食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例

1、编 号：硕士学位论文题目：食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例培专指研完养 单业 名导 教究成 时位： 法 学 院称： 法律硕士（非法学）师： 包 玉 秋 教授生： 曹 俊 博间： 二一二年三月沈阳师范大学研究生处制类别全日制研究生教育硕士同等学力学位论文独创性声明本人所呈交的学位论文是在导师的指导下取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示了谢意。作者签名：日期：学位论文使用授权声明本人授权沈阳师范大学研究生处，将本人硕士学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进

2、行检索；有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电子版和纸质版，允许论文被查阅和借阅；有权可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。保密的学位论文在解密后适用本规定。作者签名：日期：食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例中文摘要改革开放 30 余年，我国食品行业的生产力得到巨大发展，已经可以满足消费者对食品数量上的要求。在基本生活水平得到满足之后，人们更多地关注生活的质量。近几年，食品安全事故时有发生，不仅对消费者的健康造成了损害，更是导致全社会对食品安全的恐慌，同时也从另一个角度凸显出我国食品安全监管机制的不完善，还存在着诸多不足和漏洞。食品安全监管是一个系统化

3、涉及诸多方面的复杂问题，但最重要的是有一套适合国情的食品安全监管法律体系以及监管机制。本文通过沈阳毒豆芽事件，引申出我国行政监管部门在食品安全监管过程中出现的典型问题，分析出现问题的原因，结合国情，为完善我国食品安全监管机制，提出笔者的建议。本文分为三个部分：第一部分是提出问题部分。引入沈阳毒豆芽事件的内容，在对整个事件进行全面梳理之后，找出并限定事件的争议概念：何为毒豆芽，豆芽是否包含于食品之中，食品安全与食品卫生是什么关系，以及食品安全的监管主体有哪些。第二部分是问题分析部分。针对沈阳毒豆芽事件暴露出的我国食品安全监管问题进行分析，探究引起发生事件的原因，总结出食品安全法律体系不完善；食品

4、安全监管主体权责不清；食品安全信息不对称三点内容，同时强调此三点也是我国食品安全事故频发的原因。第三部分是解决问题部分。对于上文分析问题得出的结论，从食品安全立法、食品安全监管机制以及食品安全监管问责制三方面作出回应。首先，完善我国食品安全法律体系建设是健全食品安全监管制度的核心，一切监管行为都应当在一定规则下实施；其次，为我国食品安全监管机构提出一些健全食品安全监管机制的方式，确保在现有制度下可以高效、快速进行食品安全监管；最后，建议完善食品安全监管问责制，可以有效解决由于监管部门权责不清导致的行政不作为和不当作为。关键词：毒豆芽事件食品安全法律监管ithe safety regulator

5、y legal researchreference shenyang poison beansprouts eventabstractit has been more than 30 years since implemented the reform and opening-uppolicy, the productivity of our countrys food industry has developed substantially,already met the requirements on the quantity of the consumers. after basic l

6、ivingstandards have been satisfied, people pay more attention to the quality of life.however, in recent years, food safety incidents have occurred, not only cause damageto the health of consumers, but also lead to the panic of the community-wide foodsafety, while highlighting our countrys food safet

7、y supervision mechanism isimperfect. there are many shortcomings and loopholes of food safety.food safety regulation is a systematic complex issue involving many aspects,and the most important is to set the legal system and supervision mechanisms of foodsafety in line with the national conditions of

8、 our country. according to introduce theshenyang poison bean sprouts event, the author puts forward some typical problemsappearing in our countrys administrative supervision and regulatory process of foodsafety to analyze the causes and combining with our countrys situation, posessuggestions to impr

9、ove the food safety regulatory system.this article is divided into three parts.in the first part, the author puts forward some problems in our countrys foodsafety regulatory process according to introduce shenyang poison bean sprouts event,comprehensive combs the disputed issue to analyses, such as

10、bean sprouts is food ornot, what connection between food safety and food hygiene and who is the food safetyregulatory body.in the second part, surrounding shenyang poison bean sprouts even, the authormakes an analysis to the problems in our countrys food safety regulatory process toexplore and sums

11、up the causes such as the food safety legal system is imperfect, theiiresponsibilities of the food safety regulatory body is unclear and food safetyinformation asymmetry, and emphasizes they are the main causes of our countrysfrequent food safety accident.in the third part, the author solves the pro

12、blems by food safety legislation,supervision mechanisms and legal accountability system. firstly, its the core toimprove our countrys food safety legal system, any regulatory actions should becarried out in rules, secondly, make some ways to ensure food safety supervisionmechanism move efficiently,

13、fast for our countrys food safety supervisionmechanism, finally, improve the food safety supervision accountability to solveadministrative omission and improper action effectively due to regulatoryresponsibilities are not clear.keywords: poison bean sprouts eventlegal regulatoryiiifood safety目录中文摘要.

14、iabstract .ii引言.1第一章 案情介绍及概念限定.2一、沈阳毒豆芽事件案情介绍 .2二、本案中的若干概念限定 .3（一）何为毒豆芽.3（二）豆芽是否为食品.3（三）食品安全是否等同于食品卫生.4（四）食品安全监管的主体和职责有哪些.5第二章 毒豆芽事件中的监管问题分析.7一、食品安全监管所依据的法律不完善 .7（一）法律之间缺乏统一协调性.7（二）法律、标准滞后.8二、食品安全监管主体权责不清 .8（一）监管存在交叉和盲区.9（二）监管主体利益冲突.10三、食品安全信息不对称的表现 .10（一）主体之间信息不对称.11（二）行政监管部门披露信息方式不足.12第三章 食品安全监管制度

15、的应然思考.14一、完善食品安全监管法律、标准体系 .14（一）建立统一协调的食品安全监管法律体系.14（二）提高食品质量标准.15二、完善食品安全监管机制 .16（一）健全食品安全信息披露制度.16（二）建立食品安全监管预警制度.17（三）优化食品安全监管检测体系.18三、完善食品安全监管问责制 .19（一）构建行政问责法.19（二）强化食品安全监管问责机制.20结语.22参考文献.23个人简历.26后记.27食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例引言自改革开放以来，我国的食品生产工业取得了持续快速的发展，食品种类愈加丰富。然而，在我国食品工业实现了大突破的同时，却也出现了一定的负面状况

16、，如农田污染严重，食品生产和加工水平较低，食品的生产过程中滥用添加剂、工业原料等。据卫生部门统计，2000 年，全国发生的有报告的重大事物中毒事1五”食品安全重大科技专项行动项目可行性研究报告中指出：2001 年在江苏，安徽等地，肠出血性大肠杆菌食物中毒集中爆发，一次就超过 2 万人中毒，177人死亡。2001 年下半年在北京召开的食品安全高层研讨会上，有关专家指出，从目前统计的数字看，中国每年食物中毒报告例约为 2-4 万人，但这个数字尚不到实际数字的 1/1o，也就是说，中国每年食物中毒例数至少在 20-40 万人。22004年发生于安徽阜阳的劣质奶粉事件，已经造成了 229 名婴儿营养不

17、良，其中轻中度营养不良的有 189 人。3经过各院调查组核实，阜阳市因食用劣质奶粉最终导致 12 名婴儿死亡。4进入 21 世纪，中国食品安全事故不断涌现，并有愈演愈烈之势，如三鹿奶粉三聚氰胺中毒事件、双汇瘦肉精事件、染色馒头事件、山西假酒中毒事件、地沟油事件、肯德基苏丹红事件、蒙牛牛奶黄曲霉事件等，这些食物的安全问题不只是给个人造成了身体上的伤害，更是导致人们对食品安全的恐慌。因此，解决食品安全问题，是一项紧迫且严峻的任务。食品安全监管的失位是造成食品安全问题的重要原因，追溯众多的食品案件根源，都存在食品安全监管的失位的情况，因此，若想彻底解决我国的食品安全问题，必须重视食品安全监管。123

18、4参见赫武：试论加强和完善对食品安全的管理与立法，载杭州商学院学报2003 年第 3 期。参见小辰：食品安全究竟谁来把关，载江苏食品与发酵2003 年第 2 期。参见傅旭明：多角度审视食品安全，载中国经济时报2001 年第 10 期。参见赫武：试论加强和完善对食品安全的管理与立法，载杭州商学院学报2003 年第 3 期。1件 150 多起，中毒人数 6237 人，死亡人数 135 人。 根据科技部的披露，在“十食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例第一章 案情介绍及概念限定对沈阳毒豆芽事件的完整回顾是分析解决类似食品安全问题的基础，通过对事件的全景扫描，可以找出事件的焦点。一、沈阳毒豆芽事

19、件案情介绍2011 年初期，沈阳市的消费者已经在讨论市区内出售的豆芽是否对健康有害。沈阳市皇姑区龙江派出所于 2011 年 4 月 8 日接到消费者举报，和平区浑河堡乡下河湾村有村民正在制售毒豆芽。在得到初步情报后，公安民警经过几天的侦查，得到大量证据。4 月 17 日凌晨，由沈阳公安局组织调集皇姑、和平和经济开发区 40 多名警员开展端窝点行动。4 时 30 分许，负责查控堵截的民警在距窝点 1 公里的位置，将黑加工点业主当场截，此时他正准备开农用三轮车把有害豆芽拉到市区销售。警方同时从其车中缴获一批有毒豆芽。负责对黑加工点进行控制的民警迅速突击检查，又成功抓获了涉嫌生产加工有害豆芽的 3

20、名犯罪嫌疑人，并当场查获使用非食品添加剂制成的豆芽半成品 8 吨，成品 2 吨。同时，公安部门还分别在东陵区浑河站乡、于洪区沙岭镇相继查获有毒豆芽逾 15 吨，查获生产有毒豆芽的黑加工点 5 个，并从现场查获大量非食品添加剂。沈阳 3 天内查获 40 吨毒豆芽，经检测，其中含有亚硝酸钠、恩诺沙星等非食品添加剂。2011 年 4 月 20 日，沈阳市打假办公室会同卫生、质监、农委、工商、公安等监管部门，共同研究解决毒豆芽事件。会议上，与会各监管部门均称毒豆芽事件不归自己监管，并依据相关法律规定叙述了各自的理由：工商管理部门表示：在市场交易活动中，经营者存在无照经营、无许可证经营，或者二者皆无的情

21、况，如果按照自己的权限处罚了无照经营的情况就会掩盖无许可证的事实。因此自己监管此事并不合适。农业部门表示：依据农产品质量安全法的规定，农业部门只负责农业生产活动中初级农产品的监管，而豆芽是初级农产品的加工品不属于其监管权限范围内，不应该由自己监管。同时，沈阳市农委还拿出了上级部门对此事件的批复文件，同意农委不监管此事件。质监部门表示：产品质量法的调整范围不包括初级农产品，如果监管此事件，将会导致立法与执法之间的冲突。同时还表示质监部门监管此事件是不合适的，应2食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例该由农业部门进行监管。 5在各职能部门相互推诿之际，沈阳市政府最终认定由市农委牵头全权处理此事

22、。在公安部门工作人员对犯罪嫌疑人实施拘留措施的时候，嫌疑人说：“大家都这么干，凭什么抓我。”其认为自己并没有犯罪，全国各地都有使用这种方法生产豆芽的作坊，自己不应该承担法律责任。2011 年 8 月 11 日，在皇姑区人民法院已有三起案件一审宣判，六名被告人犯生产、销售有毒、有害食品罪分别获刑 6 个月至 2 年，并处 1 万元到 2 万元不等罚金。这是第一批受到刑事处罚的不法商贩。12 月 2 日，沈阳市和平区法院对另一起毒豆芽案件宣判，五名被告人构成生产、销售有毒、有害食品罪，分获有期徒刑 6 个月至 4 年，并处罚金 2 万元到 30 万元不等。这是第二批受到刑事处罚的不法商贩。2012

23、 年 2 月 29 日，上述第二起案件二审终审，维持原判，驳回上诉。二、本案中的若干概念限定通过梳理毒豆芽事件中的一些概念，可以限定本文的讨论范围，同时也是本文的研究基础。（一）何为毒豆芽豆芽是初级农产品的加工品，其学术名称为芽苗菜，也称豆芽菜，是各种豆类、谷类、树类的种子培育出可以食用的“芽菜”，市场上比较多见的是用黄豆、绿豆培育出的豆芽。全文为了统一，使用“豆芽”这个名称。毒豆芽也有许多称呼，例如不合格豆芽、不健康豆芽、劣质豆芽、有害豆芽、有毒豆芽等，每种名称之间虽然有概念上的交集，但还是存有差异性。在沈阳毒豆芽事件中，其制作过程使用了非食品添加剂，这种豆芽对人身体有害，但不至于致死，使用

24、“有害豆芽”最为贴切。由于无论是消费者还是监管部门都称此豆芽为毒豆芽，所以文章中使用“毒豆芽”替代“有害豆芽”。（二）豆芽是否为食品对于食品的定义，世界范围内，不同的国家有不同的界定。我国现行采用的5参见李铮、于力：沈阳追缴“黑豆芽”目击记，载辽宁人大2011 年第 6 期。3食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例食品定义，是依据食品安全法第 99 条的规定：“食品，指各种供人食用或者引用的成品和原料以及按照传统即使食品又是药品的物品，但不包括以治疗为目的物品。”同时， 食品安全法也规定，初级农产品应依据农产品质量安全法的规定调整。这就意味着，食品安全法中食品的概念不包含可食用初级农产品。

25、虽然食品安全法的本意是突出初级农产品在食品中的重要地位，使用独立的法律(农产品质量安全法)来调整它，但却忽视了食品安全法在食品相关法律的核心地位，反而效果不尽如人意。无论现行的实际操作，还是长远利益，都应对“食品”进行扩大解释，由此将初级农产品归于食品中。只有扩大食品概念的范畴，才能更好地控制食品安全，从源头预防食品安全事故发生。完整的食品概念，有利于农产品质量的保障，有利于食品安全监管制度的完善，有利于避免在国际贸易中的不利地位。鉴于此，本文使用食品的概念为包含可食用初级农产品的概念。（三）食品安全是否等同于食品卫生食品安全是由食品、安全两个词组成，安全是中心词，食品用来限定范围。食品安全的

26、定义有广义和狭义两种。广义上的食品安全包括所有不会使食物有害于消费者健康的急性或慢性危害，是指食品中的有毒、有害物质对人类健康、动植物卫生及其国家经济安全不会构成的危害或威胁。6在实践中，一般是指：杀虫剂、农药的残留；滥用食品添加剂；假冒伪劣食品；微生物、化学成分的危害。狭义上的食品安全是指食品在卫生、质量方面符合某一系列指标要求的特性，在食品的生产、加工、包装、运输、流通、消费等过程中确保食品的消费不会对人体构成危害。7食品安全法颁布之前，食品安全与食品卫生经常混合使用，没有明确的区分。我国现在采用的是食品安全的概念，食品安全法第 99 条规定：“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养

27、要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。”食品安全采用了广义的概念，而食品卫生从已经废止的食品卫生法中得出结论，使用的是狭义的概念。显然前者的范畴更广、深度更深：食品安全是食品卫生的上位概念，前者包括后者；食品安全包括不造成慢性和急性两种危害，食品卫生仅指不造成急性危害；食品安全涵盖养殖、种植及67参见魏益民、刘为军、潘家荣著：中国食品安全控制研究，科学出版社 2008 年版，第 18 页。参见同上注，第 19 页。4食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例相关食品安全的所有环节，食品卫生不包括这两个环节。食品安全的概念更符合我国市场经济需要，更符合国际潮流。（四）食品安全监管的

28、主体和职责有哪些在沈阳毒豆芽事件中，凸显出来的是政府监管执法主体缺位的问题。2011年 4 月 20 日，沈阳市打假办会同政府多个部门一起商讨对毒豆芽事件的解决办法，目的是明确责任、快速解决这个问题。但会议的结果却恰恰相反，与会的各部门均认为自己不是执法主体，此事与自己的职责无关。与司法相比较，行政执法具有主动性，行政机关应该在问题出现时甚至出现前就应该有所作为，但是，这几个执法部门不仅没有主动做出行政监管行为，反而由于职责不清，出现了典型的行政不作为。对于食品安全事件，应该由什么部门来监管？毒豆芽是否有害身体健康，在2011 年初期就已经在沈阳消费者中议论了，几个月之后，由群众举报，公安部门

29、涉入调查。那么，对于这类事件，应该由谁监管比较得当？哪些机构可以成为监管者？依据哪些法律进行监管？监管到何种程度？监管的合理方式是什么？这些问题都是值得思考的问题。简单梳理我国法律关于食品安全监管主体及职责。在食品安全法中规定的监管主体有：食品安全委员会、国务院卫生行政管理部门、国务院质量监督管理部门、国家食品药品监督局、国务院工商行政管理部门；县级以上地方人民政府，以及县级以上卫生行政、质量监督、农业行政、食品药品监督管理、工商行政管理部门。在农产品质量安全法中规定的监管主体有：国务院农业行政主管部门、县级以上地方人民政府、县级以上农业行政主管部门。在治安管理处罚条例中规定的监管主体有：国务

30、院及地方各级公安部门。通过上面三部法律的规定，可以得出结论，卫生部门、质监部门、农业部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门、公安部门等是我国最主要的食品安全监管主体。这些执法主体在食品安全监管方面的职责如下：卫生部门：承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，组织制定食品安全标准，负责食品及相关产品的安全风险评估、预警工作，制定食品安全检验机构资质认定的条件和检验规范，统一发布重大食品安全信息。质监部门：拟订国内食品、食品相关产品生产加工环节质量安全监督管理的工作制度；5食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例承担生产加工环节的食品、食品相关产品质量安全监管、风险监测及市场

31、准入工作；按规定权限组织调查处理相关质量安全事故；承担化妆品生产许可和强制检验工作。农业部门：起草农产品质量安全监管方面的法律、法规、规章，提出相关政策建议；组织开展农产品质量安全风险评估；组织农产品质量安全监测和监督抽查，负责农产品质量安全状况预警分析和信息发布；指导建立农产品质量安全追溯体系；组织农产品质量安全执法。工商行政管理部门：承担监督管理流通领域商品质量和流通环节食品安全的责任，组织开展有关服务领域消费维权工作，按分工查处假冒伪劣等违法行为，指导消费者咨询、申诉、举报受理、处理和网络体系建设等工作，保护经营者、消费者合法权益。食品药品监督部门：制定药品、医疗器械、化妆品和消费环节食

32、品安全监督管理的政策、规划并监督实施，参与起草相关法律法规和部门规章草案；负责消费环节食品卫生许可和食品安全监督管理；组织查处消费环节食品安全和药品、医疗器械、化妆品等的研制、生产、流通、使用方面的违法行为；指导地方食品药品有关方面的监督管理、应急、稽查和信息化建设工作。公安部门：依法打击涉嫌食品安全犯罪的生产经营者。88以上资料来自于各部门官方网站：卫生部 国家质量监督检验检疫总局 农业部 工商行政管理总局 食品药品监督管理总局 公安部 6食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例第二章 毒豆芽事件中的监管问题分析沈阳毒豆芽事件已经过去一年，市场上暂时没有了毒豆芽，但如果不能从根源解决食品安

33、全监管问题，势必仍会出现类似的问题。从事件发展的整个过程来看，之所以出现这样的食品安全事故，与食品安全监管出现漏洞有直接关系。在本案中，折射出哪些行政执法上的监管漏洞，这些漏洞的形成原因又都是如何，本章将对此做以分析。一、食品安全监管所依据的法律不完善本节中所指的法律不完善主要包括两个方面：一是法律之间缺乏统一协调性；二是法律、标准滞后。（一）法律之间缺乏统一协调性到目前为止，我国颁布了大量有关食品监管的法律、法规和规章，但相关条款却分散在范围很广的各个法律之中，缺乏一个完整统一的、具有说服力的、综合性基础性相结合的法律体系。我国关于食品安全的法律体系主要包括：食品安全法、产品质量法、农产品质

34、量安全法、动物检疫法、标准化法等基础法律；食品安全法实施条例、生猪屠宰管理条例、食品添加剂卫生管理办法、 农业转基因生物安全管理条例、 工业产品生产许可证管理条例等行政法规；食品卫生行政处罚办法等部门规章；司法机关作出的食品安全相关司法解释；数量巨大的地方食品法规。这些法律虽然数目众多，也几乎涵盖了整个食品链的所有环节，如食品的生产、加工、包装、销售、贮存等，但由于制定部门的级别不同、制定时间不同，因而不能从整体的角度制定统一的法律，导致了我国食品安全法律体系缺乏统一协调性，冲突现象严重。食品安全法是我国 2009 年颁布的，在食品安全类法律中处于核心地位，但其内容比较宽泛、概括。2006 年

35、实施的农产品质量安全法，调整范围过窄，调整对象只包括初级农产品，导致对处于初级农产品和初级农产品加工品之间地带的食品无监管依据。2000 年修订的产品质量法规范了食品（制作后用于销售）的生产和销售活动，但只关注食品的生产和流通环节。我国分段监管、分段立法的模式，必然会造成立法上的重叠、盲区，执法中的监管部门一起管或者都不管，推诿现象频频发生。在沈阳毒豆芽事件中，之所7 食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例以监管部门相互推诿，与各监管主体所依据的法律之间缺乏统一协调性有直接关系。按照食品安全法的规定，应该由质监部门监管；按照农产品质量安全法的规定，应该由农业部门监管；按照消费者权益保护法的

36、规定，应该由工商行政部门监管。但实际操作中，对于豆芽是否属于初级农产品发生争议，导致质监和工商监管部门认为应该由农委负责，而农委认为豆芽属于初级农产品的加工品，自己没有监管权限。（二）法律、标准滞后我国食品安全相关法律尽管数量庞大，但除了食品安全法、 农产品质量安全法，其他规范性法律文件制定得比较早，对食品安全的调整范围、监管部门的职责、责任人的追究方式、责任人的处罚力度等问题都随着经济社会的快速发展而滞后。例如， 中华人民共和国标准化法是与食品安全相关的重要法律，颁布于 1988 年，虽然该法在我国市场经济建设的初期产生了积极的作用，但是随着市场经济体制的深入发展，该法早已不适应当前社会的需

37、要，如果继续使用，必将对经济造成阻碍。除此以外，我国还有相当数量的食品安全法律有待于及早修改或重新制定。我国的食品质量标准也明显滞后，这主要体现在两个方面：一是制定时间早，二是低于国际标准。我国的食品质量标准大部分制定于 2000 年以前，其中 1995年以前发布的，至今尚未复审、修订的加工食品国家标准占现行标准的 52%、行业标准占现行标准的 57%。9由于我国食品工业的发展，使用的化学制剂种类也愈加丰富，过早的食品质量标准不能涵盖新型的化学制剂，使那些使用新型化学制剂的有毒有害食品可以顺畅地流入市场。我国农产品出口贸易频频受阻，也是因为我国食品质量标准低于国际标准，在国内检测合格的农产品，

38、在发达国家的标准中就成了不合格产品，导致我国对外贸易的经济损失。二、食品安全监管主体权责不清沈阳毒豆芽事件曝光后，沈阳市的各监管部门分别澄清此事不在自己的监管权限范围内，而且每个部门都有合法的依据，相互推诿，避免承担法律责任。从几个监管部门的主张依据上来看，确实合法，但并不合理，这说明我国的监管体系不完善，还存在一定的漏洞。9参见吴澎、赵丽芹著：食品法律与标准，化学工业出版社 2010 年版，第 77 页。8食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例（一）监管存在交叉和盲区在食品安全法出台之前，我国实行的是典型的分段监管制度，从初级农产品到消费者手中，要经过许多监管环节，对应的也需要许多监管部

39、门参与。2003年，联合国粮食及农业组织（fao）和世界卫生组织（who）在保障食品质量与安全强化国家食品控制体系指南中提出了“从农田到餐桌”的概念，强调“一体化”控制的优势。食品安全法在一定程度上体现了“一体化”的理念，其第 4 条规定：“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责。”但第 4 条同时也规定： 国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”，加上农产品质量安全法中对农业监管部门的职责规定，本质上，我国仍然是一个分段监管的模式。监管主体权职不

40、清的表现之一是监管交叉。食品安全监管问题是一个横跨整个食品生产、销售多个环节的问题，并且在该链条的每个环节中还存在着有多个监管主体同时监管的问题，这样就容易造成各个环节之间的交叉监管。除了上述国务院的几个监管部门，地方政府介入的部门和机构数量则更多。由于各个职能部门分工不清、职责重叠，导致监管交叉的现象层出不穷。行政执法过程中，各个部门都有权力进行监管，监管的边界和责任又不是很清楚，结果就是交叉执法，整体监管的成效反而被削弱。权力和责任不明确必然出现监管交叉的恶果。在对食品抽查方面，各个监管主体都是态度积极。例如，质监部门既对月饼加工厂制作的月饼进行抽检，也对地方大型酒店、餐馆制作的月饼进行抽

41、检，同时还对商场、超市、小摊贩销售的月饼进行抽检。同样，卫生部门也对流通销售领域及餐饮服务企业的月饼进行抽检。在广东曾经发生 10 家执法部门对生产月饼的企业进行重复检查，被羊城晚报以检查单位前赴后继吃月饼为题进行报道，类似的情况在许多地方也10等结论必将不一致。消费者面对这样的食品安全信息时，感到困惑也是必然。监管主体权职不清的表现之二是监管盲区。沈阳毒豆芽事件暴露了分段监管10参见杨辉：完善食品监管执法体系的几点思考，载中国卫生法制2007 年第 1 期。9都存在。 由于各部门抽样的来源不尽相同，样本大小不同，最后得出的合格率“食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例制度的弊端。农业部门

42、、质监部门和工商行政部门分别负责食品安全监管的生产和流通环节，对生产和流通环节之间的衔接就没那么紧密，于是对以小作坊自产自营的方式生产的毒豆芽就出现了监管漏洞和盲区。前者认为生产经营毒豆芽已经处于流通环节，而后二者则认为毒豆芽的生产仍然是初级农产品的生产。过多的监管机构，导致监管权力和责任不明确，进而导致食品监管的盲区。各部门互相扯皮、推诿，使监管盲区现象成为我国食品安全事件频发的一个重要原因。（二）监管主体利益冲突监管部门在对食品安全监管的过程中，出现有利益所得时“人人都管”，反之“人人都不管”的现象。正是由于部门利益的存在，使得许多部门热衷于扩展监管职权，淡化自己的职责；有的执法部门急于借

43、立法之机巩固原有权力，又在新的法律支持下，争夺社会中更多的利益，从而导致监管交叉和重叠的现象。我国现行的食品安全监管体制没有一个独立的专门负责食品安全的部门，而是把对食品安全的监管职责分配到诸多的部门。除了卫生部的协调职责外，同级其他各监管部门的权力都是处于同一位阶，在执法过程中哪怕不是追求社会利益，也会出现职权的交叉或盲区的情况。探究这种现象的原因，笔者认为这与政府对监管部门的鼓励方式有着密切关系。为了鼓励监管部门把自己的本职工作做好，许多地方政府都采取利益刺激的方式，即收缴的费用多少与自身部门的利益息息相关，收的越多、罚的越多，政府给监管部门的“回扣”也就越多，甚至有些地方政府把收费罚款作

44、为了本地财政收入的重要途径。监管部门的这种错误观念，导致利益成为监管部门工作的唯一动力，将收费罚款作为执法本身，进而本该前置的行政监管行为却成为后置的行政罚款。由于我国的食品安全监管模式的原因，造成职责不清、政出多门、相互矛盾、管理重叠和管理缺位现象。11这种情况往往会导致重复的行政管理活动、出现盲区的行政管理活动，以及部门之间的利益冲突。三、食品安全信息不对称的表现11参见为何 9 个执法部门管不住食品安全，载大江网 年 08 月 26 日。10食品安全监管的法律研究以沈阳毒豆芽事件为例信息不对称理论是由三位美国经济学家12在 1970 年提出的，指的是在市场经济活动中，每个成员对相关信息的

45、掌握程度不同；了解信息较多的成员，通常处于有利的地位，反之则处于相对不利的地位。这个理论的意思是：在买卖交易的过程中，买方和卖方所掌握的相关信息量是不同的，卖方通常会在了解更多相关信息的前提下获得更多的利益。这种现象是市场经济中的弊病，在市场经济自我调节失灵的时候，政府应该加强宏观调控，以解决信息不对称问题。在沈阳毒豆芽事件中，所有的犯罪嫌疑人都自认为自己没有罪，他们只是做着同其他经营者一样的生意，也没有监管部门阻止或者告知这种做法是违法行为。嫌疑人还一再强调，如果知道使用那些非食品添加剂是犯罪行为，自己绝不会那样做。假设嫌疑人不是在为自己的犯罪行为开脱，那么凸显出的一个问题就是监管者与生产经营者之间的信息不对称。同时，消费者在选购豆芽的时候，由于受到经营者的诱导，误以为毒豆芽就是优质豆芽，这也是生产经营者与消费者之间信息不对称的表现。随着食品安全事件的频繁发生，我国的消费者对食品安全也愈加重视，同时对食品安全信息的需求也更加强烈。在保障食品安全的相关活动中，监管主体、生产经营者、消费者是三个基础主体，食品安全信息的有用性主要是针对这三者而言，但实践中，三个主体之间往往出现信息不对称状况。另外