解读《国有土地上房屋征收与补偿条例》

1、解读国有土地上房屋征收与补 偿条例解读国有土地上房屋征收与补偿条例解读国有土地上房屋征收与补偿条例主要是针对新颁布的国有土地上城市房屋征收与补偿条 例的有关内容，今天主要介绍三个方面的内容： 第一、制订征收和补偿条例的背景和过程； 第二、条例的主要内容；第三、学习和落实条例中要注意的问题。一、制订征收和补偿条例的背景和过程（一）背景我们国家的城市建设从 50年代就已经开始，一直到80年代 我们实际上都是在计划经济的框架里面运行，所以那个时候虽然也有城市建设、房屋拆迁，但大都是靠行政命令的方式， 或者说内部的隶属关系，靠这样的方式来运行，所以说没有 什么太大的问题。到了 80年代末，我们国家随着

2、经济体制的改革，城市化的 建设开始提速，所以这个时期到了80年代末、90年代初就有了一些拆迁上的问题。所以在 佃91年国务院制订了一部 条例，就叫城市房屋拆迁管理条例 。这部条例主要是规 范城市建设中的一些拆迁行为，那个时候的拆迁问题也不是很突出。那时私人所有的房屋是非常少的，我们的商品房制 度是从 佃98年开始的。所以这以前都是公共所有的房屋， 所以城市拆迁的问题还不是非常的突出。但是到了 90年代末，随着商品房制度的开始推行，城市的 建设进入了一个新的阶段。在90年代末我们遇到的一个非常大的问题，就是城市建设的资金短缺，需求量又很大，而 政府在这个时候所能提供的支持也很有限。所以这一对矛盾

3、就是“城市发展的需要和资金短缺、老百姓需求之间的矛 盾”，所以当时的模式就是政府出政策、由开发商来出资金 的城市建设模式。城市建设开始出现了新的机制，原来这个 条例就有点滞后了，所以到2001年国务院又修订了城市房屋拆迁管理条例，对相关的拆迁行为进行了完善。但是 原来的条例主要是以拆迁环节为规范对象，至于谁可以征得房屋，包括前期的补偿这些问题在原来的法条中并不是十分 的受到重视，因为立足点是以拆迁为规范对象的，所以在条 例的名称里有充分的显现出来。但是自新世纪以后，随着大规模的城市建设，拆迁、征用房 屋的事情是越来越多。应该说2001年的这部条例也和现实的需求离的很远了，赶不上城市发展的需要。

4、一方面是城市房屋建设的需求和老百姓的权益在这个时期 随着商品房、个人私有住房制度的逐渐完善，所以在拆迁者 和被征用之间的矛盾也非常突出。尤其我们从2004年宪法修订以后，强调对私有财产的保护。宪法明确规定，只能因为公共利益才能够征收私人的财产，而且要给予补偿。 另外在2007年物权法明确规定了，只能为公共利益才 能够征收私人的财产，并且要给予相应的补偿。在2007年修订的城市房地产管理法也已经明确授权国务院就房屋 征收的问题制订相关的行政法规。应该说2001年的条例随着形势的变化，一方面和现实的需 求不相匹配，另一方面也和新的宪法条文和物权法以及房地产管理法的规定出现了不一致的情况。因为原来我

5、 们的城市拆迁管理条例是不区分公和私的，无论是因公 拆迁还是因私拆迁，都是使用这样一个条例，而且都是同样 的程序。而且在这个条例里面实际上政府是管理者，而拆迁 的主体、征用的主体实际上都不是政府自身，或者说从制度 设计上来讲，把政府设计为管理者，而不是当事人。所以这 部条例和宪法、物权法、房地产管理法有着严重的 冲突。所以从法律的位接来讲，也是必须要调整，下位接的法律要 与上位接的法律相一致， 这也是和新世纪以来日益增长的人 们的维权意识也有关系。 几个方面的原因，城市建设的需要、 公共利益的需要，保障被征收人合法权益的需要，化解社会 的冲突。因为这些年因为拆迁问题引发的恶性事故有很多， 甚至

6、于为了阻止拆迁有自杀的，有各种各样的暴力事件，所 以在一定程度上造成了政府和老百姓，和社会之间的裂痕。政府有它的苦衷，老百姓有老百姓的不满，所以这里面确实是产生了大量的冲突。所以修订或者说重新制订一部关于城市房屋的征收补偿条例就非常的必要，它是一个社会发展的需求。实际上，我们 叫做新的征收和补偿条例，这个说法严格来说不太准确。确 实我们是在原有的城市房屋拆迁管理条例的基础上是修订 而来，其实在某种意义上它是一种新的制订，不是一个叫新 的征收管理条例，这两者之间有一定的关联，但是实际上立 法的角度和规范的角度发生了非常大的变化。新的条例是从2007年，也就是物权法制订的时候就开 始制订这样的条例

7、，应该说从 2007年初就开始启动，中间 经历了三、四个年头，2011年的1月19日，国务院原则通 过，于21日正式对外发布，而且自发布之日起就开始生效。（二）法律制订的过程这部法律制订的过程应该说还是很值得去回味的，因为在这个过程中参与的程度是非常高，学术界、社会的相对人或者 老百姓，还有各个部门包括经济学界、评估的行业、政府、 城市建设的部门等等，参与的政府部门之多，包括社会关注 的程度之高都是空前的。 而且在这个条例的起草过程中是两 次公开征求意见，收回来的意见将近10万条，进行了充分的讨论、梳理。当然这个过程中冲突是非常多的，比如说地 方政府是要有这个建设的愿望，确实中国的发展、城市化

8、程 度还不是很到位。据有关的报道我们城市化程度才 47% ,所 以大规模的城市建设， 尤其是中西部城市建设很多地方刚刚 开始，所以任务非常艰巨。如果说在征收补偿方面，如果价 位过高，就意味着城市建设的成本会非常高，所以对政府方 面来讲有很多的苦衷。但是对于被征收的老百姓来讲强调权利的保障，私有权利受国家法律的保障，要求公平补偿，这方面的愿望也是很强的。 在这里不能因为公共利益而牺牲个人利益，虽然为了城市建设个人有义务配合接受征收，但是他要求合理的补偿。所以 在这个过程中利益冲突很多，而且参与度很大。随着这个过 程反复的协商、沟通，我觉得这个条例的制定其实很好的体 现了我们国家社会的充分参与，一

9、定程度上是相互的博弈， 但是最后能够通过比较理性的程序和路径达到妥协，相互的让步，我觉得这个条例这些方面还是非常有意思的事情。其实在一个日益多元化的社会，各方面的利益要都能够满 足，实际上是要相互做一些让步的，因为这是多元共存的机 制。其实法制在很大程度上就是一个多兀共存的一种法律机 制，兼顾多方面的需求。（三）条例在制订过程中的指导思想这部条例在制订过程中有几个指导思想：1.统筹兼顾因为我们国家城市化进程、工业化进程需要用地，需要重新 的合理配置土地，尤其是城市土地的这些资源。另一方面， 又涉及到老百姓的切身利益，因为一辈子的积蓄就买一套 房，如果说不受保障的话，老百姓的利益会收到很大的侵害

10、。 实际上这里面的利益还有很多，比如说城市的建设，实际上 我们国家的经济发展就是两个轮子，一个是工业化，一个就 是城市化。所以城市化的速度放慢，也意味着我们的经济增 长会在很大程度上放慢。所以跟经济的发展速度、资源的保 护，也跟房子建设的上下游的产业链，也包括农村人口有序 的进入到城市，就是城市化转型。跟这些都有关系，所以这 个条例确实牵涉的利益链是非常之广的。在这个过程中，我 们的立法一直是非常强调统筹兼顾各方面的利益，公共利 益、私人利益、经济利益、城市利益、社会利益都要考虑到（ 而且在我们的很多制度中也体现了统筹兼顾的思想。2. 补偿的公平以往的冲突有很多实例，比如一些自焚的案件，和政府

11、冲突 的案件，争议的不是该不该争，就是公平不公平。不能说我 本来是老城区改建，我本来是二环、三环的房子给赶到五环、 六环去，给我们的生活带来极大的不便，在这里就是在补偿 的方式、标准、评估各个方面如果不公平的话，都会对老百 姓心理造成一定的伤害。所以这次条例是非常强调公平 补偿。怎么来体现公平？通过制度设计来实现这个目标。3. 程序参与和保障要在整个的流程里面，无论是从征收开始还是补偿的过程， 还是决定后的执行，一定要给予老百姓话语权，过去应该说 是开发商强势，老百姓又往往认为政府和开发商站在一起， 所以老百姓的话语权相对少一些，在程序上没有保障，而且 公开程度也不够，老百姓也不知情。实际上有

12、时候政府还是 各方面考虑到的，但是由于透明机制不健全，所以导致了老 百姓对政府的一种猜疑。 包括老百姓对于各个补偿多少也不 清楚，就相互猜疑，所以就导致要价很高，谁最后搬迁谁好 象得到的最多，又一定程度上鼓励了人们和政府要价，这个 实际上是和制度不完善有关系。所以为了保证征收行为的理性，也为了切实保障老百姓的权利，所以在条例的制订过程中，是非常强调参与。制度 设计也是强调参与，但是在制订过程中实际也是有参与的， 据有关的报道，我们的立法部门召开了几十场的专家座谈 会，而且也调研了很多地方，另外也公开征求意见，收集到 几十万条意见，所以在这个条例的制订过程中也是非常 强调公开。我们在法律制度的设

13、计里面也是非常强调公开， 也是我们常常讲的要有知情权、表达权还有参与权，当然还 有一种监督权，这种程序权利也是我们国家这些年来法制发 展的一个突出成就，就是老百姓的话语权会越来越多。这个条例的制订在我们国家的行政立法历史上可以说是一个里程碑性质的事件了，是非常有意义的。二、征收与补偿制度的主要内容以及这个条例的主要内容 按照征收和补偿条例的规定，归纳起来有六个部分的内容：（一）征收和补偿条例所确立的一些基本原则按照总章部分的规定有这么几条：1.补偿公平的原则在第二条里面明确规定为公共利益可以征收，但是必须要补偿公平。这个是和我们的指导思想有关系，为了实现补偿的 公平，在补偿的标准上、补偿的方式

14、上、评估的制度设计上、 公开的制度上，各个方面都做了规定。比如说有一个很明确 的规定，必须是先补偿后搬迁。 过去很多争议都是争执不下， 可能是先拆了再说，这样对老百姓是非常不利的。这次就明 确规定，在实施搬迁以前必须是先补偿到位了，先补偿到位 就意味着要先做征收决定，而且没有补偿完毕的不能让老百 姓搬，尤其是强迫搬。所以这样一个制度设计实际上也是为 了保障老百姓的权益，切实能够使得补偿公平到位。当然还有其他的一些制度设计，在很多方面体现了公平。这 个公平实际上是两个意思，一个是政府对老百姓征收以后要给予公平的补偿，就是一种合理的或者说等值的补偿了，涉 及到政府和老百姓之间的关系；还有一个公平就

15、是被征收人之间的公平，不能说给张三补 300万，给李四就补100万， 这个不公平。怎么来实现这个公平呢？这次在制度设计里面 其实有很好的一个制度，就是你的补偿结果要公开，在被征收范围里面不能说想补多少就补多少，必须要达到公平，大家互相是可以查阅其他被征收人得到的补偿结果是什么，而且在征收的过程中比如说你调查确定被征收人的房屋面积、 权属这个也要公开。本来别人是100平米，你补了 120，这个就是不公平。所以这个公平实际上是两个方面，一个是政府和老百姓关系上要确保公平，再有老百姓之间也要有公平。过去为什么老 是有人到最后搬呢？就是怕别人多得了自己少得了，这次在制度设计上还是比较精细的，这两面都有

16、公平。当然更重要 的可能是政府对老百姓的补偿，也要公平，也要一视同仁。 因为这个都是取决于政府，但是在下一个层次，就是老百姓 之间的，当然也取决于政府的补偿行为，从结果上来看应该 是相当的，而不应该是畸形，有的人得了很多，有的人得的 很少，这个是不合理的。2.决策民主的原则在这里强调老百姓对过程的一种参与或者说为了保证科学 性有很多制度的设计，比如说在这个过程中凡是列入到征收 项目的，都应该进入到国民经济和社会发展的规划，包括五 年的规划、年度的计划还有土地利用的总体规划，专项的规 划等等，进入到规划就意味着它是一种生存的考虑。不能说 想当然，另外也还规定，比如被征收人数量比较多的时候， 要通

17、过政府的集体讨论，而不是个人说了算，这都是体现了一种民主。而且在制订规划和确立补偿方案的过程中，老百 姓应该有参与的权利，尤其是涉及到旧城区改造，在有多数 人如果认为它原来定的补偿方案不是很符合条例的规定，可以要求听证。在这里实际上都是为了保证决策的科学。决策在科学涉及到很多方面：一个方面要确实保障到老百姓 的权利，当然还有公共利益。当然公共利益要在合理的法规 里面，不能超出比例原则。是不是必须？如果这个工程项目 不是必须，而且老百姓的利益受到损害的时候，实际上不应 该采取的。这里面应该采取一种理性的精神，我们这些年城 市建设取得了非常突出的成就，但是实际上有一些也不一定是很科学的，所以在这里

18、强调征收和补偿，一定要保证它的 科学，尤其是征收决定做出来一定是科学的决策。3. 程序正当该听证的要听证、该告知的要告知、该公开的要公开，要有 老百姓充分的权利。应该说这种正当性，除了前面讲的决策 民主要参与，涉及到个人权益的时候， 是要听取个人的意见， 个人要有话语权，有机会为自己进行申辩，在这里程序正当 也有很多制度的设计。前面讲的公开程序的设计就是体现了 正当性的要求。4. 结果公开应该说结果公开也是程序正当的一部分， 为什么它单独作为 一个原则？是因为它确实非常重要， 涉及到老百姓之间的公 平与否，另外也是对政府有效的监督，就是你所做的行为是 不是公平合理、是不是符合比例原则，在这里结

19、果公开体现 在征收决定是需要公开的，补偿方案是需要公开的，被征收 人的面积、地点、权属关系是要公开的。如果双方达不成补 偿协议，做了补偿决定，这个决定是要公开的；最后每户的 补偿结果是要公开的。可以看到在很多环节都是强调公开。四个原则里面最核心的是两个，一个是补偿公平，一个是程序正当。除了总则里面规定的原则，如果要把其他部分里面的一些重 要精神填补进来，实际上还包括比如说先补偿后搬迁的原 则，实际上是补偿公平的要求了，但是也有学者把它作为原 则来强调。（二）征收和补偿的主体这次的条例在这方面是做了非常大的改进，原来的城市房 屋拆迁管理条例这里的主体是开发商，不是政府，政府是 以管理者的身份出现

20、的。这次的条例是做了 180度的调 整，政府从管理者的身份恢复到原本的当事人的身份，实际 上就是政府在征收。这个也是经过了立法过程中充分的讨 论，原有条例是做了调整了，这个条例我们认为政府是 恢复到应有的地位和身份，因为这个条例是很明确，只 能为公共利益征收， 那谁可以为公共利益征收？当然只有政 府，开发商是不允许的。所以这次对征收和补偿的主体做了明确的规定，大概有这么几层意思：1.县市级人民政府是征收和补偿的主体具体来负责行政区域的房屋征收和补偿工作，应该说这个主体身份是比较清楚的。 其他的房屋征收管理部门或者说房屋 征收的实施部门都不是主体，他们或者是代表政府来工作， 或者是受委托来进行房

21、屋的搬迁工作，都不是严格意义上的主体。所以出了问题是由政府来负责的，这个和原来的条例 是非常大的区别，原来是开发商是作为和老百姓直接发生关 系的主体，这次是彻底的调整了。房屋征收部门在补偿主体里面还涉及到一个很重要的部门，就是房屋征收部门，这往往在市、县级人民政府里面都有专门的主管部门， 过去就是拆迁管理部门， 这次是定位为县级人民政府征收具 体负责的部门，但是严格意义上它是一个代表主体，不是严 格意义上的主体。由它来组织实施本行政区域的房屋征收和 补偿工作，在法条许可的范围里面，也可以委托给别的具体 实施单位去做，但是要负责监督并承担相应的法律责任、法 律后果。所以房屋征收部门是作为征收主体

22、的一个管理部 门，或者具体实施比方说签订补偿协议的时候是它来签，因 为政府作为补偿主体不能所有的征收事务都政府亲自来完 成。因为从工作上、现实运行中不太可能。所以要由征收管 理部门去实施运作，包括方案的立制，包括补偿协议的签订， 包括相关的监督实施等等。当然重大的决定是由县、市人民 政府去决定，而不是征收补偿管理部门来决定，这个要区分 清楚，小一点的问题是可以由征收管理部门来决定，但是重 大的都必须是市、县级人民政府来决定。比如说征收决定必 须是市、县级人民政府做出，补偿方案的敲定最后也是要市、 县级人民政府，包括和老百姓如果达不成补偿协议，我们要 做出补偿决定，也是由市县人民政府来决定。包括

23、最后如果 当事人不履行、向人民法院提起强制执行，也是以市、县级 人民政府的名义。可能过去政府不是在最前面，这次的条例 是调整的，是市县级人民政府作为当事人，所以弄不好就会 成为被告，打官司直接告的就是政府， 而不是征收管理部门， 所以这块是需要强调的，与过去相比是有一个重大的改革。 房屋征收的实施单位这次也做了一些明确的规定，应该是非营利性的单位。主要 受房屋征收部门的委托，承担房屋征收和补偿的具体工作。 比如说进行具体的谈判、具体的搬迁，在这个过程中为被征 收人提供相应的服务，都可以由实施单位里做。但是这个单 位应该是事业性的单位，不能盈利，盈利是企业性的单位， 因为一盈利受利益驱动就很容易

24、发生冲突。过去的拆迁过程中之所以发生很多冲突，其中一个很大的原因就是拆迁单位 就是企业，就是以盈利为单位的，当然受利益驱动，会把老百姓的利益弄到最低、最少，所以这也是老百姓最为不满的 方面。这次规定征收实施单位是不能以盈利为目的，但是还 保留了征收实施的单位， 原因是像市县级人民政府很难亲自 去做这个具体工作，而征收管理部门要做这个工作往往受编 制、人员的局限，不可能几十个人来做， 或者几百个人来做， 这里面大量事务性的工作由政府来做也有一定的问题。而且搬迁还有其他的涉及到很多技术性的问题，所以需要专业技术性的人员。所以完全由政府和政府的部门来做是比较艰难 的，所以仍然保留了房屋征收的实施单位

25、，当然这个单位里 的工作人员实际上是要强调专业化，不能让一些不懂专业或也不懂法律的人来做，可能在这个过程中就有很多问题。实 施单位还需要加强相关的建设，包括制度、人员、规程、流 程方面的建设。发改委、财政、土地等等，城市房屋征收和补偿过程中涉及 到很多部门，比如说财政涉及到补偿款的问题，比如说发改 委规划的问题，实际上还涉及到很多专项规划里面，会涉及 到各个部门，这个都是在这个过程中是需要各个部门配合。 前面也讲到房屋的征收和补偿很多部门都会涉及，所以是牵扯的面非常广的一种管理。所以征收和补偿主体是比较新的一个制度了。2.征收的职能实际上征收从流程上来讲涉及到征收、补偿、执行，当然还 有它的责

26、任、救济，但是最核心的是这么几块。第一大块制 度就是征收制度，这里面有很多具体的内容，在条例中专门 对征收决定是做了规定，涉及到这样一些内容：（1）征收标准我们立法它的转型原来是从环节上规范管理，就是拆迁环 节。这次的条例实际上把公和私完全分开了，“因公共利益而发生的征收补偿”是受这个条例调整的，因私人 利益或者纯商业利益取得利益的是要靠买卖，靠市场的合同和当事人之间协商。比如说这个地方要做商品房开发，涉及 到一些住户，那么他们是不是愿意把房子让出去，这个就要 谈判，如果谈判不成，开发商是无法往后进行的。因为按照民法资源自愿自治的精神，你没有强制力，也不能通过 法院去强制，因为达不成协议，在这

27、里应该说征收和补偿条 例是强调公私分明。征收补偿条例只强调因公征收，因 私的房屋买卖不受这个条例的调整。有的同志会问，受哪个 条例调整呢？是受民法、物权法、合同法相关的一 些条文，不受这个条例，因为都是横向的私人之间的事 情，就是强调自愿、自治的角色。为公共利益的征收，这个 征收的意义实际上是强制性购买，你为了公共利益的话是必须要让步的，虽然我们强调要公平补偿，但是不能说为了个 人利益就把公共利益牺牲掉，如果大家都不愿意搬迁，那么 我们的城市化就无法推进了。应该说在立法中讨论非常激烈的问题就是什么是公共利 益？这个是不确定的法律概念，什么叫公共利益？在其他国家的立法中，公共利益的认定也不一样，

28、它是不同环境、不 同阶段可能对公共利益的认定都不一样，所以它是一个不确定的法律概念。别的国家有几种做法，有的是用概括性的， 也有的是具体规定。日本对公共利益在相关的法条当中列了 几十种，列的非常详细。也有的国家是混合使用，实际上我 们国家也是采用概括、列举、混合适用。公共利益在我们国家定的太窄，我们确实处在城市化、工业 化的发展过程中，比如说你的城市建设要5%属于公共利益范畴，其他的都不属于，那城市化就没有办法推进了。但是 如果定的太宽，那一切都是公共利益了，老百姓的利益又无 法保障了。而且确实我们城市发展的冲动很强，也要理性化。我们国家这些年的发展太快，实际上速度也要压一压，这里 把公共利益

29、范围定的适当一些，可能是相对比较理性的，所 以在立法过程中讨论非常激烈。公共利益也有人主张的比较宽泛的，说城市规划里的都是公共利益。这里也确实面临一 个问题，就是城市规划的效力问题，如果城市规划里允许私 人说了算，那城市规划就实现不了，也存在这个问题。但是 也有一种观点认为，太宽了，所以就导致以公共利益为名， 而且我们国家目前没有这么大的决策能力，所以很多情况下不要政府全盘的采取一种强制性的推进，可以通过司法上的 自愿、自治，可能会取得更好的效果。所以立法实际上是比 较折中了，就是公共利益既不能定的太窄，也不能太宽。那 就有了现在的概括和列举相结合的规定。所以按照条例的规定，公共利益列举了这么

30、几项：一项是涉 及到国防外交需要的工程建设肯定是公共利益，这个是国家主权的需要，包括像建一些外交使馆肯定是属于公共利益的 范畴；第二、由政府组织实施的能源、交通、水利基础设施 建设，或者是简单的涉及到公共基础设施的，是属于公共利 益的。当然这里面有的是国家的， 有的是属于地方老百姓的， 这个是没有问题的。还有就是由政府组织实施的科技、 教育、 文化、卫生等等，包括市政工程建设也是属于公共领域，科 技、教育、文化、卫生有很多都是需要建设用地，有一些社 会事业越来越发达，它是需要的。比如说文化设施，这些年 来我们经济社会发展的很快，我们的文化事业也要跟的上， 那么在这里可能也是需要很多建设用地。再

31、有市政工业事业，原来有一条立法里面就是政府办公用 房，后来取消了。实际上政府如果确实需要这种建办公用房 的话，是归到市政公用事业里面了。不是说政府办公用房就 不算公共了算商业项目了， 没有必要单独属于市政公用事业 的部分。再一个是保障性安居工程建设，这五年规划里要把我们的安居保障房从10%提升到20%，从国家的建设规划蓝图是非 常好的，对一些弱势群体或者需要提供帮助的人是一个很好 的信号。但是这个工程建设肯定是需要政府，所以这里肯定 是列入公共利益的范畴。再一个是旧城区改造， 应该说旧城区改造在实践立法过程中 讨论很激烈，旧城区改造是不是公共利益，要注意到这里还 不完全，不是所有的旧城区改造都

32、属于公共利益，因为它要 符合一定的条件，当然危房改造没有问题的，应该说属于公 共利益的范畴，那么旧城区改造是不是一定是公共利益？居 民区就愿意住的比较朴实一点、破旧一点，但是我在这里生 活安逸，我祖祖辈辈都在这里，我有感情因素、邻居之间非 常友好的关系，不愿意去搬。所以旧城区改造到底是不是公 共利益，到底谁来决定要不要列到征收的范围内，一直是有 争议的。两次征求意见稿实际上条文规定也不一样，有的规 定最早的征求意见稿的时候强调要不要进行改造，有旧城区的改造三分之二同意就可以。 后来觉得旧城区改造不仅仅是 被征收人的利益，涉及到整个城市的利益，所以旧城区改造 是列入到地方的国民经济发展和年度的计

33、划，而年度的计划要经过当地人大的审定，实际上是人大说了算，因为人大能 够代表这个地方的公共利益， 所以这个地方实际上说的是人 大，而不是被征收人群体自身， 所以也有观念上的一些转变。 在这个过程中实际上也在不断的调整。实际上我们立法过程当中很多条文都是改来改去改了很多 遍，而且有不同的意见、不同的声音。还有法律、行政法规规定的其他公共利益的需要，这是概括 性的一个规定，前面五项是列举性的。除此以外因为纯商业 利益，不受这个条例的调整，这个条例属于一个公 共的公法的范畴。当然要注意，公共利益里面是不是绝对没 有商业利益？不能这么理解。有的公共利益可能是纯公共利益，有的公共利益的公共项目是要开发商

34、来开发的，开发商 肯定是要有一定的商业利益在里面的。所以实际上有很多情况是混合，当然主要是为公共利益，开发商的商业利益要服 从于公共利益的需要，这里面要做一个比较准确的理解，不 能说有商业利益都不叫公共利益，或者是绝对的公共利益和商业利益。所以在这里是以公共利益的目的，但是不排除有 开发商来开发有商业利益的追求，不能说一有开发商就变成商业利益，这个理解不太准确了。在征收制度来面，除了符合公共利益的标准以外，还有一个 就是行使要件，虽然有这个标准，但是谁来决定？还要有进 一步的标准。所以第二个就是它的行使要件，行使要件其实是强调这些项目要列入到国民经济和社会发展规划土地利用的整体规划， 城乡规划

35、和专项规划。 有这四项规划要列入到这里面才可以 征收。实际上也是为了保证决策的科学，另外在规划的制订 过程中，实际上要广泛征求各方面的意见，保证它的科学性、 理性。还有就是保障性安居工程建设旧城区改建要列入到 市、县级国民经济和社会发展的年度计划，由当地的人大来 决定。实际上谁最终确定这个公共利益，谁说了算，最后的 话语权是谁，包括保障性安居工程建设、旧城区改建是地方 人大说了算。所以既要符合这种实体的标准，又要符合程序 的要件，同时符合这两方面的才能够进行征收。或者说市、 县级人民政府是不是在征收房屋的时候，两方面都不能忽 略，一方面要看它的实体标准，再一方面要看它行使上的要 件，要满足这两

36、个方面的，然后才能够进行具体的征收。（三）涉及到流程，实际上是有征收的决定程序，征收决定 怎么制作涉及到很多内容，这里面有这样一些步骤：1. 第一步房屋征收部门要拟定征收的补偿方案 如果政府决定要征收的话，首先要拟定补偿方案，补偿方案 的制作是非常复杂的。比如说什么样的方式补偿、什么样的 补偿标准、时间、期限、怎么安置、产权置换置换到哪一块， 不愿意置换的怎么办，包括支付的期限、后续怎么定合同。 实际上方案相当于整个的安排了。这个方案征收管理部门拟定要求要论证和公布，论证指的是向政府各个部门包括向专家咨询，公布是对社会了，尤其是 涉及到被征收人，实际上还涉及到公众， 来广泛的征集意见。 在这里

37、如果因旧城区改造， 被征收人有多数认为征收补偿方 案不符合本条例规定的，要组织听证会，并且根据听证会的 情况来修改方案。在这里就是要有老百姓的参与权，老百姓 要参与到这个过程中来，尤其是旧城区改造，这个问题很复 杂，因为它往往和商业利益牵涉到一起。所以房屋征收部门 对征收方案是需要拟定、论证、听取各方面的意见、反复修 改，甚至于在听证会的基础上进一步的完善。2. 第二步、要进行社会稳定风险的评估政府在做出这个决定前要做风险评估，这个在我们国家也是很重要的。如果你引起了老百姓的意见很大，我们国家现在 也处在社会发展的转型期，矛盾冲突很多，如果对老百姓的 利益考虑的不周，或者引发这种群访，这样一些

38、事件会给社 会稳定带来一定的风险性，所以要进行风险评估。在有的地 方风险评估已经开始做了，也有专门的评估程序。确实要考 虑到老百姓的利益，另外要考虑老百姓对方案的接受程度， 不能一意孤行，虽然你是为了城市的发展，用意是好的，如 果你在过程中决策不科学， 或者说以侵害老百姓的权益为手 段，这个肯定是不能往下走的。3. 第三步、做出房屋决定前，征收补偿费用应当足额到户、 专户存储、专款专用实际上也是前面讲的要先补偿后搬迁，就是你费用都没有， 以牺牲老百姓的利益来发展经济、发展城市这是不允许的， 所以必须先有补偿的费用，有这个能力才做，这实际上也是 保障城市发展的理性化。这些年一方面城市快速发展，另

39、一 方面确实也欠老百姓很多，这样就导致了政府和社会的紧张 关系。为了保证征收的理性，必须先钱到位，然后才能够进 行下一步的运作。前三个步骤实际上都是在决定前要做的，充分的拟定一个比较合理的征收补偿方案、风险评估，另外就是先筹集资金， 资金到位了然后才能够进行征收，因为你一旦征收，马上就 要给别人补偿，所以没有钱怎么往下走呢？4. 第四步、县市人民政府要做出房屋征收的决定这个决定如果涉及到征收人比较多的时候，要集体讨论决 定，避免较长官意志，拍脑袋决策，弄个政绩工程，在这里 是不允许的。要强调决定的科学性、理性。做出征收决定应当把房屋征收的情况包括补偿方案，当事人不服的、救济的途径都要在征收决定

40、力做规定，而且要注意 这个征收决定在征收房屋的同时所使用的国有土地的使用 权要收回。这个也是房屋征收很重要的一个目的，就是要把 土地权收回了，我们的城市房屋土地是国家所有，但是使用 权是房屋所有人在行使， 所以征收房屋主要的目的就是征收 土地的使用权。所以为了明确，因为在立法过程中也有一些 建议，说征收房屋是不是一定就等同于把国有土地使用权也 收回了？应该说征收的目的就是在于收回土地使用权，当然在这里面因为房屋的价格里面包含了土地使用权的价格在里面，所以把房屋收回的同时， 土地的使用权也是一同收回， 这个在法条上是非常明确的。所以这个征收决定本身内容要充实和完备，包括这些方面， 比如征收房屋的

41、情况、补偿方案的情况，还有救济的途径， 另外土地使用权也是同时收回，在征收决定中也应该把它明确。5. 第五步、发布征收的公告公告以后按照现有条例的规定是不得在征收范围内新建、扩建、改建和改变房屋用途，违反规定的是不予补偿，而且相 关部门要停办相关的手续。因为一旦征收，如果在这个以后 来新建、扩建、改建或改变房屋用途的话，实际上在这里面 如果要给予补偿，实际上是对公共利益会造成不利，在这里 面也是一种公平的要求， 另外也是不鼓励你去在这个过程中 通过各种方式来获取一些不当的利益，这个也是一种理性的要求。6. 第六步、要对被征收范围内的房屋情况进行调查、登记 包括像房屋的位置、朝向、面积、地点、权

42、属关系，是商业 用房还是住宅等等， 这个要在房屋征收范围内向被征收人公 布，相互监督，另外也是为了确保公平，在这里不允许有私 下的交易、内部的交易。7. 第七步、救济步骤如果说对征收的决定不服，比如说认为它不属于公共利益征收的范畴，或者说不符合行使要件，按照这个条例的规定， 像旧城区改造没有列入到当地的国民经济和社会发展的年 度计划，没有经过人大的审批，是不能够征收的。当然这个 过程中比如说程序上有没有问题，有没有经过风险评估，征 收费用是不是已经提前足额到户了，有没有专户存储，这些 行使上的问题，在这里都可以提起行政复议，不服的再诉讼，或者说直接提起行政诉讼，实际上就是救济环节。实际上征收的

43、决定包括决定前的一些程序，也包括决定后的一些环节，一起构成了征收整个的流程。所以在征收制度方 面，我们要把握征收的标准、行使上的条件、制作的整个过 程，包括补偿协议、风险评估、补偿费用的提前到户等等， 决定以后，包括决定过程在这里面要充分讨论甚至是以集体 的方式，还有以后对被征收人有义务上的要求就是不得新 建、扩建和改变房屋用途，另外对行政机关要停办相关的手 续，比如说房屋产权方面的一些手续、扩建、改建的手续， 再一个对征收房屋的情况进行调查，而且要公布。还有一个 程序就是救济程序了，可以复议和诉讼，如果觉得这个违法 的话，是可以提起诉讼。（四）补偿制度1. 就是补偿范围和补偿标准。在房屋征收

44、过程中，最关键的问题就是补偿是不是公平，这 次的立法花了很大的篇幅对补偿制度做了比较详细的规定。具体涉及到这样一些内容， 一个就是补偿的标准，按照规定， 从总的原则来讲是公平补偿，具体体现在很多方面了，一个 是具体的标准，在这里房屋征收补偿是三个内容的补偿，或 者是它的补偿范围是三个方面。一个是被征收房屋价值补 偿，比如说征收了一套房，这套房值200万，就要补偿200万。总体的要求是不低于公告之日被征收房屋类似房地产的 市场价格，公告之日比如说今天做了征收决定，并公布于众，那么今天当天公告之日的房地产市场价格，类似房地产或者是在同一个地方，相同品质的房屋。如果没有市场价的话， 需要一些程序来补

45、足的。可能这个地方没有市场交易或者是 交易间隔时间很长，最早的交易是一个月前的交易，所以这 个价格可能要有具体的一些规定来补充，总体上讲就是要等额补偿。除了补偿房屋征收的价值以外，还有就是因房屋征收造成的搬迁、临时安置的补偿。搬房子需要费用、需要时间，另外 临时安置如果说要提供进行产权调换的话，就涉及到需要临时的周转或者是回迁房， 这个要过一年、两年临时周转用房， 临时安置费用等等是需要补偿。还有就是停产停业的损失， 如果说是经营性用房，在这个期间你会有很大的损失，这个 停产停业的损失怎么计算也要由当地具体的规定。所以从补偿的范围来讲实际上就是三块，被征收房屋的价值，然后因 征收房屋造成的搬迁

46、费、安置费用、被征收房屋的停产停业的损失这三大块的费用。当然各地也要对搬迁或者是很配合的当事人要制定相关的 奖励的一些规定，这个主要是取得征收工作快速的进行，所 以要制订相关的奖励政策。 有的地方已经是有了这方面的试 点，应该说效果很好。第一个就是补偿范围和补偿标准。2. 优先补偿和未登记的房屋补偿优先补偿主要是对那些征收个人住宅被征收人符合住房保 障条件的，本来条件就很艰难，这种情况下做出房屋征收决 定的市、县级人民政府应该优先给予住房保障，因为他们生 活比较困难，本身就属于保障安置的范畴，所以在这里要优 先考虑到他们的生存权，所以要优先补偿。还有一种是未登记的房屋，由于各种各样的原因，有时

47、候房 屋是实际存在、实际使用，但是没有经过登记，没有产权证， 这个要区别对待，要调查认定。如果说没有实质性的问题就 是行使上有一些问题或者是有各种各样的原因，政府或者个人的原因，没有登记但是是合法的，没有超出临时建筑许可 期限的，要给予补偿。所以这里合法的要予以补偿，不合法 的不予补偿。这里也是针对有一些房屋违法建造，政府三令 五申就是不改，就是不纠正，然后事后一拆迁，一征收以后， 他们要求补偿的，这是属于不当得利，所以不合法的不予补 偿，这也是涉及到公共利益和个人利益之间的平衡。3. 补偿方式按照条例的规定，现在补偿是两种，一种是货币补偿，种是产权调换。货币补偿用的比较多，如果你愿意自己去在

48、别的区域买房， 或者是自己更方便自由来决定的话，用货币补偿是更合适的方式。如果你愿意找到同等价位的房子也可以进行产权调 换，产权调换也是政府的一种义务，如果老百姓要求，被征 收人要求产权调换的，政府必须要提供可供调换的房屋，而 且要有一定的选择空间。在这里要注意，尤其是旧城区改造 的，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，在这里 做出征收决定的市县人民政府应当提供改建地段或者就近 地段的房屋。通俗一点讲，实际上有点类似于回迁或者类似 于回迁的补偿方式。这个是过去老百姓意见非常大，本来在这个城区里面生活很方便，现在一改造以后就把我赶到老远的地方，而且不提供 回迁的房屋，这就非常不合理。所以这

49、次涉及到旧城区改建 的，就是做出征收决定的政府要充分考虑到老百姓的需求， 要提供改建地段或就近地段的房屋，实际上也是一种公平补偿的应有之意。实际产权调换有两种，一种是回迁，一种是提供别的可替代 的产权调换的位置，如果老百姓愿意的话也是可以的。所以 从补偿方式上来讲比过去更灵活，更能满足被征收人的利益 需求。4. 房屋价值的评估在补偿过程中评估是合理补偿的前提，评估价值的高低、准 确与否直接影响到老百姓的权益。为了保证评估公平和客观性，这次明确规定评估是由房地产评估机构来评估，但是究 竟选择哪个评估机构，由被征收人协商决定。不是由政府决 定，政府决定往往会导致为了少给补偿款，可能会导致一些 对老

50、百姓不利的评估结果， 所以这次是非常好的一个制度改 进，是由被征收人协商选定， 协商不成的可以通过多数决定、 随机选定等方式来确定。就是在具体评估机构的选择上，给 予老百姓充分的决定权。当然涉及到几百户意见不一致，如 果协商不成，总得有一个解决机制，这里用票决或者随机选 择的方式来决定，不能说多家评估机构评估，导致评估标准 不统一，所以是由被征收人自己来决定。房地产评估机构应当独立、客观、公正的开展房屋征收评估 工作，任何单位和个人不得干预，实际上强调评估机构应当 是公平的评估。如果评估机构不公平怎么办？将来也需要一 些制度来制约，包括不公平评估还会处罚，后面在讲责任中 会讲到。具体的评估办法

51、是由住建部在制订，目前还没有公 布。这个评估实际上也是很技术性的工作，比如用什么办法 来评估，比如用市场价位来评估，还是用再造房屋需要的成 本来评估，可能最后评估的价位就很不一样，所以在这里评 估的办法里面会对一些评估的细节问题做一些具体的规定。 当然对评估不服还可以申请疑议，疑议不符的，还可以有专 门评估复议的委员会进行相关的复议。还有一个救济程序， 技术性的，只不过这个不是直接上法院而是上评估机构、相 关的委员会申请复议。所以补偿的过程中，应当说评估制度 也是一个非常重要的环节了，如果评估不好，可能会导致最 后的结果和实际的情况不相吻合。5. 订立补偿协议有了征收的决定、补偿的方案、补偿的

52、标准，包括被征收的 房屋一些方位、面积的调查情况和评估的一些结果以后就进 入到正式的补偿协议的签订。补偿协议是由房屋征收部门和被征收人双方在协商讨论沟 通的基础上订立补偿协议，这里实际上是自愿自治，而不是 强迫性的。征收协议书里面应该包含了像被征收房屋的情 况、补偿的方式、补偿金额、支付期限，如果采用产权调换 的，要明确产权调换的地点、面积、搬迁费、安置费、停产 停业的损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等等。所以实 际上就是要保证从订立以后后续的被征收人要到新的家搬 迁以后，整个过程都是要协商好，保证老百姓的生活，在这 里不能因为老百姓的征收而受到损失，所以在这里所产生的消耗等应该是政府来承担

53、。政府承担实际上也是公共利益， 也是老百姓来承担的，大家分担这里的成本，因为征收是为 了公共利益，所以由公共来承担也是合情合理的。要注意对 补偿协议，如果任何一方不忠实的完全履行，另外一方可以 到法院去提起诉讼。在这里按照现行的规定，是类似于民事 合同的诉讼，有这样的一种性质。6. 补偿决定如果达不成补偿协议，在相约的签约期限，就是在征收决定 或者补偿方案里面，如果达不成这种协议，在签约的期间里 不能达成。或者是被征收人所有权不明确的，房屋的权属有 争议的，现在有三个当事人都觉得有它所有，到底是给谁， 现在不清楚，而且他们也在打官司，这个时候征收要往下进 行，是不能够用补偿协议的方式，因为权属

54、不清，所以都要 采用补偿决定。补偿决定是两种情况，一种是在签约期间达 不成协议，另外一种情况就是被征收房屋产权人不清楚的， 所以用补偿决定。补偿决定和补偿协议不一样，是政府单方 面的决定，所以这方面要由市县级人民政府来做出，而前面 这个签订是房屋征收部门代表政府和被征收人来签订，因为补偿协议是平等协商的结果，而补偿决定是政府单方面的意 志，所以为了慎重起见，要由市县级人民政府来做决定，这 也是体现了征收主体的职责。如果说对补偿决定不服的，是 可以提起复议和行政诉讼的。所以要注意到这个补偿里面是 强调了补偿的范围、补偿的标准、补偿的方式包括补偿的协 议和决定，因为最后是要老百姓直接达成一致的，如

55、果特殊情况达不成一致的，要做补偿决定，而且对补偿决定可以复 议、可以诉讼，也给老百姓一个救济权。里面还涉及到一个 优先补偿和未登记房屋的一个补偿，这个要调查、做认定， 看是不是合法，合法的补偿，不合法的不补偿，可以看到这 个补偿制度设计还是比较精细的，各个方面的情况都是做了充分的考量，既要考虑到征收顺利的推进，同时要切实保障 被征收人的合法权益， 所以在补偿的制度设计上还是比较全 面。（五）执行制度执行里面有这样几个内容：1. 一个是先补偿、后搬迁或者后具体执行原则性的规定 实际上在条例里面有很多地方体现先补偿、后搬迁，因为前 面讲到的，在做征收决定前补偿经费要到位，实际上也是为 了能体现先补

56、偿后决定的条款。还有在具体执行过程中， 也是先补偿完毕了，老百姓才搬迁， 如果没有补偿完毕，比如说费用没有到位，没有给我相应的 产权调换，没有相应的方案或者没有提供周转房肯定是不搬 的。还有一个先补偿、后搬迁就是在强制执行过程中也是这 样的，如果向法院申请强制执行，你要附据相关的补偿到位 的证据，如果不能够提供这个证据的话，那法院是不受理、 不执行的。2. 被征收人主动来履行，在补偿协议或者补偿决定确定的期限内完成搬迁如被征收人按照约定的情况一步一步履行他的义务，所以在搬迁期限里要完成搬迁。 如果说被征收人不能在约定的期限 内完成搬迁，或者在征收决定所限定的时间内完成搬迁，就 会导致这样一些措

57、施，如果补偿协议不履行的，行政机关可 以向法院提起诉讼，这里的诉讼很可能是民事诉讼，就是合 同的一个履行诉讼。如果说补偿单方面决定不能够执行，在 限定的期限内不搬，这个决定已经生效了的，可以向法院申 请强制执行。因为这也是一个很大的制度改变，过去是行政 机关自己就可以强制执行了，这次在立法过程中讨论的非常多，因为过去由于执行问题或者是各方面包括执行主体，行 政机关委托一些企业单位来执行，企业单位为了自己的利 益，包括相关人员的法律素质和专业素质不到位，所以导致 执行过程中和老百姓产生冲突的非常多，也是引起了很大的社会关注或者说对政府的批评。所以这次在讨论过程中对这个问题争论也是热点之一，前面的公共利益是一个热点问 题，这个强制性搬迁也是热点问题。3. 申请法院强制搬迁所以这一次申请法院强制搬迁，我觉得这个里面要理解，第 一不是说不能够强制搬迁了，仍然是有强制搬迁，只不过不 能由行政机关自己来强制搬迁，要申请法院强制搬迁。为什 么要申请法院强制搬迁？在这里是考虑到法院有一道司法程序，相对能够起到监控制约的作用。另外也考虑到政府里 你是当事人，然后你做决定，又来强制，至少从形式上来讲 老百姓会感觉你自己做自己案件的法官，老百姓会觉得不公平，所以为了切实保障老百姓的权益， 增加了这么一道程序。 当然要注意法院强制搬迁不一定就是说具体的实施也是法 院来做，因为法院的强制