中国政府机构在食品安全管理方面的作用

1、“食品安全：消费者行为、国际贸易及其规制”国际研讨会论文集中国政府机构在食品安全管理方面的作用1*钱和 2刘长虹 1汪何雅 1张根义1江南大学食品学院 2上海进出口商品检验局摘 要：中国行使食品安全管理工作的政府机构有：国家质量监督检验检疫总局、卫生部、农业部、中国国家认证认可监督管理委员会以及国家食品药品监督管理局。国家质量监督检验检疫总局在食品安全方面的作用主要表现在质量检测以及管理进出口食品安全方面。卫生部主要分管产品审批这一部分，其下还有卫生部卫生监督中心和中国疾病预防控制中心两个部门，前者行使卫生监督执法职能，后者是实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的职能部门。农业部的主要作用

2、是在农业生产种推行良好农业规范，保证农产品的安全。国家认证认可监督管理委员会的主要作用是管理、监督和协调认证和认可工作。国家食品药品监督管理局的作用主要是对食品安全管理进行综合监督和组织协调。每一部门都在颁布了一些其管理范围内食品安全方面的法规和标准。关键词：食品安全 政府机构 中国abstract: food safety in china is co-managed by several government agencies including ministry of health, ministry of agriculture, state general administratio

3、n of quality supervision and inspection & quarantine (aqsiq), certification and accreditation administration (cnca), and state food and drug administration (sfda). food product audition and authorization is the main task of ministry of health. ensuring the implementation of good agriculture practice

4、 (gap) in agricultural product processing is the main task of ministry of agriculture. aqsiq is responsible for the quality and safety of imported and exported food. the management and inspection of certification and accreditation is the main function of cnca. sfda is there to organize and balance t

5、he interest and responsibility of each department in food safety management. each department issued many regulations and standards for food safety management.key words: food safety; government agency; china一、前 言食品安全是当今世界上人们所关注的焦点问题之一，每年食源性疾病因食用不安全的食品而致使几亿人患病，造成许多人死亡。因而，食品安全已成为全球公众健康优先考虑的问题。中国的改革开放给中

6、国食品工业的带来了大发展，尤其是在二十世纪的最后十年，中国食品工业以年平均10.4%的增速，获得了前所未有的快速发展。进入二十一世纪，中国食品工业的外部宏观环境和内部产业结构已经发生了很大的变化。其变化一是来自于社会发展，二是来自于技术进步。其结果，既提高了人们的生活质量，也引发了一些需要进行积极探讨和研究的问题。在诸多问题中，我们首先要面对的就是食品安全这一世界性的问题。随着食品消费方式的变化向社会化转变，食品安全事件的影响也从个体、家庭向社会扩大，随着世界经济全球化，食品安全性问题也已超越了国界，变成了世界性问题。中国由于在食品安全的管理方面与发达国家存在有一定的差距，国内食品安全问题也时

7、有发生，出口食品屡遭国外限制，困难重重。但是，中国的食品安全问题已经引起了中国政府的高度重视。在中国“十五”发展规划和纲要中明确提出“加快建立农产品市场信息、食品安全和质量标准体系”，首次把食品安全体系写进其中。朱总理在2001年7月视察国家质检总局时指示“要加强检验手段，严格把关”，决不允许具有潜在危害的食品进出国门。九届全国人大五次会议所发表的政府工作报告中也特别提及“要狠狠打击严重危害人民生命健康的食品、药品、医疗器械等方面的制假、售假行为”，也将食品安全列为首位。在2002年的全国人大、政协两会期间，食品安全更成为代表们所广泛关注的问题。二、中国食品监督管理体系（一）国家质量监督检验检

8、疫总局2001年4月，国务院将国家质量技术监督局与国家出入境检验检疫局合并，组建中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局（正部级，简称国家质检总局）。国家质量监督检验检疫总局是国务院主管全国质量、计量、出入境商品检验、出入境卫生检疫、出入境动植物检疫和认证认可、标准化等工作，并行使行政执法职能的直属机构。国家质检总局，组织起草、制定、发布、实施有关质量监督检验检疫方面的法律、法规，指导、监督质量监督检验检疫的行政执法工作，负责全国与质量监督检验检疫有关的技术法规工作。宏观管理和指导全国质量工作。组织实施并监督管理出入境检验检疫工作。在食品监督方面的主要职能是：组织实施进出口食品安全、卫生、质量监

9、督检验和监督管理；管理进出口食品生产、加工单位的卫生注册登记，管理出口企业对外卫生注册工作。总局垂直管理出入境检验检疫机构；对省（自治区、直辖市）质量技术监督机构实行业务领导。进出口食品安全是国家质检总局的一项重要工作职责，国家质检总局专门成立了进出口食品安全局，加强对进出口食品的检验检疫和监督管理工作。其主要职能是：一是研究拟定进出口食品安全、质量监督和检验检疫的规章、制度；二是组织实施进出口食品的检验检疫和监督管理；三是组织实施相关食品卫生风险分析评估和紧急预防措施；四是调查处理重大进出口食品卫生质量事故等工作。进出口食品安全局的成立，体现了国家质检局对进出口食品和化妆品安全工作的重视，也

10、标志着中国进出口食品安全工作进入了一个新的历史时期。各口岸通过对进口商品的检验和后续市场的监管，加大了对进口食品风险的防范，如去年日本雪印乳品事件，各地检验检疫机构暂停接受该产品的进口报验，并对已进口的产品加强检查。今年对从美国进口的不合格土豆泥做出退货处理。对西班牙橄榄油发出暂停进口、停止销售的处理。同时还查出了大量食品掺假问题和假冒进口食品问题，并做出了没收和销毁的处理决定。另外各地检验检疫机构严肃打击逃漏检、违法现象，严格控制水货泛滥现象的发生。针对当前国外疫情疫病发生和流行状况，国家质检总局及时发布了对疯牛病、口蹄疫、猪瘟、新城疫等国外动植物疫情的进境禁令，有效防止疫病传入我国。（二）

11、卫生部国家卫生部主要负责全国的卫生工作，保证人民健康，防止传染病的传播。在食品卫生方面有如下职责：负责全国食品和生活饮用水卫生监督管理。组织制订食品、保健品等与健康相关产品的国家质量管理规范并负责产品审批认证。依法组织实施食品国家监督抽检工作。卫生部卫生监督中心经中编办批准，于2002年1月正式成立，是卫生部行使卫生监督执法职能的执行机构。卫生部卫生监督中心主要工作范围为：卫生标准管理，卫生检验技术规范，卫生许可受理与评审，稽查，食品、饮用水、化妆品、消毒品等的卫生监督。 中国疾病预防控制中心是卫生部领导的一个机构，是政府举办的实施疾病预防控制与公共卫生技术管理和服务的公益事业单位。营养与食品

12、安全所（以下简称营养食品所）是中国疾病预防控制中心领导下的国家级营养与食品安全专业机构，是全国营养与食品安全业务技术指导中心。其在本领域的主要职责有：建立、健全食源性疾病及食品污染物监测体系、营养与食品相关实验室质量控制体系以及营养与食品安全控制技术，并开展推广应用工作。组织和承担制定国家营养与食品卫生标准、检验方法及有关技术规范。开展各种食品及原料的检验、鉴定，营养、安全、功能评价及技术仲裁工作。（三）农业部农业部是国务院主管农村经济和综合管理种植业、畜牧业、渔业、农垦、乡镇企业、饲料工业及农业机械化的职能部门。其在食品安全方面的主要职能有：拟定农业各产业技术标准并组织实施；组织实施农业各产

13、业产品及绿色食品的质量监督、认证和农业植物新品种的保护工作；组织协调种子、农药、兽药等农业投入品质量的监测、鉴定和执法监督管理。因此其在食品安全领域的作用主要表现在管理种植业和畜牧业中农药、兽药、化肥等的使用情况，推动实施良好农业操作规范（gap）， 保证农产品种植、生产和销售过程中的安全，而在农产品深加工方面介入的比较少。近年来，农业部采取了多项措施来提高农产品的质量安全水平，提高农产品的市场竞争力。为了提高农产品质量，保证农产品质量安全，农业部在2001年4月开始启动“无公害食品行动计划”，并在两年的实施中取得了一定成果。为全面启动无公害农产品认证工作，今年4月，农业部成立了农产品质量安全

14、中心，专门从事无公害农产品认证工作，这是农业部为全面实施“无公害食品行动计划”、建立健全农产品质量安全体系、确保农产品生产和消费安全而采取的重大举措。此外，农业部还大力推动绿色食品、有机食品的发展，加强农产品的质量安全检验检测体系的建设。（四）国家认证认可监督管理委员会为加强对全国认证认可工作的统一领导和监督管理，国务院组建中国国家认证认可监督管理委员会（中华人民共和国国家认证认可监督管理局），2001年8月正式挂牌成立。为国家质量监督检验检疫总局（简称质检总局）管理的事业单位。国家认证认可监督管理委员会是国务院授权的履行行政管理职能，统一管理、监督和综合协调全国认证认可工作的主管机构。其职能

15、只要包括：统一管理和监督认证认可工作以及相关的对校准、检测、检验实验室技术能力的认可、计量认证和资格认定工作，管理并组织实施进出口认证认可和进出口安全质量许可以及出入境检验检疫实验室注册认证、进出口食品卫生注册登记，涉外检验检疫、鉴定和认证机构（含中外合资、合作机构）技术能力的审核和监督管理。食品安全的haccp认证也是其主管内容，包括haccp认证以及咨询机构的认可审批、监督、管理。（五）国家食品药品监督管理局为保障人民群众身体健康和生命安全，加强对食品安全的监管，国务院在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局（sfda），于2003年4月16日正式挂牌。sfda内设食品安全协

16、调司和食品安全监察司。sfda是国务院综合监督食品、保健品、化妆品安全管理和主管药品监管的直属机构，负责对药品的研究、生产、流通、使用进行行政监督和技术监督；负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处；负责保健品的审批。其在食品方面的主要职责包括：组织有关部门起草食品和保健品安全管理方面的法律、行政法规、综合监督政策、工作规划并监督实施。组织协调有关部门承担的食品和保健品安全监督工作。依法组织开展对食品、保健品重大安全事故的查处并组织协调和配合有关部门开展安全重大事故应急救援工作。综合协调食品和保健品安全的检测和评价工作；收集并汇总食品和保健品安全信息，分

17、析、预测安全形势，评估和预防可能发生的食品安全风险。承担研究、协调食品安全统一标准的有关工作。组建国家食品药品监督管理局，无疑从体制和组织上加强了对食品药品的监督管理力度。在食品安全方面它主要起到对安全管理的综合监督和组织协调作用，但由于它刚刚组建，因此很多权利还未过度过来。三、各机构颁发的与食品安全、gmp、ssop、haccp有关的法规和标准健全的法律法规体系是开展进出口食品安全管理工作的基础，也是开展和作好工作的依据，我国非常重视法律法规、标准的建设。 根据我国的入世承诺，我们已组织对现有的食品安全法律法规体系进行研究、评估、调整，紧密结合sps、tbt协议等原则要求，对已不适应的进行修

18、改，对缺少的进行完善，进一步建立和完善了我国出口食品安全管理的法律法规体系。中国人大常委会在中华人民共和国食品卫生法(试行)的基础上结合中国的实际情况加以修改和补充制定了中华人民共和国食品卫生法，于1995年10月30日签发。因此，卫生法的制定使国内形成了较完善的食品卫生法规体系，确立了以食品卫生监督为主要形式的食品卫生国家行政管理体制。它还是制定其他食品安全卫生方面法律法规的依据。为了加强进出口商品检验工作，保证进出口商品的质量，维护对外贸易有关各方的合法权益，促进对外经济贸易关系的顺利发展，全国人大常委1989年2月颁布中华人民共和国进出口商品检验法，1989年8月实施。这是进出口食品安全

19、管理所依据的主要法规之一。 1991年10月，全国人大常委会颁布中华人民共和国进出境动植物检疫法，目的是为防止动物传染病、寄生虫病和植物危险性病、虫、杂草以及其他有害生物传入、传出国境，保护农、林、牧、渔业生产和人体健康，促进对外经济贸易的发展。（一）国家质量监督检验检疫总局1993年4月，国检局颁布出口食品生产企业向国外卫生注册管理规定（国检监1993125号），其目的是为保证进出口食品卫生质量，维护消费者健康安全，促进对外经济贸易发展，规范出口食品生产企业向国外卫生注册管理工作，后被废止。为加强对出口食品生产企业的监督管理，保证出口食品的安全和卫生质量，根据中华人民共和国食品卫生法、中华人

20、民共和国进出口商品检验法及其实施条例的有关规定，2002年4月国家质量监督检验检疫总局制定并颁布了出口食品生产企业卫生注册登记管理规定，自2002年5月20日起施行。原国家进出口商品检验局1994年11月14日发布的出口食品厂、库卫生注册细则和出口食品厂、库卫生要求同时废止。其中附件3列出了卫生注册需评审haccp体系的产品目录，见表。这六大类食品若要出口，必须强制建立haccp体系，因为在申请卫生注册时，官方将会评审haccp体系。表 卫生注册需评审haccp体系的产品目录序 号产 品 类 别1罐头类2水产品类（活品、冰鲜、晾晒、腌制品除外）3肉及肉制品4速冻蔬菜5果蔬汁6含肉或水产品的速冻

21、方便食品 为保护我国农、林、牧、渔业生产安全和人体健康，加强对进口食品的检验检疫和监督管理，国家质检总局制定了进口食品国外生产企业注册管理规定，并于2002年3月发布。此外，国家质检总局颁布的法规文件还有：1992年发布的关于出口肉类、罐头、水产品注册厂问题的检查处理办法（国家出入境检验检疫局）、2000年颁布的进出口食品标签管理办法（国家出入境检验检疫局）、国家允许食品加工使用的添加剂范围及具体品种（国家质量技术监督局）等。（二）卫生部1990年，为贯彻执行中华人民共和国卫生法（试行），加强对食品的卫生监督管理，卫生部颁布了水产品、茶叶、蛋制品、调味品、豆制品、蜂蜜等食品的卫生管理办法，19

22、96年又颁布了辐照食品和保健食品卫生管理办法，2002年发布食品添加剂卫生管理办法。卫生部于1994年1月制定食品企业通用卫生规范（gb14881-94），1994年9月开始实施。此规范规定了食品企业的食品加工过程、原料采购、运输、贮存、工厂设计与设施的基本卫生要求及管理准则。适用于食品生产、经营的企业、工厂,并可作为制定各类食品厂的专业卫生规范的依据。为促进我国食品卫生状况的改善，预防和控制各种有害因素对食品的污染，保证产品卫生安全，并帮助食品企业提高食品安全的管理水平，维护消费者利益，2002年6月和7月，卫生部分别颁布了卫生部法监司关于征求果汁和果汁饮料haccp实施指南等3个指南意见的

23、通知（卫法监食便函2002143号）和卫生部关于印发食品企业haccp实施指南的通知（卫法监发2002174号）。其中前者附件有：果汁和果汁饮料haccp实施指南、液态乳制品haccp实施指南、低温类熟肉制品haccp实施指南。后者附件为食品企业haccp实施指南。这对各食品行业实施haccp体系，提高食品安全水平提供了帮助。为加强保健食品和其他食品生产的监督管理，1998年卫生部颁布了保健食品良好生产规范（gb17405-1998）和膨化食品良好生产规范（gb17404-1998），这是我国首批颁布的食品gmp强制性标准。同以往的卫生规范相比，最突出的特点是增加了品质管理的内容，对企业人员素

24、质及资格也提出了具体要求，对工厂硬件和生产过程管理及自身卫生管理的要求更加具体、全面、严格。此后，为了更好的贯彻执行此规范,提高保健食品生产和管理水平，2003年4月卫生部又组织制定了保健食品良好生产规范审查方法和评价准则，对审查保健食品生产企业gmp的内容、程序、评价准则做了具体规定，对执行中的有关事项提出了具体要求。卫生部要求各地卫生行政部门于2004年1月30日前上报审查总体情况，并同时上报符合gmp的保健食品生产企业名单及相应产品名称。届时，不符合规定的保健食品企业将会出局。（三）农业部为确保绿色食品事业的健康发展，促进生态环境的保护与改善，保证绿色食品标志的严肃性与公正性，维护绿色食

25、品信誉及消费者利益，农业部制定了绿色食品标志管理办法，于1993年1月发布。根据农业转基因生物安全管理条例(国务院2001年5月颁布)，为了加强农业转基因生物安全评价管理和农业转基因生物进口的安全管理，保障人民健康和动植物、微生物安全，保护生态环境，农业部于2002年1月颁布了农业转基因生物安全评价管理办法和农业转基因生物进口安全管理办法。为加强对无公害农产品的管理，维护消费者权益，提高农产品质量，保护农业生态环境，促进农业可持续发展，农业部和国家质检总局共同制定了无公害农产品管理办法，2002年5月发布。此后，2002年11月，两部门又发布了无公害农产品标志管理办法，以加强对无公害农产品标志

26、的管理，保证无公害农产品的质量，维护生产者、经营者和消费者的合法权益。同时，为全面实施“无公害食品行动计划”，规范和推进无公害农产品产地认定和产品认证工作，农业部、国家认证认可监督管理委员会共同制定了无公害农产品产地认定程序和无公害农产品认证程序，于2003年4月发布。此外，农业部还制定了农用的种子、农药和兽药等的管理办法，以保证农产品的卫生安全。农业部还负责制定和发布包括果蔬、粮食以及其他农副产品的质量标准和各领域的行业标准，例如各类绿色食品标准、无公害食品标准等。（四）国家认证认可监督管理委员会为了提高食品生产企业的安全卫生质量的管理水平，规范“危害分析与关键控制点”（haccp）认证工作，扩大食品出口，保护消费者的健康安全，经国家认证认可监督管理委员会主任办公会批准，发布了食品生