第7章城市公共经济管理

1、城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学城市管理学（第二版）（第二版）杨宏山杨宏山 编著编著第7章 城市公共经济管理城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材重点问题城市财政收入的主要来源中美城市财政收入的差异性城市财政支出的分类政府采购的目标与原则政府采购的主要方式政府规制的含义和作用政府规制的理论流派政府规制的政策演进城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材第7 7章 城市公共经济管理7.1 城市公共财政管理7.2 城市政府采购7.3 城市政府规制管理7.4 城市自然垄断管理城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材7.1 7.1 城市

2、公共财政管理7.1.1 城市公共财政概述城市公共财政（public finance）是指城市政府为实现公共管理职能而参与社会产品的分配和再分配的活动。 在市场经济体制下，城市公共财政具有三大职能： 资源配置职能：提供公共产品和服务，提供基础设施，引导城市产业发展 收入分配职能：通过税收杠杆、转移支付、社会保障等手段“校正”市场分配格局 促进经济稳定与增长的职能：通过刺激消费、政府投资、抑制经济过热等手段保持社会总供求关系的大体平衡城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材2、我国城市财政体制统收统支计划经济时代财政包干1980年开始分税制改革1994年城市管理学（第二版） 21世纪城

3、市规划与管理系列教材7.1.2 城市财政收入与支出1、城市财政收入及来源城市财政收入亦称城市政府收入，是城市政府为履行其职能，保证公共支出需要而依法取得的收入。城市财政收入具有公共性、强制性、规范性、稳定性的特点。在中央与地方分税制下，城市财政收入的来源主要有：（1）税收收入（2）国有资产收入（3）公共收费收入（4）债务收入城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材2、城市财政收入的原则城市政府筹集财政收入遵循公平分配、合理负担的总原则。税收是财政收入的主体部分，税收的基本原则最主要有：公平原则效率原则适度原则法治原则城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材3、城市财政支

4、出及分类城市财政支出，又称城市政府支出，是以城市政府为主体，以政府承担的事权为依据进行的货币资金的支出活动。财政支出是政府政策选择的反映，它展现了政府活动的方向和范围。根据政府职能不同：维持性支出：行政管理经济性支出：政府投资社会性支出：教科文卫、社会保障、环保 根据财政支出的性质不同：购买性支出：购买商品和劳务、公共投资转移性支出：财政补贴、社会保障城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材4、城市财政支出的原则弥补市场失灵原则社会利益最大化原则公平、公开、透明原则厉行节约、量入为出原则统筹兼顾、保证重点原则城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材7.1.3 城市财政与

5、政府行为1、中外城市财政收入的差异性当前，中国城市政府主要通过税收和土地出让两种方式获取财政收入 。一方面，政府通过征税获取经常性的税收收入；另一方面，政府通过出让国有土地使用权，直接获取一次性的土地出让收入。 而在发达国家，地方政府收入主要依靠财产税。财产税也称“物业税”、“不动产税”或“房地产税”，它主要针对房屋、其他建筑物、土地等不动产进行征税。以美国为例城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材2、土地财政与发展型政府当前，中国城市的财政收入在相当程度上来源于土地收入和企业税收，它决定了城市政府必须优先考虑开发商和企业家的公共服务需求。这种政府收入来源模式决定了城市政府属于典

6、型的发展型政府。为了筹集基础设施建设所需的大额资金，当前，城市政府主要依靠土地使用权出让获得预算外收入。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材3、财产税与服务型政府为提升财政能力，我国城市政府普遍重视招商引资，但在公共服务领域的欠账则较多。为扭转这一局面，近年来，中央政府一再强调，各级政府要全面履行职能，在继续搞好经济发展的同时，要更加注重履行社会管理和公共服务职能。财产税是一种存量税，它不像所得税、销售税、消费税那样具有流动性。与其他税种相比，财产税在透明度上具有优势，不动产拥有者不易隐瞒其财产，很难逃税。 财产税强化了公共服务与地方财政收入的联系性，它构成了服务型政府的税收基

7、础。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材征收财产税有利于化解中国城市治理面临的一些难题: 首先，财产税可以有效地引导发展型政府向服务型政府转变。 其次，财产税有利于打破现行户籍制度的刚性壁垒。 再次，财产税有利于提高土地利用率、降低住宅闲置率。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材7.2 7.2 城市政府采购管理7.2.1 城市政府采购的特点1、城市政府采购的概念城市政府采购(government procurement)，是指城市政府及其他受政府控制的企事业单位，为实现政府职能和公共利益，在财政监督下使用公共资金，从国内外市场购买所需商品、工程和服务的行为。政府

8、采购的理论基础是公共产品理论和外部效应理论，其采购消费主要服务于公共利益和公共需要。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材2、城市政府采购的特点采购资金的公共性采购对象的广泛性政府采购的非营利性政府采购的公开性政府采购的政策性政府采购规模庞大城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材3、城市政府采购的意义有利于加强财政支出管理和监督。有利于提高财政支出效率。有利于加强经济调控能力。有利于保护生产经营者的利益。有利于促进政府廉政建设。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材7.2.2 城市政府采购目标经济性和有效性保障廉洁采购调控经济发展促进社会目标实现城市管

9、理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材7.2.3 城市政府采购原则公开性原则公平性原则公正性原则有效竞争原则采购原则城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材7.2.4 城市政府采购制度1、城市政府采购方式 集中采购 分散采购 公开招标采购：招标投标开标评标决标签订合同 邀请招标采购 询价采购 单一来源采购 征求建议采购 谈判采购城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材2、城市政府采购程序确定采购需求选择采购方式审核供应商资格执行采购方式签订采购合同履行采购合同验收结算效益评估城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材7.3 7.3 城市政府规制管理7.

10、3.1 政府规制的基本含义1、政府规制的概念规制（regulation）是个外来词汇，国内很多学者将之译为“规制”，也有学者译为“管制”。其中，“规制”强调它是在法治背景下一种有规可循的控制活动。而管制并不一定具有法律依据，有些管制行为可能是随机的、自由裁量的任意行为。政府规制是在法治的制度框架下，政府有关部门为矫正市场失灵和维护社会多元利益平衡，对微观经济和社会主体实行的直接干预和控制行为。 城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材2、政府规制的特点政府规制是附带前提条件的管制活动。政府规制与政府管制有区别，政府规制的特点在于： 政府规制以市场经济体制为制度前提。 政府规制是有据

11、可循的管理。 政府规制具有明确的程序规定性。 政府规制具有法定的救济途径和纠错机制。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材3、政府规制的种类经济性规制是为了保障公平竞争、防止资源配置低效和确保市民的使用权利，城市政府通过许可和认可的方式，对企业的市场进入、退出、产品的价格、服务的数量和质量等进行限制社会性规制是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生和防止公害、保护环境、保护未成年人、增进社会福利为目的，通过制定一定的标准去禁止和限制特定的企业行为。经济性规制主要是针对自然垄断行业和公用事业。社会性规制涉及环境规制、交通规制、教育规制、文化规制等领域。城市管理学（第二版） 21世纪

12、城市规划与管理系列教材7.3.2 政府规制的作用 有利于防止过度竞争，提高经济效率。 有利于规范市场交易，维护交易公平。 有利于增进公共利益，提高社会整体福利水平。政府规制的积极意义 过规制容易引发企业寻租和政府腐败。 过度规制抑制了组织创新，降低了经济效率。 过度规制加重了财政负担，增加了行政成本。过度规制的负面影响城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材7.3.3 政府规制的理论发展1、公共利益理论长期以来，公共利益理论一直是主张强化政府规制的最重要的理论依据。它以市场失灵和福利经济学为基础，认为政府规制之所以发生，是由于存在市场失灵问题，需要通过政府规制提高资源配置效率，实现

13、社会福利最大化。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材2、规制俘虏理论实证研究发现，政府规制与市场失灵之间并没有很强的相关关系。政府规制往往朝着有利于生产者的方向发展，规制提高了产业内厂商的利润，这一现象导致了规制俘虏理论的产生。规制俘虏理论认为：政府对企业行为的规制，是为了满足产业对规制的需要而产生的，规制的最初发动者往往并不是政府，而是产业组织。政府规制的实质是规制者和立法者被产业组织所俘虏和控制。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材3、放松规制理论背景：过于过度规制抑制了市场竞争，不利于提高经济效率，20世纪5060年代，在西方发达国家，反对政府规制的呼声日

14、益高涨。国家放松规制的主要发生在经济领域，而社会性规制则表现出强化规制的趋势。支持放松政府规制的理论主要有政府失灵理论和可竞争市场理论。布坎南：公共部门在提供公共产品时总是趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出成本规模过大。如同市场失灵一样，政府同样存在失灵问题。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材4、激励性规制理论放松规制并不等于全部取消政府规制。由于存在市场失灵问题，有些经济领域必须保留政府规制。在规制俘虏和放松规制理论的影响下，为了提高规制效力，降低规制成本，激励性规制理论应运而生。在实践中，激励性规制的实施机制主要有特许投标竞争、区域间比较竞争、价格上限规制、社会契约规制等

15、。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材7.3.4 政府规制的政策演进维护多元利益平衡放松经济性规制强化社会性规制实施成本收益分析加强对规制者的规制城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材7.4 7.4 城市自然垄断管理7.4.1 垄断与自然垄断1、垄断的含义垄断是指排他性控制和独占某种经济资源、产品、技术或市场。这种排他性的控制，既可能对经济增长和经济效率产生负面影响，但同时也可能是经济秩序的基本支撑点。比如产权 2、垄断的类型 资源性垄断 技术性垄断 经营性垄断 强制性垄断 自然垄断城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材3、垄断的影响在存在可替代性产

16、品的情况下，资源性垄断并不能够持续控制价格和获取高额利润。在市场竞争中，技术性垄断通常也不能一劳永逸。经营性垄断也难以持久保持。自然垄断突破规模经济的“瓶颈”以后，同样可以引入市场竞争机制。强制性垄断消除了潜在的竞争对手，必然会妨碍技术进步和经济效率。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材7.4.2 自然垄断行业的特点1、自然垄断的经济特征规模经济效应明显投资成本具有沉淀性企业经营具有公益性垄断企业处于支配地位城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材2、自然垄断的业务边界 凡是需要进行大规模网络和管道建设的经济领域，都属于自然垄断行业。 需要强调的是，对于需要进行管网

17、建设的行业来说，并非其所有业务都具有自然垄断性，自然垄断的静态边界可以进一步细分。静态角度 自然垄断的业务范围具有相当大的可变性。 首先，技术进步可以在很大程度上改变自然垄断的边界。 其次，市场容量的扩大也会改变自然垄断的边界。动态角度城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材7.4.3 自然垄断行业的政府规制1、自然垄断行业的管理现状长期以来，我国城市自然垄断企业实行政府直接投资和垄断经营，不对民间投资者颁发营业执照。在这种制度安排下，企业领导由政府委派，资金由政府划拨，价格由政府制定，盈亏由政府负担。由于不存在外部竞争压力，企业缺乏忧患意识，导致企业浪费现象严重，经营成本高涨，产

18、品价格居高不下。20世纪90年代以来，一些城市开始对自然垄断行业进行改革，通过实施政企分开、放松规制、引入竞争、实行股份化和民营化改造等措施，取得了一定成效。但总体来看，自然垄断行业规制改革尚处于初始阶段，在市场准入、价格规制等方面都还有待改进和完善。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材2、自然垄断规制管理的目标公开透明非歧视公众参与适度竞争城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材7.4.4 自然垄断行业的规制方式1、特许投标竞争即在一定的质量要求下，政府通过拍卖的形式，让多家企业参与竞争自然垄断行业的独家经营权，从而可以在投标阶段对服务质量及最佳服务价格形成比较充

19、分的竞争，由报价最低的那家企业取得特许经营权。特许投标竞争由市场决定价格，而不是由政府规制者决定价格。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材2、区域间比较竞争也称区域间标尺竞争，其基本思路是，以其他区域中与本区域受规制的自然垄断企业的生产技术、市场需求相似的企业的生产成本为参照，制定本区域垄断厂商的价格和服务水准，以激励本区域内垄断企业提高生产效率、降低生产成本、改善服务质量。城市管理学（第二版） 21世纪城市规划与管理系列教材3、价格上限规制也称RPIX定价机制，它起源于英国学者李特查尔德于1983年发布的一份报告对英国BT私有化后利润的规制。价格上限规制的基本思路是，把受规制行业的产品和服务价格与零售价格指