《宿迁医改案例》演示PPT

1、1 案例分析案例分析 解读江苏宿迁市场化医改解读江苏宿迁市场化医改 2 江苏宿迁：市场化医改之路江苏宿迁：市场化医改之路 五年前，以五年前，以“不争论，大胆地试，大胆地不争论，大胆地试，大胆地 闯，发展才是硬道理闯，发展才是硬道理” 这句口号为前导，江苏这句口号为前导，江苏 宿迁市宿迁市“铁腕书记铁腕书记”仇和掀起了一场激进的依仇和掀起了一场激进的依 托市场机制的医疗卫生改革运动。托市场机制的医疗卫生改革运动。 而不久前，卫生部政策法规司司长而不久前，卫生部政策法规司司长刘刘新明关新明关 于于“市场化不市场化不是是医改方向医改方向”的表态，使作为国的表态，使作为国 内内实行医疗卫生改革最早也最

2、为实行医疗卫生改革最早也最为“激进激进”的宿的宿 迁市，面临外界审视的目光。迁市，面临外界审视的目光。 改革进行改革进行5 年年 之后，宿迁的医改成果能否经得起挑剔？之后，宿迁的医改成果能否经得起挑剔？这这种种 与当前的舆论方向显然相背的与当前的舆论方向显然相背的“卖光卖光”模式是模式是 否否到了寿终正寝的时候呢？到了寿终正寝的时候呢？ 3 案例简介案例简介 . 宿迁医改概况宿迁医改概况 1.宿迁医改的主要原因宿迁医改的主要原因 宿迁地处苏北，经济比较落后，2001年全市人均国民 生产总值和人均财政收入比西部十省区的平均水平还各低 了665元和85元，地方财政的困顿直接导致了宿迁医疗卫 生事业

3、景况的窘迫。 主要体现在两个方面：一是卫生资源总量小。卫生资源总量小。据宿迁 市卫生局提供的一份题为宿迁市医疗卫生改革纪实的 材料介绍，在2000年，宿迁市124个乡镇卫生院总资产 17058.6万元，总负债高达8316.7万元，三分之二的乡镇 卫生院工资不能正常发放，有的卫生院开不了门，基层医 疗卫生事业难以为继 ；二是乡镇卫生院中的医疗救护职乡镇卫生院中的医疗救护职 能与卫生防护职能比例失调。能与卫生防护职能比例失调。一直以来，乡镇卫生院承担 着医防合一的任务,因为预防保健是一项公益性质的职能， 而乡镇卫生院为了收益强调抓医疗，由于利益驱动导致 “重医轻防”现象的出现，从而使农村公共卫生体

4、系的建 设成了一句空话。 4 . 宿迁医改概况宿迁医改概况 2.宿迁医改历程宿迁医改历程 改革酝酿于1999年，开始于2000年3月，结束于 2003年，共经历了三个阶段。 第一阶段：2000年在宿迁市下辖的沭阳县以条件好、中、 差各挑选一家乡镇卫生院（即沂涛、南关、青伊湖三个乡 镇卫生院）进行试点。其方式是由院长持大股，内部职工 平均持股。 第二阶段：始于2001年，全市的卫生院都进行了改制。宿 迁的医改也逐渐吸引了外界的注意。改制的方式分为三种： 以净资产转让，无形资产竞拍；股份合作制；兼并托管 （以沭阳县为例，全县48个乡镇卫生院中，拍卖23家，协 议转让13家，兼并托管2家。可见，拍卖

5、成为改制的首选 方式）。 第三阶段：被称为“靠大靠外靠强”阶段，典型例子就是 宿迁市人民医院在2003年7月10日以7013万元向金陵药业 股份有限公司（000919）转让70股权。在我国，这也 是上市公司收购公立医院的第一例。 5 . 宿迁医改概况宿迁医改概况 3.宿迁医改的两个层面宿迁医改的两个层面 (1)扩大增量扩大增量开放医疗市场，鼓励民营医院开放医疗市场，鼓励民营医院 1999年，宿迁市拥有卫生资产4.95亿元，民营卫生资 产占全市卫生总资产1.2%，人均卫生资产处在江苏省最 后一位。 在医疗市场化改革之后，这种局面迅速改观。 数据显示，2004年宿迁市的卫生总资产达到15.39亿

6、元（增加10.44亿元，增长了210.1%）；其中民营资产 9.65亿元，占总资产的62.7%。 (2)盘活存量盘活存量对原有公立医院、卫生院进行改制对原有公立医院、卫生院进行改制 到目前为止，宿迁市所有乡镇卫生院(124家)全部由公 有公营变成了民有民营；7家县级医院中的4家进行了产权 制度改革，另外3家也在紧锣密鼓地进行。医疗事业基本 实现了民营、股份制，政府资本完全退出。 6 .宿迁医改的几个特点宿迁医改的几个特点 1.改制以政府推进为主，并且推进速度快改制以政府推进为主，并且推进速度快 宿迁医改是以政府为主导的，改制的形式、 方法、时间、步骤都由政府决定，并且改革推进速 度快。 宿迁市

7、医改于2000年3月正式启动, 在2001年9 月13日召开的全市社会事业单位改革动员大会上 要求2001年底结束改制。较短的时间内在无试点 的情况下，很难把人、财、物的关系处理好。因此， 虽在短短五年间,宿迁基本上形成了”全部公有医 院民营”的格局，但改制后的后遗症不可避免。 7 .宿迁医改的几个特点宿迁医改的几个特点 2.直奔产权直奔产权 在这场改革中，宿迁市124个乡镇医院和9个县级以上的医院进 行了产权置换，改制医院被改造成了股份制、合伙制、混合所有制、 个人独资医疗机构。引用宿迁市卫生局局长葛志健的话就是“产权改 革带有根本性，不采取产权改革往往打不开局面。” “要解决医疗资 源供小

8、于求的状况，必须要解决投入渠道的问题民资愿意投的， 政府不要争，政府投的是民资不愿意投的，比如公共卫生！” 他认为 公立医院的拍卖，实质是对劣质医疗资源的市场化改造。 3.引进医疗资源引进医疗资源 主要思路就是“靠大、靠外、靠强” 。其中最让宿迁市官员赞 许的是宿迁市人民医院引进金陵药业和鼓楼医院集团。2003年7月10 日，宿迁市人民医院以7013万元向金陵药业股份有限公司转让70股 权。2005年6月，宿迁市人民医院采取技术扶持的方式，正式将宿迁 市工人医院改造成为“南京鼓楼医院集团宿迁市人民医院一分院”。 8 .宿迁医改的几个特点宿迁医改的几个特点 4. “一乡两院一乡两院”制制 （医卫

9、分离）（医卫分离） 宿迁试图在全市111个乡镇建立乡镇卫生院和乡镇医 院。乡镇卫生院由政府举办，主要承担预防医疗保健服务、 卫生监管等公共卫生的职能，不从事一般医疗活动，其人 员、业务、隶属县级卫生行政部门管理，经费列入县级财 政预算；而乡镇医院则完全实现民营化。 也就是说，防保所原来只是乡镇卫生院下属的一个部 门，改革后独立出来与卫生院并列。原卫生院统一名称为 乡医院，成为农村医疗市场的主体；而乡镇卫生院的名号 由独立以后的原防保所继承，以“农村公立卫生机构”的 身份承担农村公共卫生工作。 具体说来，以往乡镇卫生院的职能包括看病治疗、疾 病控制与预防、妇幼保健、健康教育、计划生育技术指导 与

10、残疾军人康复指导等6项。进行防保体制改革后，看病 治疗这一项归于乡镇医院，其余职能则由原防保所行使。 9 . 宿迁医改结果宿迁医改结果 1.积极方面积极方面 经过五年多的医改，现在宿迁市街头称得上是医院林 立，已经拥有各类医疗机构534个，比改制前的2000年增 加401个；新增卫生事业投入3.3091亿元，其中县级以上 医院投入2.4734亿元，乡级卫生院投入8537万元；新增 住院床位950张；吸纳中级以上卫技人员467人。 在政府负责的卫生防保方面， 数据显示，目前宿迁投 资1780万元，建设疾控大楼；投资790万元的中心血站和 投资650万元的“120”救护中心已经投入使用；投资805

11、9 万的市传染病防治中心也完成主体工程；投资1800万元的 妇幼保健中心门诊改造已经完成。 10 u全市卫生资产变化情况 资产 分布 项目 政府民营医疗防保合 计 总 额 占 比% 总 额 占 比% 总 额 占 比 % 总 额 占比 % 1999 年 4.8998.8 0.0 6 1.24.5 90.9 0.459.14.95 2003 年 5.1139.6 7.8 60.4 9.6 2 74.5 3.2925.512.9 1 增长0.227.7 4 5.1 2 2.8 4 7.96 11 u苏北五市卫生资产变化情况 项目徐 州 连 云 港 淮 安 盐 城 宿 迁 合 计 99年 资产 总额

12、16.1 8 7.909.4515.4 4 4.9553.9 2 2003 年资 产总 额 26.7 8 13.6 4 16.0 7 23.5 6 12.9 1 92.9 6 2003 年比 99年 增长 % 65.572.770.152.6160. 8 72.4 12 u宿迁市医疗机构变化情况 医院门诊部个体诊 所 社区卫 生服务 中心 总计 19992003年166324326636 增加31193456401 13 . 宿迁医改结果宿迁医改结果 2.消极方面消极方面 （1）“市场化市场化”点燃医院的逐利动机点燃医院的逐利动机 宿迁医改后，大量的民间资本涌入医疗服

13、 务市场，几乎所有的医院都由公有公营变成了民 有民营。这样在市场化的推动下，医院表现出强 烈的逐利冲动，主要表现在：个人收入与创收收 入挂钩，计件工资，科室搞承包，医生按处方、 检查费提成等市场化的激励机制。 14 . 宿迁医改结果宿迁医改结果 （2）职工权益没有得到保障职工权益没有得到保障 一方面，由于由于新业主大量资金用于购买医院，对 医院的再投入减少，在医疗市场没有拓展，群众的收入没 有大的改善的情况下，医院的总体收入并未增加，因而职 工的收入普遍下降。泗洪县 2001 年612月份 （改制前) 全体人员月平均工资 830 元，改制后的2002 年 16月份 职工(不含股东) 月平均工资

14、为 610 元，下降幅度达26.5%。 与此同时，职工的工作亦受到了威胁，据资料显示，泗洪 县乡镇卫生院改制以来的2002年 18月份已辞职97人， 被单位解除人事代理 81 人，两项计 178人，占乡镇卫生 院职工总数的 18.4% 。 另一方面，改制后的医院不交职工养老保险，不进行 调资，职工医药费用自理，拖欠离退休人员工资，停发职 工的死亡抚恤金、遗属补助等现象屡见不鲜 。 15 . 宿迁医改结果宿迁医改结果 （3）预防保健工作滑坡预防保健工作滑坡 宿迁医改后防保工作从医院中分离出来，一缺技术， 二缺资金，没有人力上的支持，市县财政投入又少。如泗 洪县财政只给全县26家防保所在编的92名

15、工作人员每年人 头经费 6000元，而仅养老保险一项要交4000 元 / 年，所 剩无几。其防保所开办费、维修房屋费等县卫生行政主管 部门都难以落实。新组建的乡镇防保所运行步履维艰，只 能维持工作人员的工资，对业务开展无能为力，如遇重大 流行性疾病蔓延，则力不从心 。 这项（“医卫分离”）旨在建设农村公共卫生体系的 改革，在一定程度上，却使农村的公共卫生体系遭到破坏。 16 . 宿迁医改结果宿迁医改结果 （4）形成医疗资源新的垄断形成医疗资源新的垄断 在宿迁医改后，随着县市医疗资源的集中， 特别是医护人员收入拉开差距，制约着医疗资源 的调配公平。 沭阳县仁慈医院院长王信成说：“随着交通 的发展

16、，乡镇的病人逐渐向县城云集，乡镇医院 的分流并不够！”在有170多万人口的沭阳，县 城的医院为了争夺更多的病源，大规模地挖人， 一时，沭阳县医疗骨干的身价倍增。而乡镇医院， 只好在人员流失中感慨。 17 . 宿迁医改结果宿迁医改结果 （5）医疗费用医疗费用 据宿迁市卫生局的一份材料显示：改革后全市的医疗 服务价格连续五年下降。其中门诊费用市县级医院由1999 年的75.49元降低到70.19元，下降7；乡级医院由37.62 元降低到27.84元，下降了26。同时每日病床收费、出 院者平均医药费用都是大幅下降。 但是，根据江南时报报道，2005年5月江苏省卫 生厅曾在宿迁专门就宿迁医改做过调研走

17、访40多家医 疗机构，发放调查表267份，抽查门诊处方1065张，住院 病历42份。最终得出的结果是市民的医疗费用没有下降， 反而上升。 宿迁市一家民营医院钟吾医院院长王家猛指出， 现在出现费用下降的情况，主要是因为一些医院一直在扩 张，运营成本在控制。“如果真的按照各种数据降下来， 那么有的医院就要关门！” 18 . 宿迁医改结果宿迁医改结果 （6）拍卖过程中问题重重拍卖过程中问题重重 一些医院的拍卖出现了违背价值规律的现象，比如资 产评估200万元的医院卖了600万元，溢价竟达3倍之高， 这种“非理性”的投资，使得一些改制后的医院日益艰难， 不得不进行二次改制。并且原单位领导干部有按评估“

18、优 先”购买的特权。 在拍卖过程中，甚至还出现了设假拍卖现场，派武警 看守，而真正的拍卖则在另一隐秘处所进行的现象。 思考思考:宿迁医改所带来的一些消极影响是市场化的直接结果,还是 政府责任缺失所导致,或是两者兼有,亦或是别的原因? 19 案例分析：案例分析： 关于医疗机构和政府、市场的关系定位关于医疗机构和政府、市场的关系定位 在宿迁市的官员们看来，医改所带来的变化都可以套 用一句话来解释：“市场的归市场，政府的归政府”。 “大家都承认有这样一个医疗市场，有市场存在的地 方就应该用市场经济的规律办事，为什么还要政府来办？ 凡是有供求关系的，都可以运用市场经济法则；凡是民营 愿意办的，政府就不

19、要争利。政府只负责抓没有利益的事 情就行了。公共卫生事业没有民营愿意办，就让政府来办； 医疗事业有民营愿意办，就让给他们。把让出来的钱投到 公共卫生事业，有什么不好？” 宿迁市卫生局局长葛志健 20 医疗机构医疗机构 1. 医疗机构的性质 医疗卫生行业是一个兼有公共物品和私人物 品特征的混合行业。仅从医疗消费这一职能上看 也具有双重性：一方面，作为维系社会健康的公 共品，政府应保证每个公民都能获得公共卫生服 务和基本医疗服务；另一方面，作为一种可供选 择的消费，医疗消费又具有市场性，日益多样化 的医疗服务要依托市场需求来实现。 由此可见，医疗机构具有营利性和公益性营利性和公益性双 重性质。 2

20、1 医疗机构和政府、市场的关系图医疗机构和政府、市场的关系图 医疗机构医疗机构 营利性 公益性 市场市场 政府政府 从表象上看，三者之间的关系非常清晰，但在实质上它们之间的 关系是错综复杂的，市场的作用如何体现，政府的职责是什么，两者的 边界如何确定，与医疗机构的关系如何定位等等，都异常复杂。 22 2.宿迁医改宿迁医改医疗机构医疗机构 宿迁现状： 公有公营 民有民营 问题：偏重于追求经 济目标，而放弃了公 益目标 建议：实行分类改革， 形成多元化的服务提 供主体 小结：医疗卫生事业的基本目标定位既关系到社会目标 的实现，也会对经济增长产生影响。因此，建立一套保 证所有老百姓都能享受到基本医疗

21、服务基本医疗服务的医疗卫生保障 体制应当成为医改的主要方向。 23 市场市场 1.医疗领域为什么要引入市场机制医疗领域为什么要引入市场机制? (1)利用市场机制优化卫生资源的配置，使卫生服 务的供给和需求相统一； (2)利用市场机制的激励作用，促进医疗卫生单位 的竞争，提高卫生资源的使用效率； (3)利用市场的价格机制，合理制定卫生服务价格， 使卫生资源得到充分合理利用。 24 2.宿迁医改中市场作用不足的表现宿迁医改中市场作用不足的表现 市场化的特征应该是市场化的特征应该是“民营化、自愿合约、公平竞争加适民营化、自愿合约、公平竞争加适 度的监管度的监管”，但在宿迁医改中这些市场化的特征却没有

22、体 现出来，主要表现在：公平竞争的市场环境没有形成、政 府监管职能缺失等方面。 医院的市场身份疑问医院的市场身份疑问。一个完全的市场经济环境难以避免 正常的淘汰与竞争。可是，宿迁医改后尽管乡镇医院在形 式上已经具备了一个企业的要素，但特殊性质注定了每个 乡镇必须都要有乡镇医院，它的退出机制不可能实现。因 此，就算乡镇医院实在经营不下去，惟一的选择也只能是 进行二次改制，吸纳新的经营者，卫生局是绝对不会让它 倒闭的。与此同时，改制后医院既是盈利型的也是服务型 的。由此可见，整个市场环境并不是一个真正的市场经济 环境，而改制后的医院也只不过是一个似是而非的市场主 体而已。 25 3.医疗领域中市场

23、的局限性医疗领域中市场的局限性 第一，市场只能解决资源配置的效率问题，无法解决 资源分配的公平性问题； 第二，市场在外部性很强、信息不对称的领域，往往 会失灵，从而不光不能提高资源配置效率，反倒会降低效 率。 小结小结：在市场机制的调节下，实现卫生资源的优化配， 只能在其最适宜发挥作用的范围和限度内发挥作用，否则， 市场机制就会失去效用。 当出现市场失效时，市场机制就会因为无法有效的发 挥作用而失灵，如公共卫生物品的提供和公共卫生资源的 利用问题，外部效应及卫生服务的垄断问题等，都必须有 政府进行必要的干预，以纠正医疗卫生服务市场失效所带 来的问题。 26 政府政府 1. 政府责任缺失政府责任

24、缺失 在医改中一个著名的口号就是“放权让利”，可是在 现实中，往往出现放弃责任易、约束权力难的现象，结果 是“放权”变成了“弃责”，甚至发展成一面放弃公共服 务责任，一面却利用权力设租索贡。这样一些作为公共卫 生服务主体、面向基层的众多小医院和小型卫生机构，则 在“不找市长找市场”、“只给政策不给钱”的口号下陷 入困境。 宿迁医改后，由于医院卖完，各级政府的很多拨款也 就停止了。以沭阳县中医院为例，改制后作为其对口“扶 贫”单位的苏州市中医院完全停止了对其的技术设备扶贫， 并且为了扶持中医发展的江苏省15万元的拨款、市里的30 万元拨款以及县里的60万元拨款也随即停止，这致使该院 的中医科完全

25、亏本经营，并一步步萎缩。并且宿迁在实行 “医卫分离”后，对公共卫生体系投入的不足，也在一定 程度上反映了政府责任的缺失。 27 2.政府应承担哪些责任呢？政府应承担哪些责任呢？ (1) 政府应尽快立法尽快立法，在法律的框架里，明确政府、医疗卫生服 务机构以及其他相关主体的权利义务。 “没有制定好游戏规则的游戏，往往会变得随心所欲，机会风险 也大。”有关人士指出，我国亟需出台一部类似医院法或医疗 机构管理法的基本规范。 (2) 一般而言，政府有义务提供公共医疗服务和普遍服务，但以 何种方式提供可以有多种选择。从理论上看，政府无须直接全部举办 并供养医疗卫生服务机构，它可以通过向私人部门（营利的或非营利 的）采购或以