众认为垃圾焚烧、电磁波辐射是不能容忍的环境风险一样，而技术专家却认为这是正常的、可以接受的环境风险。综上所述，利益相关者在环境风险认知上的冲突是

9、导致邻避型环境群体性事件频发的根源之一。政府决策过程依赖专家的专业技术判断，仅仅关注环境风险问题的复杂技术性，忽略普通民众的主观心理感，加之政府信任危机，未能进行全面系统的环境风险沟通，民众无法理解环境风险的复杂性必然引发对技术专家的信任危机，就会从心理上排斥邻避设施的设立。（二）公民环境权遭受侵犯公民作为社会环境权利的主体，其地位最基础、最重要。赋予公民环境权的首要宗旨是在不同阶级和群体之间公平地分配环境生态资源【5】。公民环境权，顾名思义，是公民在良好环境中生存的权利。其包含四项呈递进关系的权利，即环境的知情权、良好环境的参与权、恶化环境的拒绝权、优良环境的享有权。这四项权利内容也构成了环

10、境正义的基本外延【6】。已经发生的邻避型环境群体性事件表明，公民环境权利受侵害的路径大体相同。第一步，在邻避设施的设立过程中，政府、专家、企业三者共同决策邻避设施设立与否，而可能受邻避设施影响的附近民众不参与任何决策，其最基础的环境知情权、参与权都无法实现。第二步，提出质疑的附近民众往往被再度否决，原因不外乎是该项目已经通过环评验收;或者专家证实对附近居民没有产生任何消极影响;等理由。第三步，附近民众的集体抗争行为被认定为是缺乏理性的邻避情结，因而其利益诉求得不到支持。邻避型环境群体性事件的群体心理状态往往是担忧;和焦虑;。社会心理学的研究已经证实：作为非理性行为之一的群体性事件，通常是行为人

11、在社会心理的激情与不平衡状态下完成的。因此，群体的主观心理状态通常对群体性事件的发展演变起着原初的动力支撑功能。在邻避型环境环境群体性事件的发展演变中，由于担忧某一邻避设施的设立将会导致环境污染、造成附近公众利益受损，此时公众的心理状态通常是担忧;和焦虑;【7】,这一心理极易引发环境群体性事件的发生，原因在于两个方面：一是，环境风险意味着污染发生的不明确状态，而这种状态极易引发普通民众的担忧和焦虑。对于普通民众来说，他们宁愿相信最坏的结果，也不愿意考虑最有可能的结果是什么。二是，环境风险通常涉及到生化、化工、核能等专业领域，这些领域对普通民众而言常常难以掌握。社会心理学研究认为，由环境风险所引

12、发的担忧和焦虑具有自我强化;的特性。也就是说，当民众面对其不了解的对象时，其心理的担忧和焦虑程度会加重而非减轻。设立邻避设施的决策过程表明，部分公民的环境权利可能会受到侵害甚至剥夺，而政府在这一过程中非但没有给予及时的救济和维护，甚至其自身就是可能的侵权者之一。作为公民应有权利之一的环境权，无论在法律上还是道德上都应当是正当权利。政府即使为了实现社会公共利益，也不能在邻避冲突中损害部分民众的环境权。1972年人类环境宣言已明确告诉世人，人作为一个类的存在，有权生活在一种能够享有尊严的环境中，人类享有某些基本权利，包括但不局限于自由、平等和充足的生活条件。由此可见，每个个体公民都享有生活在良好环

13、境中的权利已成为一种共识，无论基于何种理由，都不得侵害公民环境权利，任何侵害行为都会演变成对公民生存权利的严峻威胁，因此政府要严格履行保障公民环境权的法定义务。环境资源属于公共物品，极易形成公地悲剧;。在当下中国，环境问题日益引入关注。然而，我国现有立法从层级上看，无论是宪法还是环境法，都缺乏对公民环境权利的制度保障，这一状况使得环境权利受到侵害的公民无法在法律层面获得权利救济的可能。此外，现有环境司法治理模式的边缘化，也使得认为自身环境权利遭受侵犯的民众合法的环境诉求得不到公权力的有效救济，转而寻求私力救济，因此极易引发邻避型环境群体性事件。（三）政府治理中的压制一专断;型控制模式的合法性危

14、机邻避型环境群体性事件通常有两种治理路径，一种被称为压制一专断;型的行政控制模式，一种被称为回应一参与;型的社会综合治理模式。前一种治理模式是一种自上而下式的治理，国家权力由顶层向社会每一个角落全面渗透，权力触角达至社会终端，国家的各种正式与非正式的制度强力压制与约束单独个体。行政权力一旦面对单独个体的挑战时，国家权力不会缓解挑战的力量，而是选择进一步压制挑战的力量。国家批准;是单独个体公民享有权利和实现自由的基本前提假设，因而形成了国家先，个体后;的畸形逻辑先后关系。在此种治理模式下，实现行政机关所认定的公共利益是政府进行环境风险治理的最终目标，各级各类行政机关贯彻落实自身的单方意志，将个体

15、公民的利益诉求与权利自由排除在决策之外，行政决策的作出过程封闭自洽，通过行政强制手段打击处理反抗力量。我国目前的环境风险治理采取的是压制一专断;型的行政控制模式。地方政府往往假借维稳;之名，对于受到邻避设施不利影响民众的集体利益诉求表达采取强力打压处理，这一做法只能暂时缓解事态进一步扩大，无法从根本上治理邻避冲突。在此种模式下，政府虽然通过强力能够把普通民众的合法环境诉求暂时控制在一定范围内，但是政府的权威却无法有效树立，甚至进一步引发行政控制的合法性危机。由于缺乏有效的社会沟通，民意得不到有效表达，小规模的邻避冲突暂时平息，其背后却蕴藏着更大规模的冲突，如此恶性循环，导致社会冲突的风险更进一

16、步增强。此外，邻避型环境群体性事件的预警时间较之污染型环境群体性事件的预警时间大为缩短。在邻避型环境群体性事件中，虽然引发事件的原因是将来可能发生的环境风险，而非现在已经出现的环境污染。然而，已经发生的邻避型环境群体性事件表明，在相关邻避设施尚未完工的情况下就有可能爆发群体性事件。而对比污染型环境群体性事件的发生，这一过程通常要经过数年的积累，直到造成生态环境和人身财产的严重损害，才有可能爆发。这表明，邻避型环境群体性事件发酵的时间极短，要求环境风险的治理主体进行风险防范和应对的反应时间也要大大缩短。否则，无法妥善解决环境群体性事件，化解社会冲突。三、邻避型环境群体性事件的治理路径（一）通过塑

17、造新型合作的风险沟通关系，形成对环境风险的一致认识诸多环境风险类群体性事件爆发的原因之一就是环境风险被过度人为放大。由于政府以及相关企业未能在邻避设施规划的第一时间将环境可能受到的风险公之于众，使得环境风险被过度人为放大。为了实现有效的环境风险沟通，避免环境风险被过度解读，客观、真实、准确地揭示出可能遇到的环境风险，要求我们在环境风险沟通上建立多元主体共治的新型合作关系，即不但需要传统治理主体，如政府、专家、民众等，还需要新型治理主体，如社会团体、大众媒体等多元主体的共同治理，实现有效的风险沟通。形成利益相关者对环境风险的一致认知是环境风险沟通的主要目标，这从环境风险沟通的冲突基础可以推断出来

18、。有效的环境风险沟通具有两方面的意义：一是，促进公众理性看待环境风险。公众通过学习了解有关环境风险的专业知识以及知悉掌握环境风险评估的详细信息，形成对环境风险的客观认知；二是，促使政府、企业以及专家理性决策。政府、企业以及专家通过与普通民众进行有效的环境风险沟通，可以了解普通民众的担忧、焦虑和环境诉求所在，有针对性地发布信息、反馈回复意见，甚至修改调整最终决策。通过有效的风险沟通，普通民众参与行政决策过程，表达环境诉求，使得各利益相关者在环境风险认知上达成一致，化解冲突基础。厦门PX事件的实践也证明了这一观点的正确性。由于民众与专家、政府之间环境风险认知的差异，导致上述主体对邻避设施的态度也截

19、然不同。正如吉登斯所说的那样，风险不可回避，但风险的预防和化解之道，就是通过信任。以往诸多邻避型环境群体性事件的发生表明，普通民众宁可相信网络上的谣言，也不选择相信政府发布的环评信息，政府已陷入信任危机。因此，要通过有效的风险沟通，构建政府与普通民众间的信任关系。这不但能够增强普通民众的理解和支持，而且有利于民众理性认知环境风险，最终避免和化解邻避型环境群体性事件的发展演变。有效的环境风险沟通，应通过以下步骤完成。第一，在邻避型环境群体性事件发生前，政府、企业与专家应当尽早与公众就邻避设施的环境风险进行有效沟通，告知民众该邻避设施的风险级别以及拟采取的防控手段，有利于公众消除公众对专家的抵触情

20、绪，在心理上、情感上接受专家的评估意见，促进普通民众理性看待环境风险，缓解彼此在环境风险认知上的冲突。第二，通过科学有效的环境风险沟通，普通民众能够掌握一定程度的关于环境风险的专业知识，与此同时，公开透明的信息也制止了虚假信息的传播。伴随着公众掌握了大量的环境风险的专业知识，公众的担忧和焦虑能够在一定程度上得到缓解，有效地瓦解了邻避型环境群体性事件发生发展的心理动力。第三，通过有效的风险沟通，政府、企业与专家能够与民众面对面、平等交流关于环境风险的专业复杂知识，从而及时了解掌握普通民众的心理状况，提前预警。但是，在有效的风险沟通中，应避免以下三类无效的风险沟通。这也是大多数政府在近年来的邻避型

21、环境群体性事件中常见的无效沟通模式。第一类被称为被动沟通;，即政府不能主动地同公众进行有关环境风险的沟通，而是尽可能拖延，试图蒙混过关，直至公众知晓项目开工在建并表达初步抗议时才被迫进行沟通。而此时，民众已从其他渠道了解了邻避设施的相关信息;，被欺骗的感觉导致民众缺乏对政府的信任，无法开展有效的风险沟通。第二类被称为单向沟通;，即政府未能进行换位思考，既不关心公众的想法、意见和诉求，也不关心公众担忧和焦虑的原因，而仅仅把专家对邻避设施的环境风险评估结果传递给公众。由于环境风险评估具有高度专业性，普通民众根本无法看懂评估结果，面对缺乏有效沟通的政府，反而加重了民众的担忧和焦虑。第三类被称为不平等

22、沟通;，即政府未能将公众视为平等的合作伙伴关系，因此在进行风险沟通时，一味要求公众接受专家的风险评估结果和政府的决策，完全无视公众的利益诉求，结果激起公众更大的反感。政府进行有效风险沟通的实践表明，在邻避型环境群体性事件的治理中，政府应坚持主动、及时、平等和积极回应等原则，只有这样才能构建有效的风险沟通机制。（二）设置形式多样的公众参与机制，保障公民环境权利免遭非法侵害美国学者科尔曼认为，过度集中的权力和不当削弱的民主是导致环境危机的罪魁祸首。因为，它不但会践踏人文需求和生态意识，而且会限制公众保护和恢复环境的行动，所以基层参与式民主是解决问题的根本途径。协商民主尤其适合进行集体决策，诸如环境

23、保护一类的涉及到一般性、长期性利益。;在一个公众参与不可避免、公众权利观念不断发展的时代，环境公共决策与普通民众环境权益密切相关，其必须要以公开的方式、面向更多的社会阶层开放，而不能只通过强势集团间的私下交易来秘密完成。可以说，公民环境权自身内含的公平性要求其必然建立在被平等尊重的公民权利之上。中国邻避运动的抗议者担忧的是失控的现代化这台压路机。他们既不为中国现代化过慢而忧虑，也不想在现代化的轨道上阻止压路机的前行。他们更关注的是自己应当享有多大的表达权，发出自己的呼声，在诸如压路机的速度、路程、具体目标和终点等问题上。;换言之，在规划设立邻避设施的过程中，受到消极影响的附近民众要求与主导规划

24、的政府一样，享有同样的机会参与决策以及拥有平等的权利来控制过程。民众渴望作为积极的参与者和监督者，而非事后的受害者和抱怨者。伴随着现代民主制度的日益兴起，越来越多的政府采用多元共治的公民参与模式来治理邻避冲突。通过双向平等的沟通与对话机制，对话的作用不再局限于用说;来表达自己的诉求，听;对方的诉求成为更重要的一环，借此达成共识。我国应借鉴这种公民参与模式。通过完善的诉求表达机制，在决策立项之初，采用调查问题、民意调查、信息公开、召开专家听证会等模式来实现公众与政府、专家以及企业三方之间的信息交流与沟通，及时告知附近民众诸如邻避设施的可能风险、环评结论、专家建议等相关信息，由三方共同作出决策，判

25、断邻避设施是否应当设立。通过这一过程，不但实现民众诉求的表达，而且能够化解和避免可能产生的邻避冲突。现代法治国家通过法律授予权利在先，而设救济于后。如果救济制度不完善，就不能圆满实现权利的内容。因此，现代国家不但要有权利救济制度，而且该制度务必要完善。为此，有必要在宪法中宣告公民具有环境权这一基本权利，使其成为我国环境立法的上位法依据。环境权作为第三代人权的一种，不同于前两代人权，它是一项集体性的基本权利。因此，通过宪法赋予公民环境权，是促进人与自然和谐发展的必然要求，世界上许多国家已完成这一立法过程。国际上，在诸如世界人权宣言以及经济、社会及文化权利公约中也有此项权利的宣告。（三）建构回应一

26、参与;型社会综合治理模式以压制;来实现社会稳定，存在诸多缺陷，这促使政府进行反思与修正，实现治理模式由压制一专断;型向回应一参与;型转换。行政决策程序走向公开、透明、参与，主动、积极回应行政相对方的利益诉求等行政决策过程开始受到关注。在回应一参与;型社会综合治理模式中，政府与民众不再是纵向隶属关系，而是建立在平等、参与、民主基础上的横向合作关系，政府不会独自为普通民众做出任何选择与判断，而只是提供一个支持民众得以实现自我设定目标的环境与制度。国家和社会公共利益与公民个体利益处于同等保护的地位，国家无权将任何价值判断强加给民众。回应一参与;型社会综合治理模式具有三项优点：其一，回应一参与;型综合

27、治理模式有利于环境风险信息的沟通和交流，及时化解邻避型环境群体性事件；其二，回应一参与;型综合治理模式要求实现设立邻避设施的公共决策过程的转型，即从决定一宣布一辩护;模式转变为参与一协商一共识;模式；其三，回应一参与;型综合治理模式有利于化解社会冲突。当邻避型环境群体性事件爆发时，政府应及时对民众进行疏通、引导，防止社会冲突的进一步恶化。在这种新型社会治理模式下，政府不应仅仅依靠强制性权力，而应采取相对宽容和克制的立场，对邻避冲突作出正确、积极的回应。诸如邻避设施的建立与否这类社会公共事务决策的过程，就是各利益相关者资源竞争、意见表达以及权力控制的过程，也是公共利益最大化的治理过程，其本质就是国家与社会处于最佳状态，是政府与公民对社会事务的共同治理。;经由回应一参与;型构的社会稳定具有强大自我修复功能，是一种开放分权、动态良好、和平有序的秩序形态。在邻避型环境群体性事件中，可能受到邻避设施消极影响的个体公民为改善自身的生存处境，自发地作出他们认为理性的选择。政府若能将个体公民的正当利益诉求内化为制度性参与，就能达到双赢的社会效果。回应一参与;型综合社会治理模式将平等和协商奉为圭臬，将个体公民视为治理主体，而非压制一专断;型治理模式中将个体公民视为治理对象，有利于保障环境正义的