基层中央银行会计工作存在的问题与对策

1、基层中央银行会计工作存在的问题与对策摘 要：文章分析了当前基层央行会计工作面临的新形势、存在的问 题，并提出理顺中央银行货币政策传导机制，提高中央银行清算效率，维护金 融体系稳健运行的对策建议。 关键词：中央银行会计 支付结算问题 对 策 一、基层央行会计外部监管面临的问题 1. 部分基层央行会计缺乏 会计职能转变意识，重核算轻监管。目前基层中央银行会计主要侧重执行记 账、算账、对账和报账等会计核算职能，对各金融机构会计制度执行情况的监 督检查工作往往不够重视，对金融机构账户设置、账务管理、核算方式的相关 制度的执行情况疏于监管，会计监管流于形式。部分基层央行会计部门负责人 和从业人员普遍存在

2、对金融机构会计监管工作认识不足，缺乏必要的紧迫感， 认为只要账平表对，年终决算不出问题，会计工作就算做好了。这些想法、做 法在一定程度上助长了营利性金融机构违规行为的发生，同时也削弱了中央银 行的宏观调控能力。 2. 基层央行会计监管职能弱化，支付清算管理工作处 于“两难境地”。目前基层央行会计监管主要体现在支付结算检查工作上。主 要的执法依据是银行账户管理办法，以银行账户检查为主，缺乏对金融机 构会计核算和会计管理的全过程持续性监管。统一、规范、操作性强的中央银 行支付清算监管框架和实施细则还没有建立、完善起来，再加上一些法律、法 规只规定了禁止性行为，并没有明确具体的处罚措施，使得基层央行

3、会计监管 工作往往处于“两难”境地。滞后的法律、法规和弱化的会计监管职能，弱化 了基层央行支付结算管理工作，银行结算违规屡禁不止。 二、基层央行会 计内部核算面临潜在风险1. 按照现行的联行操作规程，基层央行联行来、往账密押编制、复核存在“一手清”现象，中央银行联行业务面临较大风险。 按照现行的联行制度，是由联行柜经办人员保管使用联行印模，联行复核人员 保管、使用密押机。对于手工联行来账和代理解付的银行汇票，密押是否相符 完全由联行复核人员一个人说了算，只要他说密押相符，联行经办、事后监 督，甚至会计主管都无从考证。可见单从手工联行业务的内控制度执行情况来 看，基本上不存在联行经办员与联行复核

4、员之间的相互制约，中央银行联行资 金面临较大风险。2. 部分基层央行联行工作人员责任心不强，操作不规范，联行往账差错时有发生。联行往账差错主要有以下两种类型：一是电汇凭 证中填写的收报行或汇入行名、行号有误，造成联行往账差错。这主要是由全 国大额支付和小额支付上线后，目前全国支付行号变动较为频繁。客户由于不 能及时了解行号变动情况，在电汇凭证上填制了错误的收报行或汇入行，造成 联行往账差错，联行资金形成潜在风险。二是收款人名称、账号有误，造成联 行往账差错。一方面，客户在金融机构填写电汇原始凭证时字迹潦草或使用繁 体字，使得联行经办、复核人员在填制汇转清单上填制了错误的收款人账号或 户名；另一

5、方面是由于目前的大额支付系统具有自动记忆收、付款人名称功 能，对于再次录入的收、付款人账号可以自动跳出上次录入的名称，并且只要 求联行录入人员录入收款人、付款人名称，复核人只需复核录入收款人、付款 人账号，收、付款人名称的核对完全靠电子联行复核人员自觉核对。部分基层 央行联行复核人员责任心不强，只复核录入账号不核对户名，致使电子联行往 账账号、户名不符的情况时有发生，联行资金虽已划入客户指定的金融机构， 却因要素有误，造成联行资金迂回停滞，甚至被误入他人账户。3. 会计事后监督内容单一、方式传统、时间滞后。传统的会计事后监督只偏重事后监督，缺乏对重大会计事项的事前审查和事中检查。仅就事后检查工

6、作来看，检 查的内容多是凭证要素、计息积数及账务核对等。对重大会计事项的授权审 批、暂收、暂付的科目，印、押、证分管使用情况等重大事项缺乏实时有效的 监督。另外偏重事后检查所导致的一个突出问题就是监督时滞问题。往往是事 后查出问题，已经是“出了门的”或“隔了夜的”，失去了会计监督防火墙的 作用，造成银行资金安全隐患。 三、解决基层中央银行会计外部监督和内 部核算问题的对策1. 基层央行会计外部监管的对策。按照有关法律制度，区分好人民银行和银监局在支付结算、清算方面的管理职责，把支付结算管理 工作做到到位不越位。不断规范自身会计基础工作，强化内控制度的落实情 况，切实加强会计监管队伍建设。人民银

7、行总行要尽快建立健全中央银行支付 结算监管框架，形成规范的监管流程和严谨的监管标准，加强对金融机构支付 结算和清算全过程的持续性监管。尽快开发与大额支付、小额支付系统联网运 行的账户管理系统，实现数据共享，从源头上遏制多头开户和滥用账户等违规 行为的发生。在支付结算监管队伍建设过程中，要选择政治立场坚定、责任心 强、业务过硬、能够熟练掌握计算机技术的人员，优先充实到中央银行支付结 算队伍中去。要通过采取业务培训、定期轮岗、交流检查、争先创优等多种措 施，培养和锻练骨干人员，达到以点带面、优势互补的效果；在队伍年龄结构 上要本着老中青相结合的原则，尽快建设一支德才兼备的支付结算管理队伍， 切实组

8、织和维护好支付、清算系统的正常运行，推动金融安全区创建活动的顺 利开展。 四、行政诉讼与民事诉讼审理的先后顺序 当行政诉讼与民事 诉讼分开审理时，首先要考虑的一个问题，即是先进行行政诉讼还是先进行民 事诉讼。对此，学术界和司法实务部门长期存在争议。有人主张确立“先行后 民”原则，即对民事行政争议关联案件，在审理程序上，由行政庭对行政争议 案件作出判决，然后由民庭解决民事争议；如果当事人先提起民事诉讼，则应 先中止民事诉讼程序，由当事人提起行政诉讼，待行政争议案件有裁判结果 后，再恢复民事诉讼程序。持这种观点的人认为，“先行后民”是行政权优先 原则在诉讼领域的体现，“先行后民”既有利于关联争议的

9、实际解决，也与法 院的内部分工相一致。也有人主张，对于此类案件，“先行后民”是一般方 式，“先民后行”是特殊方式，“行民并行”是个别方式 10. 笔者认 为，其实，不论是“先行后民”，还是“先民后行”，抑或“行民并行”，均 有其一定的合理性和可行性，但是，无论其中哪一个原则，均不能涵盖所有的 民事行政争议关联案件。不同的民事行政争议关联案件的基本属性不尽相同， 其具体做法也应有所不同。 具体而言，从行政诉讼与民事诉讼的相互关系 出发，可以根据行政诉讼与民事诉讼的先后关系作出正确选择：（ 1）当因民事 行政争议关联案件引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾，也不 会产生相互影响和相互依赖

10、，孰先孰后并不影响两种诉讼顺利审结时，人民法 院就应实行“行民并行”，对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理。（2）当因民事行政争议关联案件引起的民事诉讼和行政诉讼发生冲突，民事诉讼的处理结 果必须以行政诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先行后民”。 （3）当因民事行政争议关联案件引起的行政诉讼的处理结果必须以民事诉讼的 处理结果为前提时，人民法院应当实行“先民后行”。 五、行政诉讼与附 带民事诉讼的冲突处理 行政诉讼与民事诉讼有一些共同适用的原则、制度 和程序，也有一些各自特有的明显不同的原则、制度和程序。正是这些区别， 势必造成行政附带民事诉讼在适用法律上的相互冲突问题，因而需要协调处理

11、。笔者认为，总体而言，行政诉讼与附带民事诉讼的冲突可以归为两类：一 是法律原则方面的冲突；二是诉讼程序方面的冲突。 法律原则方面的冲 突：（ 1）处分原则上的冲突行政诉讼中，作为被告的行政机关不享有对实体权利的处分权，而在民事诉讼中，当事人双方均享有实体上的处分权。那 么，在行政附带民事诉讼中，对行政机关已作出行政裁决的民事争议部分，当 事人是否也能自由处分？作者认为，对于附带民事诉讼部分，也应适用当事人 自由处分原则，因为法律在赋予行政机关主管部分民事争议的职权的同时，但 并未排除民事争议的当事人双方在不违背法律、法规规定的情况下对民事权益 的自由处分权。因此，法院在审理行政附带民事诉讼时，

12、一方面，不能要求行 政机关对依法作出的具体行政行为作出某些让步，以求得争议的解决；另一方 面，也不能以行政机关已作裁决而限制当事人就有关民事争议部分的处分权 利，应当允许附带民事诉讼的当事人作出有关让步，放弃或者部分放弃自己的 合法权益。（ 2）调解与反诉原则上的冲突民事诉讼中适用调解原则和反诉原则，但行政诉讼中则不能适用调解原则和反诉原则。就行政附带民事诉讼而 言，既然当事人对民事争议部分有处分权，也就应当允许法院就附带民事诉讼 部分主持调解。在附带民事诉讼中，被告仍然有权根据民事诉讼法的有关规定 提出反诉。（ 3）举证责任原则上的冲突民事诉讼中一般实行“谁主张，谁举证”的原则，而行政诉讼中

13、则要求被告行政机关负举证责任。为此，法院在 审理行政附带民事诉讼时，对于行政诉讼部分和民事诉讼部分，应当分别适用 各自的举证责任规则。不过，考虑到附带民事诉讼的原告在行政管理活动中始 终处于被动地位，可能不了解行政机关作出行政行为所依据的事实和法律，因 而在提供这类事实和法律的相关证据时，法院不宜过分强调原告的举证责任， 而应把作为行政诉讼被告的行政机关的举证责任结合起来审查。（ 4）案件审理 原则上的冲突 民事诉讼中，法院审理案件时要审查有关行为的合法性和合理 性，且受当事人诉讼请求的限制；而在行政诉讼中，法院仅仅审查具体行政行 为的合法性，而不审查其合理性，且审查范围不受当事人诉讼请求的限

14、制。由 于行政附带民事诉讼是两种诉讼的结合，因此，在行政附带民事诉讼中，对行 政诉讼部分和附带民事诉讼部分，应当分别适用各自的审理原则。 诉讼程 序方面的冲突：（ 1）诉讼管辖上的冲突 根据管辖理论和我国法律的有关规 定，附带民事诉讼与行政诉讼必须属于同一法院管辖，并适用同一审判程序。 然而，民事诉讼法规定的民事案件的一般管辖原则是“原告就被告”，而行政 诉讼法规定行政诉讼一般由最初作出具体行政行为的行政机关所在地法院管 辖。这就产生了一个问题：当附带民事诉讼的被告与行政机关所在地不同时， 究竟由哪一个法院管辖？笔者认为，在行政附带民事诉讼中，当行政诉讼与附 带民事诉讼发生管辖冲突时，应以行政

15、诉讼管辖地为准。如果当事人就此提出 异议，根据程序选择权原理，当事人完全可以另行单独提起民事诉讼；一旦当 事人选择了行政附带民事诉讼的形式，就应以行政诉讼管辖地来确定管辖法 院。（ 2）诉讼时效上的冲突根据行政诉讼法的规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起 3 个月内 提出。对于申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起或复议期满 之日起 15 日内向人民法院提起诉讼。逾期不起诉的，当事人将丧失胜诉权。民 法通则则规定向人民法院请求民事权利救济的一般诉讼时效为 2 年。这样，可 能出现一种情形：某一行政机关作出的包括有关民事权益争议在内的行政

16、裁决 因行政诉讼时效逾期而生效，但民事诉讼部分的时效尚未逾期的情况。这时，附带民事诉讼是执行行政诉讼时效还是执行民事诉讼时效呢？笔者认为，由于 行政裁决因行政诉讼时效已过即发生法律效力，其中行政机关对于民事争议部 分的处理自然随同行政裁决一并生效，这时，当事人显然不能继续提起附带民 事诉讼。因此，附带民事诉讼应当执行行政诉讼时效，但当事人单独提起民事 诉讼的，则适用民事诉讼时效的规定。（ 3）审理方式、判决和上诉问题上的冲 突 人民法院审理行政附带民事诉讼案件，一般情况下应由同一审判组织通过 开庭一并审理、一并判决（即两案一判），但是，如果一并审理会造成过分迟 延、影响行政诉讼结案的情况下，应

17、当允许分别审理、分别判决（即两案两 判）。行政诉讼与民事诉讼上诉审的审理原则有所不同，行政诉讼上诉审实行 全面审查原则，而民事诉讼的上诉审则受上诉请求范围的限制。在行政附带民 事诉讼中，如果当事人对行政附带民事诉讼中的两份判决分别提出上诉或者仅 对其中一份提出上诉，自然应依照行政部分和民事部分分别适用各自相应的审 理原则。但是，如果行政附带民事诉讼采取的是两案一判的情形，当事人提起 上诉的，不管对判决的哪一部分提起上诉，因这种情况下行政争议与民事争议 联系紧密，且为了维护当事人的合法权益，宜采取全面审查原则。（4）执行上的冲突 民事诉讼中，被执行人不履行生效裁判的，申请人可以申请法院强制 执行

18、：而行政诉讼的判决则可由人民法院和依法享有执行权的行政机关来执 行。行政附带民事诉讼的判决应如何执行呢？作者认为，这应当根据判决的情 况来确定。如果属两案一判的，应由人民法院来执行。如果属两案两判的，可 以分别依照行政诉讼执行程序和民事诉讼执行程序的有关规定来决定执行机 关。 参考文献： 1 参见王达：“司法权与行政权关系之探讨对 老干妈一案二审判决的异议”，载法律适用 2001 年第 10 期。 2 杨荣馨主编：民事诉讼原理，法律出版社 2003年版，第 738 页。 3 翟晓红、吕利秋：“行政诉讼不应附带民事诉讼”，载行政法学研究 1998 年第2期，第48页。4 张开恩：“行政附带民事诉讼刍议”，载河北法学 1998年第 2 期，第 2425 页。5 马凤