政府还贷公路债务规模研究

1、政府还贷公路债务规模研究我国实行“贷款修路，收费还贷”政策20多年来，债务资金为我国公路建设作出了巨大贡献，然而，随之而来的债务问题也同样无法回避，根据国家审计署对全国18个省收费公路审计后发布的审计报告显示，“截至2006年底，全国公路建设贷款总量已超过8000亿”。巨大的债务规模成了我国公路交通的沉重负担，许多政府还贷公路的通行费收入还不够偿还利息，就更不用说偿还本金了。政府还贷公路还贷能力弱，是相对于政府还贷公路承担的债务规模来说的，也就是说，政府还贷公路的债务超过其还贷能力从而引起了还贷能力变弱，这种变弱属于被动减弱。那么应该如何应对此种现状？笔者认为，应该从控制债务规模入手，找出政府

2、还贷公路的合理债务规模，其核心问题是找出合理债务规模的上限。一、政府还贷公路债务概念界定1.债务容量概念政府还贷公路债务具有封闭性，这种封闭性又可分为两种情况，一是单一项目承担的债务由该项目还贷能力偿还，被封闭在单一项目内部，二是将数个项目承担债务和还贷能力打包，在数个项目内部调节还贷能力，统一还本付息。由于这种封闭性的存在使政府还贷公路具有债务风险，当债务规模超过政府还贷公路的还贷能力时必然使得债务风险加大，甚至出现财务恶化的状况。本文将在封闭的项目或项目组内部产生的还贷能力称为“内生性还贷能力”，将项目或项目组的内生性还贷能力所能承担的最大规模称为“债务容量”，债务容量等于内生还贷能力。债

3、务容量即为合理债务规模的上限。2.政府还贷公路债务的种类在“封闭性”存在这一假设前提下，本文可以把政府还贷公路债务按照其债务边界进行分类，即单一项目债务和项目组债务。这种划分不仅体现了政府还贷公路现行管理方式的不同，而且能够使债务的概念与债务容量的概念相互对应。单一政府还贷公路债务是在政府还贷公路分项目核算情况下，政府还贷公路应该偿还的债务本息和；政府还贷公路项目组债务是在若干个政府还贷公路项目实行统一借款、统一还款的情况下，由这若干个政府还贷公路项目组成的项目组应偿还的债务本息和。二、政府还贷公路债务规模研究债务规模研究，就是要寻找合理债务规模所在范围，其核心问题就是找到合理债务规模的上限，

4、即债务容量，而根据前文的分析，政府还贷公路债务容量由其内生性还贷能力决定，寻找债务容量就是要寻找既能防止债务风险过大，又能够充分利用债务资金的临界点。政府还贷公路债务又分为单一项目政府还贷公路债务和政府还贷公路项目组债务，二者的债务规模有分别对应的债务容量。下面本文将分此两种情况进行研究。1.单一项目债务规模研究如前文所述，单一政府还贷公路项目的债务规模必须小于或等于该项目的债务容量，要研究单一项目的债务规模必须首先确定该项目的债务容量，债务容量的决定因素是内生性还贷能力，因此，必须首先找出单一项目的内生性还贷能力。（1）内生还贷能力一般来说，通行费收入首先用于项目管养支出，然后用于支付项目贷

5、款利息，最后用于偿还贷款本金及其他负债。因此本文认为内生性偿还能力为项目在政策允许运营期内净现金流量的现值，用ps表示。那么考虑的因素应该有：通行费收入、费用支出、贷款本金和利息支付、收费年限、折现率。第n期通行费收入，用yn表示，一般应采用工程可行性研究报告中的预测数据，由第n期的通行费费率和交通流量两个因素决定。费用支出包括：水利建设基金cn1、收费管理支出cn2、公路养护支出cn3、其他支出cn4.水利建设基金按照通行费收入总额的3%提取，第n期的水利建设基金即可表示为yn3；收费管理支出是指政府还贷公路管理单位在收费期间为管理政府还贷公路所发生的支出；公路养护支出是指政府还贷公路管理单

6、位在收费期间为养护政府还贷公路所发生的公路小修保养、大中修工程以及改建工程的支出；其它支出是指除以上支出之外的其它费用支出。贷款本金和利息的支付方式按照项目主管部门可以接受的支付估计确定。收费年限为15年或20年，用n表示。折现率确定的方法有加权平均成本法、资金利润率法、累加法和系数法等等，可以按照项目主管部门可以接受的方法确定，用i表示。通行费收入和费用支出的数额可以通过公路项目工程可行性研究报告中经济评价中对通行费收入和费用支出的估计数。那么内生还贷能力的计算公式为：其中：ps内生还贷能力，n法定收费年限，yn第n期通行费收入额，i折现率，cnm第n年第m类费用，这些费用包括：水利建设基金

7、、收费管理支出、公路养护支出和其他支出。（2）债务容量如前文所述，债务容量等于内生性还贷能力。目前，部分省市对政府还贷公路实行财政补贴，但是在进行项目贷款时没有财政资金对债务利息进行担保，因而财政补贴不能形成政府还贷公路的还贷能力。那么，单一政府还贷公路项目的债务容量vs=ps，即：（3）债务规模政府还贷公路的债务包括借款本金和利息，其中借款本金由国债资金、金融机构借款、其他借款、集资借款等项目加总而得，金融机构借款为贷款本金的主体部分。本文的债务规模用d表示，那么合理债务规模所在的范围为：2.项目组债务规模研究政府还贷公路项目组将若干条政府还贷公路项目打包，统一借款，统一还款，“统贷统还”政

8、策由于有一定的项目范围限制，所以只是政府还贷公路项目组的一种特殊形式。项目组打包的含义为将债务、通行费收入以及管养费支出统一管理，那么对债务规模的范围，内生性还贷能力以及债务容量必须统一测算。（1）内生还贷能力如前文所述，项目组内生还贷能力为在政策允许运营期内净现金流量现值，用pt表示，考虑因素为每一个项目的通行费收入、费用支出、收费年限、折现率。项目组第n期通行费收入，用yn表示，以每一项目工程可行性研究报告中的预测数加总而来。费用支出包括：水利建设基金cn1、收费管理支出cn2、公路养护支出cn3、其他支出cn4，根据一项目工程可行性研究报告中的预测数加总而来。收费年限按照项目组内最长收费

9、年限的项目来确定，一般为新建项目的法定收费年限，用n表示。折现率需要综合项目组各项目的具体情况进行测算，可以按照项目主管部门可以接受的方法确定，用i表示。那么项目组内生还贷能力的计算公式为：其中：pt项目组内生还贷能力，n项目组内最长收费年限，yn第n期通行费收入额，i折现率，cnm项目组第n年第m类费用，这些费用包括：水利建设基金、收费管理支出、公路养护支出和其他支出。（2）债务容量项目组债务容量等于项目组内生性还贷能力，用vt表示。那么，政府还贷公路项目组的债务容量vtpt，即：（3）债务规模政府还贷公路项目组的债务包括借款本金和利息。由于项目组中各条政府还贷公路投入运行的时间各不相同，项

10、目组已经包含了部分债务，所以在测算债务规模时，有必要将新增债务规模与原有债务规模区分开来分析，这样才能够测算出新增项目债务规模的合理范围。假设在项目组原有债务规模为d1，包括本金和应偿付的利息，新增项目债务规模为d2.那么，政府还贷公路项目组合理债务规模所在的范围为：0dminvt，id1，其中，dd1d2，则新增项目合理债务规模所在的范围为：0d2minvtd1，i。三、项目债务规模分析通过前文的分析，政府还贷公路项目或项目组的合理债务规模为一个区间，合理债务规模可以是此范围内的任何一点，债务规模在不同的区间内则意味着不同的财务状况。下面本文将详细分析。1.单一项目的债务规模分析单一政府还贷

11、公路项目的合理债务规模所在的区间为：（0，minvs，i，在实际中，政府还贷公路的债务规模越小，转嫁给通行车辆的成本就越低，因此，在公共财政拨款充足的情况下，单一项目的债务规模应趋近于0.但是目前许多地区，由于用于公路建设的财政拨款严重不足，因此不得不加大债务融资的力度，甚至债务规模大大超过了债务容量，这种情况下项目有较大的债务风险，而且债务规模超过债务容量越多，财务风险越高。由于单一项目的债务容量一定，要化解债务风险，最重要的工作就是要让项目外部的还贷能力进入项目内部，形成项目的还贷能力。2.项目组债务规模分析政府还贷公路项目组的合理债务规模所在的区间是：（0，minvt，id1，项目组内新

12、增项目的债务规模所在的区间是（0，minvtd1，i.项目组范围内实行统一核算，统一借款，统一还款，可以做到项目之间还贷能力的转移，降低了部分项目因还贷能力不理想而不能够偿还债务的风险，这直接导致了单一项目和项目组的债务容量计算公式的不同。将项目组看作一个大的项目，这样便可从整体上把握项目组的债务容量，从财务上也就不用考虑项目之间差别。对项目组来说，只要债务规模在区间（0，minvt，id1内，则说明项目组预期在未来能够偿还全部债务，跟单一项目一样，如果财政拨款充足，债务规模越接近于0越优；如果项目的债务规模大于债务容量，则表示项目组有较大的债务风险，在可预见的未来不能够偿还债务，从而不利于以

13、后公路建设的债务融资，在这种情况下，要化解政府还贷公路的债务则需要政策指引。3.特殊情况分析政府还贷公路在实际运营过程中会出现一些特殊情况，比如，债务规模没有超过债务容量，项目在某些年份仍然不能够偿还债务，或者债务规模超过债务容量很多，仍然能够良好运转。从表面上看这些现象与本文的研究结论不相符合，但是此类异常情况的出现有其深层次原因。第一，本文对合理债务规模的研究基于政府还贷公路整个运营期的债务容量，而不关注运营期内的某一小时间段的还贷状况。项目在运营期的各个时期段还贷能力的正常变化不影响项目整个运营期的债务偿还。第二，在收费公路运营期内，车流量在初期、中期和后期变化比较大，因此通行费收入变化

14、也较大，内生性还贷能力来源于通行费收入，则通行费收入的变动也引起内生性还贷能力波动，但对整体还贷能力影响较小。第三，不可预料重大事件的发生可以造成某些年份还贷能力的波动，比如自然灾害、战争等等。该类重大事件不仅会造成交通量的非正常减少，而且会使得道路的维护费用上升，即使受此类事件影响的政府还贷公路债务规模为合理债务规模，但是在这些年份仍然难以偿还债务。第四，平行公路项目的通车或者平行收费公路结束收费会使政府还贷公路的还贷能力发生预期外变动。平行公路项目的通车或者结束收费会起到分流作用，使得政府还贷公路的还贷能力减弱。相对于本文的结论，政府还贷公路运营过程中存在的这种特殊情况只是一种假象，如果仅从表面上分析，则容