如何实施城乡建设用地增减挂钩试点工作

1、如何实施城乡建设用地增减挂钩试点工作 靳科建为了规范推进增减挂钩试点，现依据政策，结合实际，对增减挂钩试点实施步骤及内容作以归纳，仅供参考。第一、政策宣传阶段。要彻底理解城乡建设用地增减挂钩概念，明确增减挂钩试点的涵义，这是开展工作的前提。首先要让领导和各级干部熟悉政策。1、弄清城乡建设用地增减挂钩的涵义：那就是：“城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节

2、约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”简单地说：就是对项目区内的农村分散的建设用地进行集约化的整理，对整理出的多余建设用地进行复垦，用以置换城镇建设用地指标，最终达到占补平衡。要让领导清楚，增减挂钩政策可帮助地方解决耕地保护“缺动力”、工业化城镇化“缺土地”、农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”、深化农村土地管理制度改革“缺平台”等一系列问题。2、知晓城乡建设用地增减挂钩的七大好处：一能推进新农村建设（具体就是规范农村新居建设，推进危户改造）；二能促进土地集约利用（农民集中居住、合并村庄等就是集约利用土地）；三能提高农民生产生活水平（增减挂钩收益主要用于农民；

3、并为农村预留出不低于10%的非农产业发展建设用地指标，这是增减挂钩对预留非农产业发展建设用地指标规定）；四能拓展用地空间（简单说就是把可复垦的农村建设用地置换成城镇建设的周转指标，同时建新区可设置在城乡结合部）；五能缓解计划不足的压力（近年新增建设用地指标比较紧张，申请部分城镇建设周转指标就可减轻建设用地紧张的压力；整体审批既审批项目区又审批建设用地指标，若建新地块涉及规划调整时，整体审批也包括规划调整审批）；六能省一些经费（免收新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、安置补助费、土地补偿费和耕地占用税等）；七能简化报地程序（增减挂钩项目经省厅整体审批后，不再单独办理农用地转用审批手续，不需要编制

4、耕地占补平衡方案和农用地转用方案）。3、要围绕的一个主线：以“民意”为出发点，以“利民”为落脚点。4、要把握的两个原则：一是增减挂钩试点组织实施的原则，就是政府主导、部门配合、共同推进；二是挂钩周转指标管理原则，就是“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”。5、要落实好四个政策主旨：一是土地利用总体规划是前提。也就是说增减挂钩必须符合土地利用总体规划，在规划的范围内统筹、科学、合理地布局和组织实施。二是总量动态平衡是本质。就是在一个项目区内，农村建设用地地块通过拆旧、复垦、整理，集约节约、合理规划，用于城镇建设和居民点建设，使增加和减少的土地面积必须总量平衡。三是复垦整理是措施。就是对项目区

5、内需要拆旧的建设用地、需要整治的“空心村”和零散的居民点、独立的工矿区实施复垦和整治等，确保有效面积的增加。四是集约节约是目标。通过增减挂钩，把拆旧地块“结余”出来的面积用于城镇建设，确保建设用地总量不增加，同时，在实施的过程中，还要特别注意整理形成的耕地质量，确保耕地数量不减少、质量不降低。6、要做到“七个必须”：一是使用挂钩周转指标的建设项目必须符合土地利用总体规划，不得占用基本农田，新村安置用地要尽可能少占耕地，建新留用区尽量设在土地利用总体规划中的有条件建设区，不要占用允许建设区；二是挂钩周转指标必须按期归还；三是挂钩建新区用地规模必须小于拆旧复垦的规模，建新区占用耕地面积必须小于经过

6、整理新增的耕地面积；四是对整理复垦增加的耕地，必须落实耕作主体；五是必须切实保护农民的利益，对农民的拆迁补偿必须合理、到位，对农民的安置条件必须好于原居住地；六是挂钩实施规划必须经省政府整体审批，未批先用的，一律作违法用地处理；七是挂钩建新区如属于城镇建设用地的，必须按用地政策依法审批，依法依规出让。7、要澄清八大认识误区:一是个别领导没有完全理解城乡建设用地增减挂钩概念和涵义，对挂钩作用认识不够，不知道增减挂钩是干什么,没有引起高度重视,出现不理解、不支持的现象；二是有的认为前期投入大，拆迁复垦困难多，存在畏难情绪，导致开展挂钩工作不积极、不主动；三是有的将挂钩工作简单理解为解决年度计划指标

7、不足和用地矛盾的一种手段，当成是增加城镇建设用地计划指标的一种方法，对挂钩周转指标的关注度太高,期望值过大，存在着片面争取周转指标规模,只要指标，不管其它的现象；四是有的把挂钩视为一种部门职能，甩手给国土部门独家担当，没有形成联动机制，导致推不开、进不动、四处碰壁，国土部门夹了手，更没了积极性。如，拆旧搬迁的大量工作要乡镇、村组干部去组织落实，一个单一的部门无权指挥、安排乡镇、村组干部去实施综合工作；五是有的认为建新留用地出让收入是政府的，统一纳入财政大盘子，用作它用，没有按照“封闭运行”和“利民”的要求去单独实施，对拆旧补偿、搬迁补助等挂钩项目所需经费不能及时拨付，导致拆旧项目因经费问题迟迟

8、不能推进，周转指标不能按时归还（实质就是没有建立项目资金专项帐户，没有做到专款专用，留用地块出让增值收益没有及时返还项目受益主体）；六是有的对挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的规模控制理解不够，与已整体审批的项目区实施规划建新地块位置脱离对待，错误地认为挂钩周转指标可在项目区实施规划建新地块布局之外进行出让，建新地块位置可在项目区实施规划之外任意布局，满天飞；七是有的认为增减挂钩与平时的征地一样，不用拆旧复垦归还挂钩周转指标，只需拿钱即可；八是许多单位对挂钩认识不够、准备不足，认为先把项目拿来再说，没有深入调查论证拆旧地块的可行性，草率选点布局，实施中许多拆旧地块很难落实，不得不频繁申请调

9、整项目区实施规划，等等。领导和干部熟悉了政策，就增大了其重视程度和关注力度，安排项目就容易得到领导的支持。其次要让农民了解政策。请农民参与，由农民决策，即通过进村入户宣传讲解让群众了解城乡建设用地“增减挂钩”政策实施的规程与步骤，明白为什么要改造，有什么好处，农民心中先有个谱，自己酝酿干与不干的意愿。第二、筹划准备阶段。县上要成立以主要领导挂帅、政府相关部门组成的城乡建设用地挂钩试点工作领导小组，明确分工，细化责任，并建立健全增减挂钩工作事项协调机制，定期研究解决增减挂钩工作实施中的困难和问题，及时向当地政府汇报试点项目实施和进展情况。第三、专项调研阶段。要认真摸清挂钩项目底数和潜力，做到有的

10、放矢。也就是对农村居民点用地整理潜力、废弃采矿用地整理潜力和独立建设用地及其它农村建设用地整理潜力进行调查摸底。一是超前超细做好调查。要利用1：1000地形图和二次调查成果，对拟确定项目区的土地利用现状、村庄布局、建筑物状况、被拆迁农户及人口、群众意愿等基本情况做好初步调查，同时，也要对县区统筹城乡发展规划、城镇建设用地的需求、县区重大项目用地计划和县域内国有土地出让价格等进行了解，为编制挂钩专项规划和项目区实施规划提供充分依据。二是准确及时完成测算。在得到初步调查数据的基础上，先是通过对比算账让群众摸清现有村庄的面积、房屋的面积、人口构成的底子，算清能节余多少土地，能拍卖多少钱，改造需要多少

11、钱“三笔账”，让群众知道自己有多少钱，定下干的决心，而后按照先易后难、区域整理、集中连片、量力而行的原则，初步划定分期实施规模，并做好分期测算。三是严密组织论证踏察。县区政府组织规划、建设、国土等部门和相关乡镇的领导实地踏察，共同商议试点项目的组织实施计划、分期实施规模和范围，明确编制挂钩专项规划和项目区实施规划的相关内容。四是编制挂钩专项规划。在充分调研的基础上，完成县（区）级增减挂钩试点专项规划（拆旧范围小、面积少的县区暂不编制专项规划），明确项目区规划期内农村建设用地拆旧区面积、安置区面积、可复垦整理为耕地的面积、新增耕地面积、拆旧区拆迁户、安置农村居民户等有关数据和各阶段指标的流转安排

12、等。第四、完善方案阶段。一是入户征求意见或由群众自己通过党员会、代表会等会议讨论酝酿，制定拆迁安置方案，确定新住宅建设标准和风格以及补偿办法、安置方式等，并争取每户搬迁村民都签订了拆迁安置协议书、写下了搬迁保证书，为拆旧搬迁工作奠定好基础。二是召开挂钩选点布局听证论证会，充分听取搬迁群众和社会各界人士的意见，为科学选点布局夯实基础。第五、编制规划阶段。编制上报X省X县XXX镇等X个镇城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划；制定项目实施计划：具体实施步骤为：X年X月X月完成选点、地质勘查、设计方案完善等工作；X年X月启动全面启动安置房建设；X年X月完成公共设施建设； X年X月安置房交付使用、村民

13、开始回迁；X年X月实施拆迁和复垦工作，项目全面完成。编制迁村并点规划设计方案等。编制规划时一定要从实际出发，紧紧围绕县、乡土地利用总体规划、城镇建设规划，合理安排项目，科学决策选点，扎实编制项目区实施规划。选点是一定要抓住三个关键：一是环境条件要好。即建设用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力大；当地政府重视，群众积极性较高；经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧整理所需资金；土地管理严格规范，各项基础业务扎实，具有较强制度创新和探索能力。二是基础条件要硬。建新面积必须小于拆旧面积，“结余”面积可用于占补平衡；拆旧复垦的耕地数量多于建新占用耕地的数量，质量还要有提高。三是地

14、点选择要准。优先选择城乡结合部，也可选择在工业比较集中的园区、开发区和中心镇的周边，建新有了基础，拆旧也就有了保障。编制实施规划要把握好三点：一是各种规划要相互衔接。项目区实施规划必须以土地利用总体规划为依托，依据专项调查和挂钩专项规划来编制。同时，也要与城市建设规划、村镇建设规划、产业布局规划相互衔接。二是规模确定要适度合理。要准确掌握农村建设用地复垦潜力与城镇建设用地需求来定规模。三是规划布局要力求科学。建新安置区不能离原村舍太远，否则，农民种地不方便；建新留用区不能离城镇或城市太远，否则，土地卖不上钱。第六、组织申报阶段。组织申报，市、县要密切配合，积极与省厅协调沟通，使项目区进入省厅项

15、目备选库，这样，项目才有机会和可能被省厅择优选取，整体审批。同时及时掌握部、省下达周转指标情况，以便项目得以审批落地。申报程序：拟开展挂钩试点工作的县（区）政府，将所编制挂钩试点项目区实施规划等材料，送市国土资源局审核；市国土资源局审核同意后，出具符合市土地利用总体规划的意见，县（区）国土资源部门整理资料报请省国土资源厅审查。省国土资源厅规划与科技处对上报材料进行初审，同时对呈报材料中建新、拆旧地块进行踏勘核实，对具备条件的项目区，组织有关专家对送审项目区实施规划进行审查、论证；审查、论证通过的项目，将纳入挂钩试点项目区备选库，以备整体审批；原则通过的按修改意见尽快修改完善后，专家个别审查通过

16、后可入项目区备选库；未通过，不纳入备选库，不参加整体审批。向省厅上报的初始申报材料分为“一次性提供完整立项申请材料”和“分步提供完整材料”两种：一次性提供完整立项申请材料，包括4个基本要件、6个支撑要件和其他材料；分步提供完整材料是只提供4个基本要件和部分支撑要件材料，待立项批准后，再完善补充所缺的支撑要件和其他材料，并装订成册，报送上级换回原立项材料，正式作为备案材料。4个基本要件（报省厅1份和电子光盘1张）1、县（区）人民政府的申请（向省厅请示）；2、挂钩试点项目区呈报表（有市局的审查意见和印章）；3、在线监管系统规定的项目区基本情况表；4、符合规划的意见： 市国土局的符合市土地利用总体规

17、划的意见； 县（区）国土部门的符合县、乡土地利用总体规划的意见； 县建设管理部门的符合城乡建设规划的意见。5、挂钩试点项目区实施规划： 规划文本； 实施规划项目区位置示意图； 土地利用现状图（工作底图可用二调分幅图件，也可用最新的1:10000土地利用现状变更分幅图）； 项目区实施规划图（工作底图可为1:10000的乡镇土地利用总体规划标准分幅图，也可为1:10000的乡镇土地利用总体规划A4或A3局部图【局部图件幅面的选定，应保证项目地块周围应有明显可参照的地物地理要素】）；6个支撑要件1、资金筹措的说明及资金的使用计划和安排；2、项目拆旧区土地整理复垦可行性研究报告（在报告中，不应出现规划

18、拆旧区大面积地块100%复垦为耕地的情况）；3、地质灾害危险性评估报告；4、权属证明（同时出据拆旧地块和建新地块包括安置地块和留用地块的权属证明）；5、项目区土地勘测定界成果；6、项目区选点布局听证会纪要；其他要件1、项目区拆旧遥感影像资料； 2、电子光盘。申报材料编写注意事项1、项目名称：项目只涉及1个乡（镇）为省市县乡（镇）城乡建设用地增减挂钩试点项目；项目涉及2个或2个以上乡（镇）为省市县乡（镇）等个乡（镇）城乡建设用地增减挂钩试点项目（其中乡镇的名称应是建新区的名称）。2、建新区用地原则上应尽量选在土地利用总体规划的有条件建设区范围内，也可以由于项目资金平衡的原因，选在土地利用总体规划

19、允许区建设区范围内。3、项目规划应符合国土资源部关于印发的通知（国土资发201180号）文件精神。4、电子光盘的制作，原则上参考建设用地预审报盘制作要求。电子文档目录和顺序应和纸质材料一致。文字部分应为PDF格式，同时还应有WORD格式的挂钩试点项目区呈报表，图件为JPG格式。电子文档的总信息量不能超过60MB。第七、项目实施阶段。要遵循规划引导，规模控制，先易后难，稳步推进原则，周密组织，按计划实施，部对增减挂钩试点工作实施在线监管，进度情况，部、省了如指掌。县区在实施中要做到五个到位：一是资金筹措要到位。无论是政府出资，还是招拍挂获得或集拢社会资金，资金筹措一定要到位(经费来源可能有7种：

20、政府财政支付；招拍挂周转指标；招拍挂建新留用地；周转指标抵押贷款；建新留用地土地证抵押贷款；其他抵押贷款；集聚的社会资金)。二是安置补偿要到位。要尊重农民意愿，保障农民知情权和参与权，要严格按照拆旧补偿方式和拆迁安置标准实施，补偿安置费用要足额到位。三是确权登记要到位。实施前，要确权；建成后，要重新确权。四是监督监管要到位。要结合实际制定增减挂钩年度周转指标归还计划，建立挂钩周转指标管理台帐，要对归还计划、拆旧复垦、建新安置、项目投资等监管到位，确保项目规模、耕地数质量，确保周转指标按时归还。五是征地报批要到位。要严格按照省厅关于城乡建设用地增减挂钩试点项目区土地征收报批有关事项的通知（陕国土资发201047号）要求组织报地。项目区中的土地征收按批次用地进行报批。挂钩项目区申报征收的土地必须纳入项目建新区，征收土地的用地位置、地块必须与已批准的项目区实施规划相一致。在挂钩项目区内涉及需要征收的土地，不超过70公顷的原则上一次性申报（须对拟征地使用意向按用途进行说明）。拟征收土地现状地类按建设用地申报，在图件明显位置标注“此地块已于XXXX年XX月经省政府批准转为建设用地”；按征地现状对被征地农村集体组织进行补偿和安置。挂钩项目区土地