执行难的原因及对策讲解

1、执行难的原因及对策内容摘要执行工作是人民法院工作的重要组成部分，是实现人民法院审判职能作 用的重要环节，也是当事人合法权益得以保护的最终体现。执行效果如何，直 接关系到人民法院能否全面履行宪法赋予的审判职责和当事人权利的真正实 现，关系到能否维护国法律的尊严和法制的统一。然而人民法院的判决书、裁 定书、调解书及其他法律文书发生法律效力，在进入执行程序，采取执行措施 后，有相当一部分因部当事人部分或全部不能履行而难以执行，即 执行难 的 问题十分突出，人们把这种执行不能的裁判文书称为“法律白条”。它不仅严 重的困扰着人民法院的执法活动，而且严重地损害了法律的尊严和人民法院的 威信；更为严重的是，

2、“执行难”的问题长期得不到解决，必然影响市经济的 培育和社秩序的稳定。因此，认真分析、探索和解决“执行难”的现状，全面 正确地履行宪法和法律赋予人民法院的职责，强化执行体制和方式改革，改善 执行工作，是实现公平和正义的前提和保障。执行难的法院外部原因是 1、地方和部门保护主义。 2、被执行人故意 规避， 3、立法滞后造成的， 4、其他各种原因。造成执行难的法院内部原因是 1、法院审理不兼顾执行。 2、法官独立 性不够。 3、执管理效率低下和执行程序缺乏监督。 4、法院执行力量不足。 5、 执行人员业务素质低和工作责任心不强。 6、部分执法人员办“人情案”和“关 系案”造成执行难。解决执行难的对

3、策分析： 1、实行执行方式的改革。 2、加强和完善法院 自身工作， 3、制定独立的强制执行法。 4、执行机构的设置要充分保证执行工 作的开展。我国市场经济难逃初级阶段必然存在的地域经济的制约，地方保护主义和部门 保护主义与人治恶习的合流无时不在地羁绊着市场经济的健康发展，尤其成为 当事人难以实现债权的一只黑手，执行成司法工作的第一道难题。 “执行难” 成了上个世纪留下来的一个遗憾，也是跨入新世纪必须解决而尚未解决的一道 跨世纪的难题。在本文里，将认真剖析“执行难”形成的原因，并积极筹划、设计解决“执行难”问题的方案，有效地为执行工作的正常运行创造良好社会空间。一、造成“执行难”的法院外部原因（

4、一）地方和部门保护主义作祟。这是阻碍人民法院执行工作顺利开展的 最主要的原因。 2在强制执行工作中，地方保护主义、部门保护主义的干扰渗透在各个方 面，它的存在、原因十分复杂，可以说是众因素复合作用的生成物。 3 几千年 的封文化、闭关自守、小农意识、乡土观念的影响根深蒂 ; 改革开放、社会进步 促进了经济的发展。但是，各地区、各行业的发展很不平衡，区域性的差异束 缚着人们的思维形式。司法隶属行政导致长官意识，以言代法屡见不鲜。而在现行的管理体制下，直接关系法院发展和前途的人、财、物等权力基本上掌握 在地方手里，导致法院难以真正地独立于地方行使审判权和执行权，产生了司 法地方化的倾向，这正是 1

5、999年中央 11 号文件所指出的地方保护主义和部门 保护主义的具体表现形式之一。因此，地方保护主义、部门保护主义对司法上 的平等性、公正性、统一性形成了严重的威胁。在强制执行实务中，出现了本 地区案件不愿执行，外地区案件不去执行的现象。比如说有的地方和部门对于 局部利益的考虑，对一企业实行所谓“挂牌保护”，外地法院不得执行；甚至 规定本银行对外地法院冻结的款项不得协助划拨；有的地方以文件形式或口头 规定，执行某些企业必须报请某级领导批准。这些表现都给人民法院的执行工 作设置了重重障碍。由此造成的法院独立性不够。自上个世纪八十年代以来， 我国实行“分灶吃饭”财政体制，各级法院的经费必须由同级政

6、府确定，法院 的财政与地方财政融为一体。因此，地方法院更多地倾向于从发展地方经济的 角度去执行法律和行使司法权，而不着眼于国家法制的统一性和严肃性。除此 以外，在人事制度等方面，法院的司法行政职务和人员均由地方各级权利机关 选举、委任、罢免或任免。在实践中，地方党委、政府的组织人事部门“实际 享有”对相应各级法院主要领导干部的推荐权和指派权，正是这种权力机构上 的隶属和依附关系，使得地方法院无力抗衡地方行政的干预。中央的11 号关于解决执行难的文件虽然专门对执行工作作出指导，党委、人大也加强对法院执 行工作的领导、监督和协调、解决法院执行工作的实际问题，为法院的执行工 作撑腰，打破地方保护主义

7、和部门保护主义。但是，从目前的情况来看，因为 地方保护主义一般作用于被执行人在本地区申请执行人在外地的执行案件，由 于诉讼当事人分属不同地方的诉讼案件，民事判决的执行结果在一定的程度上 与地方利益相联系，因此，地方保护主义主要来源于各地方政府；各地的地方 性立法囿于地方利益而忽视法制性原则；在地方性法规及地方规章之外，滥发 规范性文件，滥用行政手段；对国家法律执行不力，下位法违背或架空上位 求；引进外资立法方面具有盲目性，缺乏计划性、透明性、连续性在司法方 面，表现为片面保护本地当事人，违背或滥用诉讼程序，各地法院适用地方性 法规及规范性文件的情况增多，案件执行方面，地方保护主义严重，而部门保

8、 护主义是指申请执行人和被申请执行人都在本地，不存在地方利益不同的问 题，但是双方分属不同部门，判决的执行牵涉部门的利益而执行双方所属的部 门都为其自身尽力保护各自的利益不受影响。因此，相形之下地方保护主义和 部门保护主义的存在严重影响了执行工作的进程。 1998 年最高人民法院关于 执行工作若干问题的规定（试行）出台后，执行工作的可操性加强，但仍有 不足之处，因此，对于地主保护主义和部门保护主义这种维护手段我们应采取 有力的措施给予进行制止：（ 1）我们只有加强执行法律的立法工作，才能让全 社会对执行工作有新的认识。（ 2）健全和完善地方性的及社会管理的各项法律 法规，规范社会管理和地方性的

9、法律法规。（ 3）加强对于地方执行工作的法律 法规宣传。（ 4）应交叉执行若有本地区的被执行人有履行能力而未能执行或是 有地方保护主义的且立案之后超过六个月未能执结的案件，可以办理委托外地 法院协助开展执行工作，由此来创造良好的执行条件，更加地便于执行工作。（二）部分被执行人规避法院的执行也是造成“执行难”的一个原因。这种原因实际上是反映了市场主体信用观念和信用制度和相对缺失，很突 出的表现就在于“赖帐逃债”不良的文化上。比如说，“骗一把，是一把”、 “要钱没有，要命一条”、“欠债的是爷爷，讨债的是孙子”等民俗谚语，就 是这种民间文化和社会道德的真实写照。对这种不良的文化和道德观念，社会 批判

10、的声音过于微弱，没有对其形成强大的舆论压力，使得尝到了甜头的人越 发肆无忌惮。同时，我国市场经济的信用制度还不够健全，对经济交往中的种 种欺诈行为制裁不力，对欠债不还者缺乏严厉的处罚措施，无形中纵容甚至助 长了这种失衡观念和行为的滋长和蔓延。譬如说，对欠债不还的企业的法定代 表人，没有得力的责任追究制度，该升迁的照样升迁；企业欠债破产关闭后， 对企业主没有实行相应的“行业禁入”和“信用死亡”规则，使得它们有机会 换个地方另辟财路。这种观念上的落后和制度上的不健全，是“执行难”得以 滋长的肥沃的社会土壤。要解决这个问题，有赖于社会道德风尚的不断纯化和 市场经济体制的不断完善。在当前的执行实践中，

11、那些被执行人为规避法院执行，逃避法律文书确定 的义务，主要表现在想法设法转移财产，或公款私存、公车私挂，或多开户 头、隐匿存款，或搞一些假的财产证明等，制造无履行能力的假象，欺骗法 院，最终达到规避执行的目的。但是，在对待被执行人是否有意规避的问题上，我们应该认真加以识别， 也就是要注意执行中的经济原则。在执行过程中，不排除有些情况下，确实是 执行过程无论程序和方法都是合法的，甚至是无可挑剔的，但是社会效果极 差。例如执行一案件引发了许多不安定因素，大批职工下岗，走向街头，游行 示威，堵交通，甚至冲击政府、党委和法院。又如一个原本有希望继续发展的 企业，因执行措施不当就陷入困境，增加了社会负担

12、，结果原有的矛盾还未解 决，又产生了新的更大的矛盾。因此，执行中不仅要依法办事，同时又必须兼 顾社会效果，使法律效果与社会效果统一起来，并在执行工作中体现最大的社 会效果，这是对执行工作提出的一个更高的要求。（三）立法滞后方面的原因执行立法滞后，有关方面的法律、法规不健全，也是造成执行难、难执行 的主要原因。执行工作的整个过程必须依法进行，而现实的执行法律、法规却 非常匮乏，而且分散、零乱的规定在各类审判程序的法规中，甚至有的相互抵 触或冲突。在被执行人触犯了某些法律条款，需要对其采取拘留措施时，现行 法规要求不能异地拘留。在某些人明显触犯刑律时，据以执行的法律、法规也 不够细致完善。另外，各

13、相邻间的法律法规也应该相互协调，相互补充，而现 实的立法也不尽人意。如果中华人民共和国银行法对企业开户进行严格控 制，就不会出现企业在银行有多个账户的情况。再就是，微机联网信息处理在 利益的驱动下，银行与企业间相互串通，执行人员前来查询存款，银行将存款 额转移或以“为储户保密”，或以“储户与账号不符”等为由拒查。这些现 象，使执行工作受阻。二、造成“执行难”的法院内部原因（一）法院审理不兼顾执行而造成的“执行难”。在司法实践中，审判与执行严重脱节，将造成执行困难。比如在立案和审 判阶段采取保全措施不力，需要先予执行的而采取查封、扣押、冻结措施的， 没有及时采取，结果坐失执行良机。 4（二）法官

14、的独立性不够 在中国司法独立原则受到很大限制，这是造成“执行难”的原因的一个重 要的方面。表现在：（ 1）在法院中，执行庭法官始终是以法院工作人员而不是 以法官个人身份出现在执行程序中，他们对外代表法院履行职权，但却要受院 方的控制，院方又常常受到行政机关的影响。（ 2）法院内部运作机制存在的问 题，直接导致了执行法官的不独立。由于案件层层审批，大量案件的执行由庭 长、院长或审判委员会决定，案件执行的好坏不能与执行法官个人的责任联 系，即使不能执行，也往往找不到负责任者。目前，随着人们对“执行难”的 不满的呼声越来越高，法院执行工作的效率和成果越来越成为影响法院形象的 障碍，而法院系统内现行的

15、管理方式又加剧了法官责任心不强和执行工作的低 效率，产生了整个社会对审判机关的“信任危机”。（三）执行管理效率低下和执行程序缺乏监督造成的“执行难” 现行执行模式同审判模式一样，实行由承办个人负责到底的制度，个人执 行不仅力量分散、效率低，影响到案件的执行质量，而且在大案、要案及群体 性案件越来越多的形势下，个人对案件的处理显得势单力薄。同时，相对于审 判程序而言，执行程序立法中有关当事人救济手段的内容较少。执行案件处理 均由个人决定，任意性很大，案件执行的正确与否完全取决于执行人员的水平 和素质，执行程序缺乏有效监督。这两个方面处理不好也会造成案件的“执行 难”。（四）有些法院的执行力量不足

16、。 在实际工作中，有一些法院在思想认识上对执行工作仍然重视不够，在人 财物方面对执行工作仍然倾斜不足。（五）执行人员的业务素质不高和工作责任心不强造成的“执行难”。 在长期被一些地方法院的领导忽视和曲解中，相当一部分与水准相差甚远 的人员以“帮助债权人要钱”的心态走进了执行队伍，这部分人搞执行工作搞 过审判工作，对法律法规和有关司法解释学习不够、理解不透；有些执行人员 工作严重不负责任，对当事人提供的信息和线索置若罔闻，工作拖拉，耽误了 执行的最佳时机；有些执行人员不深入调查研究，不积极探索新的执行方式和 方法，使得一些动动脑筋稍加变通即可执行的案件，被人为地当作“骨头案 件”搁置起来，导致当

17、事人的不满；还有些执行人员对当事人态度粗暴、蛮 横、生硬，使当事人怀疑其有不轨执行或越法行为。总之，这部分执行人员的 素质有待提高，工作作风有待改善。（六）执行人员办“人情案”和“关系案”造成的“执行难”。 法院的极个别执行人员违反执行法律，办“人情案”和“关系案”，甚至 接受吃请和贿赂。结果是，与申请执行人关系好的，就违法执行，肆意损害被 执行人或案外人的合法权益；与被执行人关系好，就寻找借口，拖着不予执 行，使申请执行人的权利得不到及时、有效实现。极个别执行人员的这些不廉 洁行为，损害了人民法院公证司法的形象，造成了非常恶劣的社会影响。另外，执行难的因素还有：由于前几年市场经济秩序不规范，

18、致使有的责 任分不清；少数企业法定代表人违法乱纪，造成国有资产流失；有的合资企业 申报注册时就不符合法定条件；受宏观经济调控影响，有的企业效益下滑，濒 临破产，缺乏偿还能力；有的企业法定代表人法律意识淡薄，法律观念不强。 前两年，企业之间相互搞担保，当法院依法追究其连带责任时，认为国有企业 是国家的，欠债也是国家的，自己不愿履行法律义务偿债务，等等。三、改革执行工作，解决“执行难”问题（一）实行执行方式的改革1. 实行排期执行制 过去的执行方式的一种弊端，就是执行权力在执行程序和期限上缺乏制 约，办理执行案件可快可慢也可拖，个人权力过大，执行管理失控，容易导致 执行不公。因此，执行必须实行排期

19、办案，并纳入全院的案件排期审理的管理 系统。对准备执行强制执行、报结执行、延期执行，都应由法院统一制定排期 制度，由立案庭负责执行排期的登记、汇总，并实施执行案件与审判案件流程 相配套的全方位动态监控，加强管理。2. 要高度重视“开庭执行”的方式 所谓“开庭执行”就是对执行通知阶段没有自觉履行义务的执行案件通过 传唤被执行人到庭，借鉴民事诉讼法程序，采用公开开庭的方式，在执行员的 主持下，围绕实现生效的法律文书确定的义务开展举证、质证，并当庭进行警 教育和调解，争取当庭执结或达成和解协议。对达不成协议的则根据庭上查明 的被执行人财产当场裁定查封扣押或庭后强制执行，对开庭查无财产的案件则 中止执

20、行。开庭执行可以一案一开庭，也可以同类案件一起开庭 , 申请人在庭上 负有提供被执行人的财产的责任 , 而被执行人负有如实提供财产和履行能力情况 的义务. 对在庭上辩称无能力履行的 ,但是后经调查发现被执行人隐瞒财产的要 依照法律规定作出罚款拘留等强制措施 . 开庭执行的好处在于有利于提高执行效 率; 有利于解决“暗箱”操作，便于内外的监督，实行执行公正。3. 实现公开督促执行制 对拒不履行债务者，制作限制高消费（购买高档轿车、高档住宅、家电设 备及高消费娱乐等）的公告或通知书，凡查明违反者，以故意妨碍执行予以严 厉处置。比如说建立安全交易信息查询系统，对执行中确认的已不具备必要的 财产或经费

21、，不能独立承担财产责任的经济主体，一律登记注册，输入本院信 息网络系统，由法院向社会提供查询服务。这样，可以使其中有偿债能力而逃 避履行债务者，迫于进网产生的信誉压力，及早履行债务而换取消掉登记4. 在异地执行中充分利用委托执行 委托执行有利的方面比较多。首先，委托执行有利于节约成本。在直接执 行的情况下，法院的执行人员（有时需要当事人的陪同）要到外地去执行，这 样势必造成大量地人力、物力、财力方面地浪费，而委托执行则有利于节约资 金等。其次，委托执行有利于直接暴露并有效约束来自法院系统内的干扰和影 响。在直接执行模式下，执行法院与当地法院是难以确立起基于法定程序而产 生的协助关系。当地法院在

22、表面可能超然置之度外，背后却可能设置障碍。而 委托执行模式的优点就是把种种处于隐性状态的地方保护主义统统暴露在外， 在这种情况下，地方保护主义必定有所收敛。再次，委托执行有利于排除来自 地方和部门保护主义的干扰和影响，发生危及人身安全情况，执行人员往往处 于孤立无援的境地，得不到及时有力的配合支持，案件执行最终只能无功而 返。而委托当地法院执行，便于主动向执行地党委、人大汇报工作安排和具体 方案，及时向政府和有关部门通报情况，督促相关部门依法办案，瓦解地方和 部门保护主义，保证案件执行顺利进行。最后，委托执行是当今世界民事执行 的发展趋势。从世界各国立法来看，法院原则上只能在自己的辖区内进行强

23、制 执行，这已是各国民事执行发展的必然趋势。随着市场经济的建立和逐步完善，网络化的商品流通经营格局的出现，必然造成跨地区民事纠纷的日益增加，异地执行的案件也会随之增多。我们应在 这过程中充分利用委托执行。（二）进一步加强和改善人民法院自身的工作，不断开创执行工作的新局 面51. 加强执行队伍的建设，提高执行人员的整体素质。结合国内外一些成功 的经验和失败的教训，除了应加强执行法官的职业道德教育和培训外，还应建 设一支既会运用司法裁判权，又会运用行政命令权；既要通晓程序法，又要了 解实体法；既要熟知债权，又要深知物权；既要会做司法工作，又要会做社会 工作政治坚定、业务精良、作风过硬、纪律严明、公

24、正清廉、训练有素的执行 队伍。2. 广开思路，深入探索，创造新的执行方式和方法。 我们要在工作中适应形势的发展，不断创新，改革以往“粗放式”执行中 诸如“执行风暴”、“假日行动”，采取诸如“债转股”、“转让无形资 产”“转让土地使用权”、新闻暴光”、“公告执行”、“限制高消费”、 “举报有奖”等一系列新的执行方式和方法，解决执行中的一些新问题。3. 妥善处理财产保全和先予执行方面的问题 在关于人民法院执行工作若干问题的规定中指出：人民法院在审理民 事、行政案件中作出的财产保全和先予执行裁定，由审理案件的审判庭负责执 行。但我个人认为，财产保全的执行由执行机构来负责，应当说是将来发展的 方向。有

25、的法院在试行财产保全的执行由执行机构来负责，认为这种作法效果 很好，一是便于协调保全执行和判决执行的关系，执行的时候便于了解案件前 期采取措施的情况；二是由专门负责执行的人员处理具体保全实务，在采取的 执行方法上，会比较扎实。据这样做的法院工作人员讲，其案件执行的结案率 比不这样做的时候提高了。由审判庭负责保全的，往往只下一纸裁定，没有相 应的手续跟上，经常达不到进行保全的效果，导致执行的时候对保全是否成 立，是否有效产生很大争议。4. 坚决反对地方和部门保护主义 我们要依靠各级领导干部自觉增强法律意识，树立依法办事的法制观念， 不断强化大局意识；纪检监察部门加大对地方和部门保护主义行为的查处

26、力 度，坚决处理有关责任人员；公安金融工商、土地、房管和经济管理等部门， 在法院执行工作中，要从全局利益和整个利益出发，积极支持，密切配合，不 得从本位主义、自身利益出发，给法院设置障碍，故意刁难。逐步对法院管理 体制进行改革，使法院在人、财、物的安排使用上与其职责相适应，从而促进 法院依法独立行使审判权和执行权。（三）制定独立的强制执行法 执行工作的立法滞后，有关强制执行的法律、法规不健全，也是造成执行 难的主要原因之一。行则无矩，使执行工作随意性很强；但如果法条不全，处 理某些问题时，也会无法可依。我们现有的强制执行法规主要表现形式有三 个：一是中华人民共和国民事诉讼法中对执行程序有专门规定，这是我国 民事、经济案件执行最主要的法律内容。二是中华人民共和国行政诉讼法 中的某些条款。三是宪法和单行法如中华人民共和刑法规定的有关的强制 执行的内容。另外是最高人民法院对强制执行的司法解释，以及 1998年 6月 11 日最高人民法院在民事诉讼法的基础上，吸收各地经验制定通过了关 于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）。强制执行工作是我国司法建 设工作的一项长期的战略性的任务，随着改革开放的发展，市场经济的繁荣， 审判、执行实践的不断深入，新问题、新情况的不断产生，执行人员深感立法 的不足。当前，