民办教育制度环境改革缓慢的原因分析

1、民办教育制度环境改革缓慢的原因分析 一、引言 随着选择性教育消费需求的增长， 中国民办教育的到了大力 发展，国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010-2020 ) 明确提出民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改 革的重要力量。 也提出依法落实民办与公办学校、 教师学生平等 的法律地位， 保障民办学校办学自主权； 清理并纠正民办学校的 各类歧视政策等。截止 2011 年，中国各级各类民办学校在校生 3000 多万人，其中民办高等在校生人数占高等教育在校生的近 20%，达到 480 万 。目前全国民办学校数量在 15 万左右，而且 仍在以每年 10%的速度增长 。但民办教育在数量上快速

2、发展的 同时， 也面临着新的挑战， 民办教育事业从整体呈现出整体走弱 的趋势，受体制的制约，资金投入不足，办学筹资渠道狭窄，办 学质量不高， 民办学校教师在身份和社会保障等方面与公办学校 教师存在较大差距，导致师资水平不高，师资队伍不稳定，民办 学校毕业生仍受偏见性评价等。 民办教育发展和民办教育制度问题一直是学术界关注的焦 点，但因各自所以依据理论和研究方法的不同， 使得民办教育发 展问题、 民办教育及民办教育制度发展方向、 发展困境等仍在备 受各相关研究者的关注和争论。 本文则试图以新制度经济学、 公 共经济学理论为基础， 以分析利益集团博弈为视角， 在国家大力 支持发展民办教育和民办教育

3、制度的诸多不完善带来的不协调 的背景下，进一步回答：民办教育制度改善的困境在哪里？ 二、新制度经济学理论下的利益集团的博弈 现行的中国教育制度形成了两个利益不同的大集团。从 20 世纪 60 年代经济学家奥尔森在其集体行动的逻辑中的系统 阐述，到 20世纪 80 年代新制度学派的崛起， 利益集团成了制度 变迁研究中一个不可或缺的基本单元。道格拉斯 . 诺思、戴维斯 等在研究利益集团之间的博弈对经济制度变迁的影响中得出结 论：制度变迁的方向与社会中利益集团之间的博弈过程和结果密 切相关。制度学派还认为，在一个社会中，各利益相关者所形成 的集团势力是不平衡的，通常一个社会的制度决策或公共选择， 就

4、是通过许多强大的特殊利益集团的相互博弈而得出的。 从静止 角度看， 制度演进的方向决定于处于强势地位的利益集团， 只有 他们才有力量和能力对政府造成压力和影响， 他们主要是通过强 制或赎买交易等方式获得国家政权的支持， 甚至极端地迫使现任 政府统治者下台， 重新扶持自己的代言人执政， 这也就是新制度 经济学派认为的“压力集团”。 而压力集团的形成往往是社会中 利益集团力量失去平衡的结果， “集团压力的结果是政府政策方 向的一种并且是仅有的一种决定因素，压力始终是一种集团现 象，表明了集团之间的推与挡，集团压力的平衡就是社会的现 状” 。 奥尔森教授还对集体利益做了区分，一种是相容性的 ( in

5、clusive )，即利益主体在追求某种利益时是相互包容的； 另一种是排他性的( exclusive )，即相关利益主体在追求某一 利益时是相互排斥的。排他性利益多少类似于我们通常所说的 “既存利益”， 这时集团碰到的是“分蛋糕的”问题， 固然希望 分利者越少越好， 利益集团越小约好， 故这类集团总是排斥他人 的进入。就如同因中国教育制度而形成靠政府财政办学的公办学 校利益群体和非财政办学的民办学校利益群体。 国家在教育教学 过程中形成了相对稳定和有限的资源， 例如学生招生资源、 教师 享受资格认定、职称评审、评先评优的有限名额，教职工拥有社 会保障、公积等福利待遇总额相对有限，申请设立科研基

6、金，学 生获得奖学金及国家补贴、 救助金额有限等。 公办学校利益群体 作为因中国特有教育制度效应而形成的既得利益集团， 对民办学 机构进入教育市场， 民办学校获得学生资源、 国家一定程度的资 金、制度等公共性待遇上市排斥的， 固然不希望更多的教育机构 和教育产业进入到这种经济利益的分配格局中， 因为进入的人越 多，就意味着原有人群能分到的“蛋糕”分量越少， 所以在希望 支持民办教育发展上也是排斥的。 而由民办教育带动起来的办学 机构、民办学生、民办教师构成一个利益集团，为了追求自身包 括物质、 名誉在内的利益， 为了能够享受到以前享受不到的资格 待遇，经济利益， 固然希望通过加快民办教育制度环

7、境建设和改 革以取消民办教育利益相关者所承受的不公平待遇， 并能够获得 和公办教育利益相关者同等发展空间和地位， 所以希望加快推进 鼓励支持民办教育发展制度的完善和健全上是相容的。于是就产 生了两个主要的具有代表性的利益集团：以公办学校为代表的公 办教育利益集团和以民办学校为代表的民办教育利益集团。两个 集团的博弈过程和力量对比就成为决定民办教育制度环境建设 的进程的关键因素。而两个集团在相互推和挡的过程中， 他们的 力量对比就决定了博弈的结果。 三、民办教育利益集团和公办教育利益集团的博弈 （一）民办教育利益代表这还没形成真正的集体行动的团体 民办教育利益代表者并没形成真正的能够集体行动的团

8、体， 进行集体行动的能力低于公办学校利益团体。奥尔森在集体行 动的逻辑中所述：“除非一个集团中人数很少，除非在集团成 员统一分担实现集团目标所需的成本的情况下，给予他们不同于 共同或集团利益的激励，或者除非强迫他们这么做，有理性的、 寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同集团的利益， 即使是采取行动实现共同的利益或目标后都能获益，他们仍然不 会自愿地采取行动以实现共同集团的利益。”另外，即使是有强 制性或激励性因素的存在， 由于集团规模和人数的扩大， 执行某 种激励机制和集团行动的组织成本也会扩大，“群体或集团的人 数量愈多，越要组织协调，则交易费用就越大，居住的集中程度 越高，就越有利

9、于降低组织成本，而且集团利益关联度越强，组 织成本就越低” （二）中国中国的历史性制度因素使民办教育团体成为相对 弱势群体 从办学规模上讲， 公办学校一直处于被政府资助、 靠国家财 政性教育经费办学， 而民办学校只能通过民间资助、 学校创办者 出资、借贷等狭窄的渠道获得资金， 在办学资金上处于弱势地位。 如表 1 可看出：公办民办教学经费悬殊，民办教育资金支持弱。 如表 2 所示： 公办和民办高校数量比较上看， 民办高校数量少于 公办学校， 没有一个民办高校中可以设有研究生培养机构的。 另 外截止到 2011 年民办教职工群体为： 34780 人，而公办普通高 校教职工人数为： 2204819 人。民办教职工群体是公办普通高校 教职工人数的 1.57%。从这些资料可看出，不论是学校数量上， 资金规模上还是教职工群体上比较， 民办教育利益群体都处于弱 势地位， 所以自然在两个群体博弈过程中， 力量强大者更容易获 得支配权。 表 1 民办学校办学经费，资料来源： 2012 年中国教育统 计年鉴 表 2 民办和公办办学机构数量，资料来源： 2012 年中国 教育