论公共政策制定和实施中的利益均衡中央与地方关系的制度创新取向

1、文摘:中央与地方的关系一直是行政学研究的重点。随着我国分权化改革与市场化改革的不断向前迈进,中央与地方之间的利益差异日渐凸显。在利益多元化格局已经形成的今天,如何处理好中央与地方之间利益关系的问题显得格外重要。为此,本文借鉴西方经济学的一些方法分析了中央与地方之间利益关系的变动与均衡过程,并针对转轨时期如何降低两者之间的交易成本,提高政策资源配置效率的问题进行了一些制度创新分析。全文:论公共政策制定和实施中的利益均衡-中央与地方关系的制度创新取向黄晓军中央与地方的关系一直是行政学研究的重点。随着我国分权化改革与市场化改革的不断向前迈进,中央与地方之间的利益差异日渐凸显。在利益多元化格局已经形成

2、的今天,如何处理好中央与地方之间利益关系的问题显得格外重要。为此,本文借鉴西方经济学的一些方法分析了中央与地方之间利益关系的变动与均衡过程,并针对转轨时期如何降低两者之间的交易成本,提高政策资源配置效率的问题进行了一些制度创新分析。 一、我国政府纵向权力的调整历程 纵向权力的配置是调整中央与地方关系的一项基本内容。从建国到改革开放前的30年中,为了适应不断变化的革命与建设形势,我国政府的纵向权力分配经历了多次调整。但这一时期的调整没有从根本上触及高度集权的计划管理体制,地方政府没有能够成为相对独立的权利义务主体,因此只能形成行政体系内的暂时平衡。十一届三中全会以后,我国开始对传统的高度集权体制

3、进行改革,逐步改变了旧格局下中央与地方关系的模式,使纵向权力的调整有了实质性的进展。纵观20余年来的纵向权力调整,分权是贯穿其中的一条主线。分权改革集中地体现为中央与地方政府财权与事权的调整。 1.财权下放。1980年,中央改变了统收统支的政策,实行“划分收支,分级包干”的财政管理体制;1985年,对各省、自治区和直辖市实行“划分税种、核定收支、分级包干”的改革措施;1988年,全面推行财政包干办法,对各省、自治区、直辖市和计划单列市分别实行“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”、“定额补助”等不同形式的包干办法。通过这些改革,扩大了地方政府的财

4、政管理和支配权限,调动了地方政府的积极性。1994年起实行在划分中央与地方事权基础上的分税制,进一步规范了中央与地方的财政和税种关系。 2.事权下放。通过经济体制改革,中央政府向地方政府下放了部分事权,其内容涉及金融管理权、投资管理权、外贸管理权、社会事业管理权、物价管理权、物资统配权、公共事务管理权等。这些举措大大扩大了地方利益,也加重了地方政府管理地方事务的职责。 二、中央与地方利益关系的变动 利益关系是行为主体之间最基本的社会、经济关系,不同的行为主体即利益主体之间的利益差异及诸主体对这种差异的追求是利益关系演变的动力所在。中央与地方作为一个系统,其相互之间的利益关系是永恒的,只要中央与

5、地方相对存在,就会有中央与地方各自的利益关系。 在改革开放以前,我国实行的是高度集中的计划经济体制,在这种体制下,中央与地方之间的利益关系表现出高度的整体性。中央政府凭借指令性的计划来确定利益的分配,地方政府虽然也存在局部利益,但这种局部利益只能无条件地服从中央政府的整体利益。这种服从是以行政强权作为后盾的。在这种利益组织形式下,地方政府的利益主体意识淡化,利益差别模糊,从而造成了中央与地方利益关系的单一,即过多地表现出一致性而掩盖了差异性。 随着改革开放的推进,我国逐渐从计划经济体制向市场经济体制过渡。在市场经济条件下,社会利益资源的配置是通过市场需求进行的,这种配置方式使得作为利益主体的地

6、方政府的利益意识逐步觉醒进而产生了对利益追求的冲动。而且此时中央与地方之间的利益差异开始呈现出显性化和公开化的特点,因为只有承认并肯定差异的存在,才有交换的产生和发展。市场经济条件下利益组织形式的变化摒弃了传统的低效率利益配置方式,由此也加速了利益多元化格局的出现。 三、新利益格局下中央与地方的政策冲突市场机制的运行使地方政府产生了利益追求的冲动,但是这种冲动要转变为现实的利益竞争行为还需要另外一个条件,那就是地方政府手中掌握的权力权限。在计划经济体制下,地方政府即使存在着利益追求的冲动,也很难将其付诸行动。而改革开放以来,经过纵向权力的不断调整,地方政府获得了较大的财权和事权,管理权限进一步

7、得到扩大,此时地方政府的利益追求冲动就可能变为实际行动了。可以这样说,经济体制的转型赋予了地方政府利益追求的主观条件,体制转型中进行的分权改革又赋予了地方政府利益追求的客观条件,在主观条件和客观条件同时具备的情况下,地方政府与中央政府之间基于利益冲突而产生的政策冲突就在所难免了。 中央与地方之间的利益竞争是建立在地方利益双重性的基础上的。一方面,地方与中央的根本利益是一致的,都是为了发展生产力,提高人民生活水平,促进社会进步,地方利益是以中央利益为总体和前提的;另一方面,地方利益又有其相对独立性,这是因为,地方政府的合法性也源于地方人民代表大会,它必须对选民负责,发展本地区的经济、文化、福利、

8、教育和公共设施等事业,以改善当地人民的生活。当利益竞争的主客观条件都逐渐成熟时,这种双重性的第二方面强烈地凸显出来。作为地方利益的代表,地方政府为了满足本地区人民群众的需要,经常千方百计地谋求地方利益。具体而言,地方政府在政策制定和实施过程中的自利行为集中地表现在以下几个方面: 1.推行地方保护主义。一些地方政府凭借本地区的经济实力,违背中央政府的指令,画地为牢,互相封锁。它们在市场竞争中既要争取最大的经济利益,又要防止肥水外流。为此,它们经常利用行政权力,构筑名目繁多的壁垒,设卡放哨,围追堵截等,设置各种屏障,对区域资源、技术、人才和商品的进出实行垄断和封锁,结果导致个别地区之间大规模的以争

9、夺资源为主要内容的“资源大战”的爆发和以“关、卡、封”为特征的地方保护主义的盛行。这种地方保护主义行为人为地分割了市场,阻碍了统一市场的形成,影响生产要素的自由流动和优化组合,严重浪费了社会资源。 2.上有政策,下有对策。当中央政府的政策对本地区不利时,有些地方政府就制定与上级政策表面一致、实际相违背的执行方案;有些在执行时有意曲解政策原来的精神实质,导致政策无法得到贯彻落实;有些则有意不执行或采取象征性执行措施;有些则附加了一些原政策目标所没有的内容,自己搞“土政策”,影响了目标的实现。地方政府的“上有政策,下有对策”的分散主义倾向使得中央政策的有效性大打折扣,导致宏观失控,全局受损。 3.

10、地方政府对中央政府的讨价还价。由于中央对地方实行财政包干,而且区别不同情况,划定承包基数和上缴额度,因此地方政府经常与中央政府在财政预算上进行激烈的讨价还价,尽力压低包干基数,少上缴地方收入,多争取中央资金、项目和物资。即使在实行分税制后,对地方政府而言,能否获得更多的资源和优惠政策,也取决于其在中央部门的政治影响力乃至人事关系,取决于地方与中央讨价还价的结果,因此中央不得不一次次地面对地方政府进行“一对一”谈判。这种无休止的讨价还价对全局的调控产生了许多消极影响。 四、中央与地方利益均衡的经济学分析由于中央与地方之间存在着上述的政策冲突,这些冲突不可避免地导致了政策过程中的利益损耗。下面,我

11、们将用一个简单的经济学模型来分析冲突过程中双方利益关系的变动,并试图从中寻求一个利益损耗最小化的均衡点。 首先,我们做如下假设:1.中央政府代表全局利益,其制定与实施政策的出发点是全体人民的整体利益;2.地方政府代表局部利益,其制定与实施政策的出发点是谋求本地区的利益最大化;3.中央与地方政府在政策过程中存在着不断的讨价还价行为。 图中纵轴表示全局利益,横轴表示局部利益。AB曲线表示制定或实施某项政策时的总利益曲线,这里的总利益是全局利益与局部利益的某种组合,离点O越远,则总利益越大。在此,我们假定全局利益与局部利益是一种此消彼长的关系。图中左上方的一组曲线表示中央行为的无差异曲线,离O点越远

12、,表示制定或实施某项政策会给中央政府带来更大的全局利益。同理,右下方的一组曲线表示地方行为的无差异曲线,离O点越远,也表示某项政策将为地方政府带来更大的局部利益。 在计划经济体制下,中央政府凭借行政权力采用计划手段来配置资源,地方政府掌握的财权、事权十分有限,因此只能无条件服从中央政策。此时,中央政府的全局利益达到了最大化,在图中表示为总利益曲线AB与中央行为无差异曲线相切的C点。我们过C点作地方行为无差异曲线的一条曲线,可以发现这时的总利益曲线AB将内移至A1B1,连结点O与点C,OC与A1B1相交与点M,很明显,CM表示计划经济体制下高度集权的政策模式所导致的总利益损耗。这种损耗是由于中央

13、政府过分强调全局利益,较少结合各地方的具体情况所导致的。 同理,总利益曲线AB与地方行为无差异曲线相切的D点表示地方政府从本地区利益出发,进行完全自主决策达到局部利益最大化的点。此时,我们同样过点D做中央行为无差异曲线的一条曲线,则AB曲线内移至A2B2,连结OD交A2B2于点N,DN表示此时该状态下的总利益损耗。需要指出的是,在我国中央集权的体制下,D点是不可能出现的,因为中央政府的纵向权力下放总是有一个度,从理论上讲,D点只能存在于邦联制国家。 由此可见,点C与点D分别代表集权与分权情况下的两个极点。随着我国由计划体制向市场体制过渡,中央政府纵向权力的不断下放,中央政府与地方政府在政策过程

14、中的利益均衡必然存在于点C与点D之间的某一点,姑且假设为E点。我们过点E分别作中央、地方无差异曲线的两条曲线,此时总利益曲线AB将内移至A3B3,连结OE交A3B3于点F,可见,EF就表示此时的总利益损耗,它由全局利益损耗与局部利益损耗两个部分共同组成。从图中可以显然地看出,EF 但是这时候仍然存在着利益损耗EF,它是由上述的政策冲突导致的。也就是说,现实中的地方政府并非完全理性,它们总是过多地偏好于本地区利益,通过地方保护主义、“上有政策,下有对策”、与中央讨价还价等行为来争夺政策资源,由此产生了EF这样的利益损耗。按照新制度经济学的观点,EF也可以认为是中央政府与地方政府之间的交易成本,包

15、括信息成本、谈判成本、监督管理成本等。 五、构造中央与地方利益均衡模式的制度创新分析 通过上述分析,我们知道EF表示新格局下的利益损耗。为了进一步提高资源配置效率,减少中央与地方之间的政策冲突,必须努力使EF最小化。从模型中可以推断,点C与点D之间的距离决定了EF的长度,就是说,为了使EF最小化,必须使点C与点D尽量靠近。这两点的靠近表示全局利益与局部利益的趋同性,如果点C与点D重合,则EF为零,此时不存在利益损耗。当然,这样的情况是不可能出现的,因为中央与地方之间利益差异性是永恒存在的。因此,只能争取差异尽可能小。 制度经济学派认为,合理的制度安排有助于降低系统内的交易成本。中央与地方之间的

16、政策冲突在很大程度上与我国转轨时期的体制、机制、法制等制度因素休戚相关。因此,减少中央与地方之间的利益差异与政策冲突,降低交易成本的出路在于制度创新。 1.以市场为取向,科学划分中央与地方的事权。所谓科学划分事权,就是根据中央政府与地方政府在国家管理中的地位和作用,从法律上规定中央政府与地方政府的事务管理范围和相应拥有的权力。凡关于国家整体利益、全局利益的事务,如国防、主权、外交等,应由中央处理。凡关于地方局部利益和地方自主性、地方自主发展的事务归地方处理。而处理提供公共物品和服务这类事务的权限必须在中央与地方之间合理划分。划分的原则是地方政府能够承担的一律下放;必须由中央承担的,中央不能推卸

17、责任。这样才能逐步建立起一个既能发挥中央功能又能增强地方活力的事权关系体系。 2.进一步深化和完善分税制改革。当前的分税制在运行中存在着不少缺陷,如地方财权范围相对较小;税种划分比较混乱等。因此,必须在划分中央与地方事权的基础上,根据权责利一致的原则,完善分税制财政管理体制。当前的紧迫任务是:进一步规范财政转移支付制度。我国原有的以基数法为基础的税收返还制只是新旧体制衔接阶段的过渡措施,改革的趋势应该是以行之有效的因素分析法取代较为落后的基数法。进一步健全和完善预决算制度。凡属中央事权范围而由地方财政安排支出的项目,应该划归中央财政支出;凡属地方政府事权范围而由中央财政安排支出的项目,要随转移

18、支付制度的完善划归地方财政支出。对中央与地方政府共同承担的事务,要明确各自负担项目和出资比例。合理确定税收管理权限。按照适当集中、合理分权的原则,逐步扩大省一级地方政府的税收管理权限,将一些区域性较强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税收的管理权限划分给省级政府,促使地方政府因地制宜地挖掘税收潜力,发挥税收调节作用,以利于拉动内需,刺激经济增长。 3.建立科学有效的中央与地方的监督机制。随着中央政府纵向权力下放趋势的不断增强,中央政府对地方政府的监督与管理就显得更为重要。当前中央政府对地方政府的监督在以下几个方面亟待加强:立法监督。规定地方立法范围,使地方性立法与宪法和国家大政方针保持一致,

19、审查地方立法。行政监控。对地方政府行为和公务员进行监督,以保证其合理公正和负责任。政策控制。地方政府制定政策、计划需报呈中央有关部门核准。此外对于监督过程中发现的个别违反“游戏规则”的地方政府,中央必须采取严厉的惩罚措施,通过行政、经济、法律等手段制服地方的不合作行为。 4.健全法律制度。按照新制度经济学的观点,法律制度是各种制度中最强硬的一种,它是社会发展过程中不可或缺的一种稀缺资源,明确的法律法规有助于减少摩擦和冲突,降低交易成本,减少改革的代价。然而当前我国宪法只规定了中央与地方的组织形式,中央与地方之间的事权财权划分缺乏明文规定,中央政府的收权与放权也缺乏法律根据。因此,我们应当尽快将中央与地方的关系纳入法制化轨道,在宪法中明确